《行政許可法》的新理念

金　言

人本政府的理念。以人為本是現(xiàn)代管理理念的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。黨的十六屆三中全會提出，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展?！毙姓S可法的立法宗旨之一是方便群眾，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，要求設(shè)定行政許可必須遵循促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，體現(xiàn)出法以民為本的鮮明特色。行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是終極目的，社會進(jìn)步和人的全面發(fā)展才是我們追求的目標(biāo)。因此，必須堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要以培養(yǎng)人、塑造人、發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造力、促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從理解人、尊重人、關(guān)心人和幫助人入手，發(fā)揮政府的職能作用。

有限政府的理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮傳統(tǒng)維護(hù)公共秩序和社會利益“守夜警察”的作用，而且要充分發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)、照顧社會的“家長”作用。久而久之，政府的觸角延伸到社會生活的各個角落，職能日漸增加，機(jī)構(gòu)不斷膨脹，行使權(quán)力也自然沒有什么界限可言，我們?yōu)榇嗽冻鲞^沉重的代價(jià)。事實(shí)上，政府不可能是萬能的，也不應(yīng)該要求它萬能。在西方國家，行政權(quán)的存在一直被認(rèn)為是一種“必要的惡”，每一項(xiàng)行政權(quán)在達(dá)到它的某些價(jià)值預(yù)期的同時，都會邏輯地暗含著許多消極影響和腐敗機(jī)會。因此，在政府規(guī)制和社會自治之間的邊界劃分上，應(yīng)始終堅(jiān)持社會自治范圍最大化、政府規(guī)制范圍最小化的原則，即政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)是有限的。政府應(yīng)當(dāng)致力于做人民根本做不到的或以各自的能力不能做得很好的事，包括建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲性的政策環(huán)境、維護(hù)市場正常的競爭秩序、投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)承受力差的階層、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。政府應(yīng)當(dāng)以市場、社會為前提作功能補(bǔ)位性行政或助動式行政，應(yīng)是對市場及社會功能缺陷的替補(bǔ)，而不能代替市場和社會?！缎姓S可法》關(guān)于有限政府的理念體現(xiàn)在對行政許可權(quán)的設(shè)定上：一是明確界定行政許可的設(shè)定范圍。《行政許可法》第12條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的范圍，同時第13條又明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)立行政許可。二是合理劃分行政許可的設(shè)定權(quán)限。除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。行政許可設(shè)定權(quán)的上收，正是《行政許可法》最突出的亮點(diǎn)，特別是取消了部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，改變了部門自我授權(quán)、擴(kuò)大本部門權(quán)力的現(xiàn)象，確立了政府權(quán)力有限的原則。

透明政府的理念。有人說距離產(chǎn)生美，神秘產(chǎn)生權(quán)威。傳統(tǒng)體制下的政府就是神秘的氛圍中保持權(quán)威的，政府的許多活動都處于不公開狀態(tài)，事關(guān)百姓切身利益的各種政策和決定同樣是在這樣的習(xí)慣性思維中出臺和實(shí)施的。必須看到，雖然神秘產(chǎn)生了所謂的權(quán)威，但也同時產(chǎn)生了距離和隔膜，特別是由于“暗箱操作”帶來的腐敗問題暴露了神秘政府的最大弊端。近年來，人們對于行政公開的需求日益強(qiáng)烈。尤其是隨著中國的“入世”，行政公開問題己經(jīng)由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮?qiáng)制，因?yàn)檎兄Z的及時通知義務(wù)、及時公布法律法規(guī)和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務(wù)、設(shè)立咨詢點(diǎn)義務(wù)等無一不是強(qiáng)制性的法律要求，不容我們回避。行政公開指行政活動的過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)是開放的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，行政相對人有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息。行政公開是民主政治的基本要求，對于行政機(jī)關(guān)來說，行政公開將使其置于公眾的監(jiān)督之下，以防止行政腐敗，“陽光是最好的防腐劑”。對于公民來說，行政公開則是對其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的肯定和保護(hù)?！缎姓S可法》很好地體現(xiàn)了行政公開、透明的理念：一是規(guī)定有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布、未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。二是規(guī)定行政許可實(shí)施的主體應(yīng)當(dāng)公示，誰有權(quán)實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)讓公眾知道。三是規(guī)定行政許可實(shí)施條件應(yīng)該規(guī)范、透明、公開；不允許在行政許可的實(shí)施條件上搞“模糊戰(zhàn)術(shù)”。四是規(guī)定行政許可實(shí)施的程序應(yīng)該具體、明確和公開，包括申請、受理、審查、決定、期限、聽證、檢查、變更、延續(xù)等都應(yīng)當(dāng)具體、明確、公開。五是規(guī)定行政許可的實(shí)施期限公開。六是規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。

