試論國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

劉　瑜　李勁松

一、建立規(guī)范的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代企業(yè)以所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離為基本特征，“兩權(quán)分離”在帶來企業(yè)高效率的同時(shí)，也帶來了“代理問題”和“代理成本”。要解決“代理問題”，降低“代理成本”，一個(gè)重要的約束機(jī)制就是：對經(jīng)營者（職業(yè)經(jīng)理人）控制權(quán)的授予只局限于特定控制權(quán)，所有者（股東大會(huì)）及所有者代表（董事會(huì)）保持著剩余控制權(quán)并對經(jīng)營者行使特定控制權(quán)進(jìn)行制約。這些制約作用的有效發(fā)揮，可以約束經(jīng)營者的機(jī)會(huì)主義行為，使其按所有者的要求去做。這種企業(yè)所有者對經(jīng)營者管理績效進(jìn)行監(jiān)督和控制的一整套制度安排，也就是通常所說的公司治理結(jié)構(gòu)，或稱為法人治理結(jié)構(gòu)。在規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)中，所有者將自己的資產(chǎn)托管給董事會(huì)，董事會(huì)作為公司的最高決策機(jī)構(gòu)，擁有對高級經(jīng)理人員的聘用、獎(jiǎng)懲及解雇權(quán)；高級經(jīng)理人員受雇于董事會(huì)，組成董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在其授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)；股東大會(huì)作為公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生董事會(huì)，不干涉董事會(huì)與經(jīng)理的自主合理經(jīng)營，同時(shí)選舉產(chǎn)生出監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的財(cái)務(wù)、經(jīng)營、投資分配等。顯然，在這種法人治理結(jié)構(gòu)中，各權(quán)力要素各自具有自己的權(quán)利重心和權(quán)利邊界，公司所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)與監(jiān)督權(quán)四權(quán)分立，“三會(huì)一總”各司其職，相互制衡。

與規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)相比，目前中國國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)的情況卻不盡人意，這主要是由于其具有行政干預(yù)的特點(diǎn)。國有企業(yè)雖然也經(jīng)過公司化改造，但目前改制還不徹底，政企不分、受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響還很嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)中政府主管部門仍然干涉企業(yè)的日常經(jīng)營工作：許多公司的總經(jīng)理不是通過選舉和聘任，而是由政府主管部門任命，有的企業(yè)董事長、總經(jīng)理、甚至黨委書記均由一人兼任；董事會(huì)與經(jīng)理班子成員基本重合；集團(tuán)公司的管理機(jī)構(gòu)與主要子公司一套人馬，兩塊牌子；有的企業(yè)用黨政聯(lián)席會(huì)代替董事會(huì)，等等。這種行政干預(yù)下的法人治理結(jié)構(gòu)對經(jīng)營者的約束作用可想而知。

要發(fā)揮這一約束機(jī)制應(yīng)有的作用，就必須改變國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀。國企法人治理結(jié)構(gòu)的理想模式應(yīng)該是：國企董事會(huì)由中央或相應(yīng)政府主管部門派出或聘任，代表國家行使出資人權(quán)力，決定國有企業(yè)的重大決策，選擇國企經(jīng)營者，對其考核并決定其報(bào)酬。經(jīng)營者對董事會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行董事會(huì)的決議并接受其監(jiān)督。與此同時(shí)，國家派出監(jiān)事會(huì)，對董事會(huì)與經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)了解并向國家報(bào)告董事會(huì)及經(jīng)營者是否存在侵犯股東權(quán)益的行為，是否存在瀆職及濫用職權(quán)的行為。整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的核心是董事會(huì)功能的運(yùn)用，這一約束機(jī)制的作用機(jī)理就是董事會(huì)與經(jīng)營者的權(quán)力制衡機(jī)制，監(jiān)事會(huì)只是對董事會(huì)的權(quán)力進(jìn)行一定的牽制，作用主要體現(xiàn)在及時(shí)發(fā)現(xiàn)不稱職或?yàn)E用職權(quán)的董事，以便國家及時(shí)改組董事會(huì)。企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)交由經(jīng)營者負(fù)責(zé)。

二、加強(qiáng)董事會(huì)的建設(shè)與管理

現(xiàn)代企業(yè)在完善法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，董事會(huì)的地位和作用受到了重視。在我國《公司法》和2000年10月國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》中，也都特別強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮董事會(huì)的作用。但是，只有機(jī)制是不夠的，為了確保國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行，確保董事會(huì)決策的合理化和執(zhí)行監(jiān)控過程的科學(xué)化，還要注意加強(qiáng)董事會(huì)的自身建設(shè)與管理。

