綜合化經(jīng)營(yíng)下的金融監(jiān)管新方向

王志剛

十八大報(bào)告明確了我國(guó)金融監(jiān)管改革方向，即“完善金融監(jiān)管，推進(jìn)金融創(chuàng)新，提高銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，維護(hù)金融穩(wěn)定”。在新常態(tài)下，我國(guó)金融業(yè)已逐漸跨越分業(yè)經(jīng)營(yíng)的界限，混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為金融機(jī)構(gòu)未來發(fā)展的一大方向。為此，我國(guó)亟需建立與之相適應(yīng)的金融監(jiān)管體系，維護(hù)金融穩(wěn)定。

我國(guó)金融業(yè)綜合化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀

我國(guó)金融業(yè)由銀行、證券、保險(xiǎn)三大行業(yè)組成。截至2014年年末，三大行業(yè)資產(chǎn)總額為187萬億元，其中銀行業(yè)總資產(chǎn)172萬億元，占比超過九成。銀行貸款在社會(huì)融資總規(guī)模中占絕大部分。目前，隨著金融改革和金融創(chuàng)新的力度不斷加大，金融衍生產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展，我國(guó)金融業(yè)已經(jīng)突破了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的底線，混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式開始逐步取代分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，從大趨勢(shì)來看，放松對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的管制是世界性的趨勢(shì)。因此，深度結(jié)合的銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)將進(jìn)一步加強(qiáng)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力和一站式金融服務(wù)的能力，同時(shí)也有利于提升盈利水平。自2005年以來，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)商業(yè)銀行開展投資基金管理公司、金融租賃公司、信托公司和保險(xiǎn)公司的試點(diǎn)工作。由此，商業(yè)銀行的綜合化經(jīng)營(yíng)開始加速推進(jìn)。

在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)下，國(guó)內(nèi)各家銀行都在朝著綜合化、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)成為金融機(jī)構(gòu)未來發(fā)展的一大方向。銀行業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)之后，如何識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)能力，規(guī)避監(jiān)管套利也將給監(jiān)管層帶來新的考驗(yàn)。目前我國(guó)實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管體制，“一行三會(huì)”各自金融監(jiān)管的界限十分明確，對(duì)大的銀行集團(tuán)混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管缺乏手段。因此，金融監(jiān)管體制也要緊跟國(guó)家政策和法律法規(guī)的變化，隨著時(shí)代的進(jìn)步逐步加以完善。當(dāng)前三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)且存在聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以有效控制風(fēng)險(xiǎn)并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，統(tǒng)一的監(jiān)管模式將是未來金融監(jiān)管體制改革的新趨勢(shì)。

目前，國(guó)內(nèi)越來越多的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都發(fā)展成了兼營(yíng)銀行、保險(xiǎn)、證券、信托、租賃、投行等綜合金融業(yè)務(wù)的金融“航母級(jí)”企業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)形成的金融控股公司主要存在著三種具體模式，即商業(yè)銀行控股模式、非銀行金融機(jī)構(gòu)控股模式、實(shí)業(yè)部門控股金融機(jī)構(gòu)模式。金融控股公司對(duì)金融監(jiān)管帶來了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著電子信息技術(shù)的快速發(fā)展以及金融多元化發(fā)展趨勢(shì)，金融衍生產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，金融服務(wù)的行業(yè)邊界日漸模糊。

基于這一戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)，未來幾年，我國(guó)要加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，具備應(yīng)對(duì)外部沖擊的系統(tǒng)性抗風(fēng)險(xiǎn)能力：調(diào)整好國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及各領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，這是最基礎(chǔ)條件；把握好金融業(yè)開放的節(jié)奏、次序和政策銜接，筑好“防火墻”；在國(guó)際金融舞臺(tái)上構(gòu)建“中國(guó)話語權(quán)”，推動(dòng)國(guó)際金融秩序改革，化解外部沖擊壓力。同時(shí)，面對(duì)未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化我國(guó)金融業(yè)應(yīng)對(duì)內(nèi)部沖擊的能力。從中長(zhǎng)期的演進(jìn)趨勢(shì)看，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)多元化程度的發(fā)展，如同許多發(fā)達(dá)國(guó)家金融市場(chǎng)所走過的道路一樣，金融部門之間的界線將不再?zèng)芪挤置?，金融風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)更加隱蔽、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性更加凸顯，銀行業(yè)理財(cái)規(guī)模的擴(kuò)張、保險(xiǎn)公司規(guī)模的擴(kuò)大、擔(dān)保公司、期貨市場(chǎng)、文化交易市場(chǎng)、新股IPO的發(fā)行與解禁、債券市場(chǎng)直接融資比例的上升，國(guó)際板在未來的推出等因素變化，我國(guó)金融體系面臨的風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)峻，風(fēng)險(xiǎn)控制任務(wù)更加繁重。

完善我國(guó)金融監(jiān)管體系的建議

建立和完善綜合性的金融監(jiān)管體系。監(jiān)管部門應(yīng)從重視分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。十年來，我國(guó)實(shí)行“一行三會(huì)”分業(yè)管理體制，對(duì)發(fā)揮各自專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)、提高監(jiān)管效率具有明顯效果。但同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管體制偏重金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性審批，“一行三會(huì)”之間監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一規(guī)范，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞、產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管，且易出現(xiàn)相互爭(zhēng)權(quán)或推諉扯皮的現(xiàn)象。