誠信政府的理念。誠實(shí)信用，其基本含義是行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)依誠實(shí)及信用之方法。這一原先適用于民法的基本原則，因其內(nèi)在的合理內(nèi)涵而具有極大的普適性，所以逐漸擴(kuò)充至私法的全部領(lǐng)域，進(jìn)而沿用于行政法領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可必須誠實(shí)守信用，不能任意撤銷、變更已經(jīng)生效的行政許可決定，對于行政相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)、合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，也就是說，確需改變行政許可決定的，對于由此給行政相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)恪守誠實(shí)信用的理念有利于形成行政相對人對法律的信仰。當(dāng)法律給人們帶來穩(wěn)定、安全、有預(yù)期的利益時，必將獲得人們的信仰，這種信仰因法律由國家所定、國家又以政府為主體而傳遞至人們對國家、對政府的信賴，從而發(fā)揮法律規(guī)范的安定性，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。而我國目前行政許可行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性是當(dāng)今行政管理實(shí)踐中比較突出的問題，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法隨意、不信守承諾的情況很多，造成了社會經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)和對相對人合法權(quán)益的損害。《行政許可法》首次肯定了行政許可領(lǐng)域的誠實(shí)信用原則：一是行政相對人依法取得的行政許可，是正當(dāng)?shù)暮侠硇刨?，?yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得撤銷或者變更已生效的行政許可。法律、法規(guī)規(guī)定可以撤銷或者變更已生效的行政許可的情形，主要是指行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可或申請人以違法手段獲得行政許可的情形。二是行政機(jī)關(guān)和行政相對人都沒有過錯，基于客觀原因，或行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，可以依法變更或撤銷某一許可行為。當(dāng)然，給行政相對人造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

程序政府的理念。我們都知道，“正義要實(shí)現(xiàn)，但要以人們看得見的方式來實(shí)現(xiàn)”。如果行政行為和程序是正當(dāng)?shù)?，那么，人們就不會懷疑其結(jié)果的公正性，就會信服它。程序的正當(dāng)合理就是“看得見的公正”。程序之所以重要是因?yàn)楝F(xiàn)代社會，在實(shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大權(quán)力的情況下，防患于未然為主旨的行政程序，可以通過“事中”監(jiān)控，彌補(bǔ)司法“事后”控權(quán)的不足，即將行政權(quán)的具體實(shí)施置于嚴(yán)密、公開的操作軌道之中，既防止行政權(quán)的消極無為，又限制行政恣意妄為，促進(jìn)行政權(quán)行使的效率，平衡行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，保障相對人的合法權(quán)益，維護(hù)相對人的人格尊嚴(yán)。而且，完善的程序立法還為司法審查提供了比較確定的、監(jiān)控行政量裁的標(biāo)準(zhǔn)，為司法監(jiān)控提供了新的途徑。所以，良好的法律制度必須有與之相配套的程序規(guī)定，才能確保其得到準(zhǔn)確、全面的實(shí)施。程序公正是保障實(shí)體公正的前提和基礎(chǔ)。民主、法制傳統(tǒng)的缺乏是我國傳統(tǒng)文化的一大特點(diǎn)，其中又以程序的淡漠最為明顯。人們往往只從實(shí)體上看其結(jié)果能否達(dá)到維護(hù)統(tǒng)治秩序的目的，這反過來強(qiáng)化了執(zhí)法者“目的和效果是一切，程序無關(guān)緊要”的觀念，甚至視程序?yàn)檎系K。時至今日仍有人認(rèn)為，遵循程序會導(dǎo)致官僚主義，更有甚者認(rèn)為程序越簡單、越少，越有利于反對官僚主義。傳統(tǒng)思想的影響，片面的政治觀點(diǎn)，再加上行政程序本身的復(fù)雜性、廣泛性，使得我國行政程序法治建設(shè)處于十分匱乏和落后的狀況?！缎姓S可法》總結(jié)我國的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外的通行做法，使用三分之一以上的條文篇幅，對行政許可程序作了嚴(yán)密、細(xì)致、科學(xué)的規(guī)定，主要有：受理制度（第33條）、告知制度（第36條、第55條第3款）、行政程序內(nèi)部化制度（第35條）、說明理由制度（第38條第2款）、及時發(fā)證制度（第44條）、聽證制度（第46條、第47條）、招標(biāo)、拍賣制度（第53條）、考試、考核制度（第54條）、檢驗(yàn)、檢測、檢疫制度（第55條）、申請?jiān)谙葮?biāo)準(zhǔn)制度（第57條）等等。