（一）注意董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的合理性

所謂結(jié)構(gòu)，主要是指董事會(huì)成員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等等。這些結(jié)構(gòu)不合理，就會(huì)影響董事會(huì)的決策，結(jié)果或者是董事會(huì)的決策不科學(xué)導(dǎo)致企業(yè)戰(zhàn)略出現(xiàn)問題，或者是董事會(huì)被經(jīng)營者蒙蔽，從而對企業(yè)的經(jīng)營狀況不能做出科學(xué)的判斷，給企業(yè)帶來不利的影響?？梢哉f，合理的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)是法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮正常作用的一個(gè)基本要素。對國有企業(yè)董事會(huì)成員的選拔，除了要求具備正直和責(zé)任心等個(gè)人特征外，還要強(qiáng)調(diào)董事會(huì)成員的知識結(jié)構(gòu)和其他結(jié)構(gòu)，如注重會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)能力、商業(yè)判斷能力、管理才能、行業(yè)知識、市場研究、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面知識結(jié)構(gòu)的配置要求，而不僅僅是讓其作為國有資產(chǎn)的代表者。

（二）完善董事會(huì)的作用機(jī)制

規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)要求作為股東利益代表的董事會(huì)擔(dān)負(fù)起決定企業(yè)的重大決策，選聘、激勵(lì)和監(jiān)督經(jīng)營者的任務(wù)。而我國目前實(shí)施公司制改造的國有企業(yè)的實(shí)際情況是，董事會(huì)的這一作用明顯不足，表現(xiàn)為代表國有資產(chǎn)利益的董事會(huì)成員對國有資產(chǎn)狀態(tài)的關(guān)切度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。解決的辦法是一方面部分國有企業(yè)可以通過引入外部股東，來實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)的多元化，進(jìn)而在企業(yè)內(nèi)部形成相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)；另一方面，應(yīng)使董事會(huì)成員自身的各項(xiàng)利益與風(fēng)險(xiǎn)和國有資產(chǎn)的狀態(tài)正相關(guān)。為此，像激勵(lì)經(jīng)營者一樣，可以設(shè)計(jì)出對董事會(huì)成員的報(bào)酬制度，同時(shí)推進(jìn)專業(yè)化、職業(yè)化董事階層的形成，逐步實(shí)現(xiàn)董事生成機(jī)制的市場化，實(shí)行外部董事制度。董事成員如果對國有資產(chǎn)的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)嚴(yán)重的“敗德行為”，可以被擠出董事隊(duì)伍，使其面臨著人力資本的喪失。這樣，董事會(huì)成員便會(huì)自覺地認(rèn)真履行自己的職責(zé)，法人治理結(jié)構(gòu)就能有效地發(fā)揮對經(jīng)營者的約束作用。

三、現(xiàn)階段要注重發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用

在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的理想模式中董事會(huì)占主導(dǎo)地位，監(jiān)事會(huì)只是作為救濟(jì)補(bǔ)充措施而存在。但由于認(rèn)知問題、人選問題、國家管理力量有限、配套政策尚未建立，以及與“黨管干部”原則發(fā)生沖突等原因，國企法人治理結(jié)構(gòu)的理想模式在近期內(nèi)一時(shí)難以建立，國有企業(yè)缺乏有效的董事會(huì)，個(gè)別企業(yè)雖然存在形式上的董事會(huì)，但因董事會(huì)與經(jīng)營班子重疊，實(shí)質(zhì)上還是經(jīng)營班子的概念。目前，國家對國有企業(yè)的管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是確定經(jīng)營者（經(jīng)營班子）；二是派出監(jiān)事會(huì)對經(jīng)營者（經(jīng)營班子）進(jìn)行監(jiān)管。也就是說國家對于經(jīng)營者的監(jiān)督幾乎是依靠監(jiān)事會(huì)實(shí)現(xiàn)的。但從國有企業(yè)的實(shí)際情況來看，監(jiān)事會(huì)并未發(fā)揮有效的監(jiān)督約束作用。究其原因一方面是由于企業(yè)由“內(nèi)部人控制”、經(jīng)營者大權(quán)獨(dú)攬，增加了監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的難度；另一方面則是監(jiān)事會(huì)自身的問題，其完成自身使命的能力不夠，動(dòng)力不足，所以效果不夠顯著。鑒于國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段必須加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)建設(shè)，注重發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用。針對監(jiān)事會(huì)職責(zé)賦予過多、人員素質(zhì)與使命不相稱、工作動(dòng)力不足等突出問題，可通過分流監(jiān)事會(huì)的部分職責(zé)，大力提高監(jiān)事會(huì)人員的素質(zhì)，對監(jiān)事會(huì)成員建立有效的激勵(lì)機(jī)制等具體措施加以解決。