“攬權(quán)”與“規(guī)范”

把財政部門視作架在各個政府部門同其管理或服務對象之間的一堵隔離墻，讓財政部門將有關(guān)政府收支的事情統(tǒng)一管起來，是一個必須的行為規(guī)范最近幾年中，特別是在黨的十六屆三中全會閉幕之后，我們越來越深刻的感受到了部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等方面改革所帶來的沖擊力。

同市場化改革之初的財政管理體制改革有所不同，在完善市場經(jīng)濟體制背景下推進的這些改革，其外在的特征，并非“分權(quán)”，而是“攬權(quán)”——財政部門將與政府部門收支有關(guān)的事項納入自身的管理范圍，因而也就一直存在著爭議之聲。其中最有代表性的說法，是將其歸結(jié)為與市場化改革“分權(quán)”大勢不符的“攬權(quán)”行為?！皵垯?quán)”本已有復歸舊體制之嫌，加之“攬權(quán)”又與部門利益聯(lián)系起來，改革的進程因此而不像其他改革那么順當，是可以想像到的事情。

看起來，要順利完成財政管理體制改革的任務，還要先講清一個基本道理——財政部門應否“攬權(quán)”？

其實，有各自所履行的特定職能領(lǐng)域或有其被賦予的特定任務范圍，是一個政府職能部門得以設置或存在的前提條件。如果將財政部門所擔負的職能作一下大致的區(qū)分，就會發(fā)現(xiàn)，其中有的是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐漸派生出來并與其他政府部門存在交叉的職能，如調(diào)節(jié)收入分配、促進經(jīng)濟增長，有的則是從其產(chǎn)生的那一天起就具有同其他政府部門沒有交叉，也不能存在交叉的職能，如掌管政府收支。前者可以稱作派生職能，后者屬于原始職能或基本職能。這就是講，掌管政府收支是財政部門專有的基本職能領(lǐng)域。

古往今來，政府部門都是為了滿足整個社會的公共需要而存在的。但社會公共需要是一個統(tǒng)稱，它可以區(qū)分為不同的類別。不同類別的社會公共需要，要設置不同的政府職能部門一一加以滿足。比如，為了滿足國防安全的需要，要設置國防部門；為了滿足社會治安的需要，要設置公檢法部門，等等。各個政府部門要在不同的領(lǐng)域履行各自的職能，當然要花錢。要花錢，就得有錢的來源。按照“沒有免費午餐”的規(guī)則，政府部門花的錢，當然要從其服務或管理對象——企業(yè)和居民——那里收取。

問題是如何收??？怎樣管理？

讓各個政府部門像企業(yè)那樣，分別向自己的服務或管理對象直接收取，爾后直接支用，是一種選擇。但如果那樣做的話，政府部門的行政、執(zhí)法行為很可能偏離既有法律和政策軌道——以其服務或管理對象是否上繳錢或上繳錢的多少作為取舍標準，進而本應以追求公共利益為宗旨的政府行為，很可能異化為以利潤最大化為動機的企業(yè)行為，作為公共利益代表的政府部門，很可能演變?yōu)榧非蠊怖婧妥陨砝鏋橐簧怼⒄袨楹推髽I(yè)行為相交叉的混合體。

政府部門履行職能不能不言錢，又不能讓各個政府部門直接收錢。惟一的選擇，便是從整個政府部門中分離出一個專門收錢、專門管錢的部門——財政部門。它的職能，就是代表政府從企業(yè)和居民那里收錢，并轉(zhuǎn)手供給各個政府部門作為活動經(jīng)費。這樣一來，政府部門的行政、執(zhí)法同其服務或管理對象之間在“錢”的方面的直接聯(lián)系割斷了，所剩下的只是圍繞公共物品或服務供需而發(fā)生的“物”的方面的關(guān)系。將“直接”收錢變?yōu)椤伴g接”收錢、把“分別”管錢轉(zhuǎn)為“集中”管錢，所帶來的最大好處，就是從根本上鏟除了“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個規(guī)范的制度環(huán)境下、以規(guī)范的行為履行它的職能。

如果把財政部門視作架在各個政府部門同其管理或服務對象之間的一堵隔離墻，并且認定這堵墻有著不可或缺的重要意義，那么讓財政部門將有關(guān)政府收支的事情統(tǒng)一管起來，顯然是一個必須的行為規(guī)范。

檢討起來，我國之所以在政府收支管理上出現(xiàn)背離常識性規(guī)則的奇怪現(xiàn)象，同計劃經(jīng)濟體制環(huán)境下的政府收支格局密切相關(guān)。在有些年代，政府部門的錢，主要來源于國有制經(jīng)濟單位的上繳，亦主要用之于國有制經(jīng)濟單位的經(jīng)營。因而在國有制經(jīng)濟單位內(nèi)部的收收支支，如同一個家庭各個成員之間或一個人上衣左右口袋之間的貨幣流動，可以不那么講規(guī)矩，不那么守規(guī)矩。

隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟的所有制構(gòu)成發(fā)生變化了。于是政府收支格局趨向于多元化了——從多種所有制取得收入，并用之于多種所有制。由“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)換，講規(guī)矩、守規(guī)矩，亦即政府部門收支行為的規(guī)范化，自然要提上議事日程，要成為完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。以深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理為代表的財政管理體制的改革，正是規(guī)范政府部門收支行為及其機制的必然之舉。

（作者系中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長，教授，博士生導師）