便民、高效政府的理念。目前，行政許可機(jī)關(guān)權(quán)限交叉、互相矛盾，多個部門就同一事項(xiàng)各自分別許可的現(xiàn)象十分普遍；許可種類過多，造成行政許可機(jī)關(guān)林立，降低了行政效率，給申請人增加了不便；許可機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)不健全，許可權(quán)限缺乏應(yīng)有的限制；行政許可程序冗長繁瑣，工作人員態(tài)度生硬，缺少人情味，常常讓行政許可申請人“跑斷腿、磨破嘴”，老百姓辦事有蓋不完的章，走不完的程序，辦事拖拉幾乎成了當(dāng)今行政許可的通病，嚴(yán)重缺乏便民、高效的理念。所謂便民，就是能使行政相對人在行政許可過程中廉價(jià)、便捷、迅速地申請并獲得行政許可。便民是我國法律制度的重要價(jià)值取向，也是行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)、行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)恪守的基本準(zhǔn)則。所謂高效，就是行政機(jī)關(guān)不僅要按照法定程序在規(guī)定的期限內(nèi)辦結(jié)許可事項(xiàng)，不得無故拖延，而且，必須以較小的許可成本來實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)，使社會效益最大化?！缎姓S可法》創(chuàng)設(shè)了若干便民、高效的制度，除總體上在第6條中要求實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)外，還確立了下列具體制度：相對集中行政許可權(quán)制度（第25條），一個窗口對外制度，統(tǒng)一、聯(lián)合或集中辦理制度，申請方式簡約化制度，解釋制度，當(dāng)場決定制度，期限制度（第42條）等等。

服務(wù)政府的理念?，F(xiàn)代行政法的精神，體現(xiàn)為服務(wù)與合作的新理念。人民委托行政機(jī)關(guān)管理國家行政事務(wù)，目的就是要使行政機(jī)關(guān)為自己服務(wù)，而不是為了對自己發(fā)號施令。因此，行政權(quán)作用不應(yīng)稱為權(quán)力行為，而應(yīng)稱為公共服務(wù)行為。行政權(quán)是一種服務(wù)權(quán)，由于服務(wù)是行政機(jī)關(guān)通過對法律、法規(guī)的執(zhí)行來體現(xiàn)的，這種公共服務(wù)又是不能拋棄和轉(zhuǎn)讓的，因此，行政權(quán)又是一種服務(wù)職責(zé)。同時，公共服務(wù)還必須是公平地為每一個人服務(wù)，以無償為原則，是行政機(jī)關(guān)在公民的參與下所作的有效率的服務(wù)。公共服務(wù)的這些觀念，最初都是西方學(xué)者提出來的，WTO的規(guī)則當(dāng)然也體現(xiàn)了他們所追求的理念。我們既然是真心誠意地加入WTO，就應(yīng)該自覺用這些制度和理念去重塑行政行為?！缎姓S可法》對政府公共服務(wù)理念的體現(xiàn)：一是規(guī)定實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，不得向申請人提出購買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。行政機(jī)關(guān)工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財(cái)物，不得謀取其他利益。三是規(guī)定申請人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。四是除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。行政機(jī)關(guān)提供行政許可申請書格式文本，不得收費(fèi)。五是規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。

責(zé)任政府的理念。長期以來，我們的行政機(jī)關(guān)和工作人員頭腦中存在的一直是“權(quán)力政府”的概念，始終認(rèn)為政府就是用來行使權(quán)力、管理社會、約束相對人行為的，把行使權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘卻了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。所以，談到權(quán)力，大家你爭我奪，實(shí)踐中不斷出現(xiàn)搶奪處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)的立法紛爭和執(zhí)法沖突，也產(chǎn)生了層層審批、處處蓋章、公文旅行、漠視相對人權(quán)利的各種官僚主義。談到責(zé)任，各個機(jī)構(gòu)競相推諉。權(quán)力政府顛倒了民眾和政府的主仆關(guān)系，在權(quán)力膨脹的同時不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。行政機(jī)關(guān)“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致許多事項(xiàng)雖然得到許可，但許可所要解決的諸如安全事故等問題仍然頻頻發(fā)生?！爸灰獑恿藱?quán)力，就應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)其責(zé)任”。法治就是要確保責(zé)任與權(quán)力隨時相伴，不可分割。事實(shí)上，承擔(dān)責(zé)任是政府的第一要義，它意味著政府行使的每一項(xiàng)權(quán)力背后都連帶著一份責(zé)任，違法或者不當(dāng)?shù)匦惺狗ǘ殭?quán)，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政，“權(quán)力政府”必須向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變?！缎姓S可法》積極倡導(dǎo)責(zé)任政府，其重要貢獻(xiàn)就是用法律的形式將許可的責(zé)任屬性固定下來，規(guī)定對于當(dāng)事人的申請，行政機(jī)關(guān)不僅有依法受理和審查的責(zé)任，而且對于違法實(shí)施的許可行為負(fù)有國家賠償?shù)呢?zé)任。與此同時，還明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在行政許可的設(shè)定和實(shí)施過程中的其他法律責(zé)任。