近年來，我國(guó)金融監(jiān)管部門除加強(qiáng)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)監(jiān)管外，強(qiáng)化了“表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”監(jiān)管，顯示了監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)的銀行理財(cái)以及銀證、銀基、銀保、銀信等合作類交叉性業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)注。截至2013年1月末銀行理財(cái)產(chǎn)品余額達(dá)7.4萬億元人民幣，超過信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)規(guī)模。目前許多交叉、跨界的金融產(chǎn)品、金融服務(wù)越來越多，通過機(jī)構(gòu)合并、業(yè)務(wù)重組等方式，各金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也日益錯(cuò)綜復(fù)雜?；鞓I(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)越來越嚴(yán)重，但卻沒有任何一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠綜合評(píng)估整個(gè)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)必須走金融統(tǒng)一監(jiān)管或綜合監(jiān)管之路，變分業(yè)監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管。從我國(guó)實(shí)際看，監(jiān)管部門從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的事情。就目前具體情況而言，我國(guó)不可能實(shí)行“驟變式”的金融監(jiān)管體制改革，而應(yīng)該根據(jù)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的實(shí)際情況進(jìn)行緩和的、漸進(jìn)式變革，逐步完善混業(yè)經(jīng)營(yíng)下的金融監(jiān)管體制。

建立和完善行為金融監(jiān)管體系。將各部門從重視專業(yè)監(jiān)管向行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管體制中，主要采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，也就是按照不同金融機(jī)構(gòu)類型如銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等，來劃分金融監(jiān)管對(duì)象，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理不同的金融對(duì)象。隨著金融業(yè)務(wù)界限日趨模糊以及不同金融機(jī)構(gòu)功能的一體化，就需要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

從功能的角度從事監(jiān)管，可以涵蓋所有的金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)及非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)，有效地解決混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)組織的必要的變革，避免監(jiān)管缺位或者重復(fù)交叉監(jiān)管現(xiàn)象。金融監(jiān)管對(duì)象由特定類型的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟愋偷慕鹑跇I(yè)務(wù)，有利于節(jié)約監(jiān)管資源，提升監(jiān)管效率，適應(yīng)金融不斷創(chuàng)新的需要，把新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品、新機(jī)構(gòu)及時(shí)納入到金融監(jiān)管體系之中。及時(shí)處理和解決監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題。目前，我國(guó)尚處于從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混合經(jīng)營(yíng)的過渡階段，通過修訂法律法規(guī)、完善制度設(shè)計(jì)和加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立高效順暢的監(jiān)管協(xié)作制度框架。

建立和完善金融監(jiān)管過程控制體系。監(jiān)管部門從重視行政審批向過程控制轉(zhuǎn)變。我國(guó)傳統(tǒng)上一直比較重視對(duì)金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的迅速發(fā)展和金融創(chuàng)新產(chǎn)品的日益增加，金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大，僅僅依靠傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已不能有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融安全，須向合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn)軌，采取現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管并重的現(xiàn)代監(jiān)管方式。長(zhǎng)期以來，我國(guó)金融監(jiān)管主要依靠行政審批即市場(chǎng)準(zhǔn)入，風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管尚不完善，對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的監(jiān)管嚴(yán)重缺乏。金融監(jiān)管重點(diǎn)必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的重大變化，否則，風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度必然會(huì)大規(guī)模地爆發(fā)危機(jī)。根據(jù)當(dāng)前金融發(fā)展的形勢(shì)與要求，工作重心應(yīng)主要圍繞風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管展開，必須從監(jiān)管的制度、手段、方法等方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，并逐步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，整體上把握金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，逐步化解和減少各種金融風(fēng)險(xiǎn)。明確由人民銀行承擔(dān)宏觀審慎管理職能，負(fù)責(zé)宏觀審慎管理制度和政策制定、推動(dòng)宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合等。

建立和完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在政策協(xié)調(diào)方面，為了推動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和防范風(fēng)險(xiǎn)跨市場(chǎng)傳染，我國(guó)監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行過幾次重要改進(jìn)。特別是在2013年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立由中國(guó)人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。建立監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議的目的是在既未打破原有監(jiān)管體制又未新增機(jī)構(gòu)的情況下，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的分析和防范，并強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管。一是聯(lián)席會(huì)議重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開展工作，不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國(guó)務(wù)院決策，重大事項(xiàng)按程序報(bào)國(guó)務(wù)院。二是聯(lián)席會(huì)議不刻制印章，不正式行文，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求認(rèn)真組織開展工作。三是聯(lián)席會(huì)議由中央銀行牽頭，充分發(fā)揮中央銀行優(yōu)勢(shì)；同時(shí)采用靈活的工作方式，一方面聯(lián)席會(huì)議通過季度例會(huì)或臨時(shí)會(huì)議等方式開展工作，落實(shí)國(guó)務(wù)院交辦事項(xiàng)，履行工作職責(zé)；另一方面，聯(lián)席會(huì)議建立簡(jiǎn)報(bào)制度，及時(shí)匯報(bào)、通報(bào)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)信息和工作進(jìn)展情況。

我國(guó)應(yīng)借鑒危機(jī)后大多數(shù)國(guó)家作法，在分業(yè)監(jiān)管格局基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的正式金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決目前信息割裂、政策協(xié)調(diào)不足的問題。其中，通過立法做實(shí)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制以及有效信息共享機(jī)制，是識(shí)別與判斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并做出準(zhǔn)確決策的基礎(chǔ)。在完善我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管工具與其他監(jiān)管和政策工具的協(xié)調(diào)性。一方面建議協(xié)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管工具與貨幣政策工具的使用，避免貨幣政策工具和宏觀審慎監(jiān)管工具的作用對(duì)象完全一致。另一方面建議在對(duì)單個(gè)機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管中進(jìn)一步樹立宏觀審慎的理念和視角，加強(qiáng)金融監(jiān)管，共同防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

（作者系中國(guó)銀監(jiān)會(huì)山西監(jiān)管局副局長(zhǎng)）