田納西河流域管理介紹

呂彤軒　丁化美

田納西河是美國第八大河，全長1043公里，流經(jīng)七個(gè)州，流域面積10.4萬平方公里。上世紀(jì)30年代，這里堪稱美國最貧窮的地區(qū)，水患橫行，災(zāi)害頻繁，人均年收入不足100美元。這里雖有十富的水利資源，卻無舟楫之利，因?yàn)楸椴己拥赖陌到笢\灘，造成通航的障礙。尤其是田納西河中段位于阿拉巴馬州北部，人稱“馬斯?fàn)栃に埂钡拇舐洳?，使該河一年大部分時(shí)間不能通航。直至1933年，在羅斯?？偨y(tǒng)“有汁劃地發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)”思想指導(dǎo)下，一個(gè)國有、跨州、綜合開發(fā)利用田納西河流域自然資源的管理系統(tǒng)——田納西河流域管理局(以下稱TVA)的成立，才使田納西河流域真正開始了開發(fā)的征程。60年過去了，田納四河流域開發(fā)取得了輝煌的成就，TVA在管理上也形成了獨(dú)特的風(fēng)格。

一、田納西河管理開發(fā)的成就

自1809年起，聯(lián)邦政府就曾撥?？罹D(zhuǎn)讓聯(lián)邦土地幫助該地區(qū)勘測和治理河道，修筑運(yùn)河以發(fā)展航運(yùn)．效果均不理想；1914-1916年間，美國總統(tǒng)威爾遜提出利用馬斯?fàn)栃に拱l(fā)電，并在其附近設(shè)立工廠，生產(chǎn)軍工用的硝酸鹽，1916年通過的《國防法》使這個(gè)提議付諸實(shí)行。但是對于這些戰(zhàn)爭期間山美國陸軍部兼營的資源和資產(chǎn)在和平時(shí)期應(yīng)由誰管理，卻引起了長時(shí)間的爭議。直至1933年，經(jīng)過立法才確立田納西河流域管理局(TVA)。TVA的成立，使田納西河流域開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)系統(tǒng)、全面的階段。

(一)治水抑洪，實(shí)現(xiàn)通航。1945年時(shí)，TVA在田納西河上已建成16座大壩。這些大壩大都具有分洪、通航以及生產(chǎn)水電的綜合性功能。早在1937年，只有3座大壩和水庫投入使用，田納西河沖洪水就得到控制，而當(dāng)時(shí)俄亥俄河和密西西比河洪水造成百萬人無家可歸。冶水效果顯著成為國會同意為TVA的其他水壩繼續(xù)撥款的最充分論據(jù)。到1945年時(shí)，田納西河已成為美國治理得最好的河流系統(tǒng)。同時(shí)，建成的大型船閘和大壩、水庫相連，構(gòu)成了一條9英尺深，650英里長的水道，為美國的內(nèi)河航運(yùn)增加了一條通途。

(二)利用優(yōu)勢，生產(chǎn)大量廉價(jià)電力。TVA初建時(shí)，它擁有的已裝機(jī)水電生產(chǎn)能力為18.4萬千瓦。隨著一座座大型水壩的建立，其水電生產(chǎn)能力也不斷增加，1940年時(shí)接近50萬千瓦。從1940年開始，TVA興建其火力電廠，從而解決了枯水期和豐水期的不平衡生產(chǎn)。到二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，TVA已擁有一個(gè)由水電、火電和內(nèi)燃機(jī)廠組成的綜合電力系統(tǒng)，發(fā)電能力已達(dá)2513102千瓦。這些電力對于戰(zhàn)時(shí)美國的核彈研制和其他軍火生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。除服務(wù)于軍工外，TVA也為當(dāng)?shù)鼐用裉峁╇娏Γ?934年時(shí)，使用TVA電力的居民為1258戶，1946年時(shí)猛增到了668752戶，戰(zhàn)后TVA電力服務(wù)區(qū)的用電需求增長更快。居民用電增加迅速的原因是，TVA提供了廉價(jià)電力，如1959年時(shí)，TVA服務(wù)區(qū)內(nèi)的電價(jià)僅為全國電價(jià)的40%。

(三)帶動流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。田納西河的通航，為運(yùn)輸提供了便利，加上廉價(jià)電力，大大促進(jìn)了本地工商業(yè)的發(fā)展。TVA還鼓勵(lì)農(nóng)民使用它生產(chǎn)的低價(jià)化肥，使土地生產(chǎn)力提高。同時(shí)，TVA還幫助農(nóng)民組織合作社，將電力輸入農(nóng)場，使農(nóng)民收入水平提高。全流域區(qū)內(nèi)的農(nóng)民都通過與TVA及其附設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，在提高單產(chǎn)、改良土地、提高生活質(zhì)量方面得到好處。

(四)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，促進(jìn)流域區(qū)內(nèi)文化衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。①消滅了瘧病。過去，流域區(qū)內(nèi)水患多，蚊蟲滋生，瘧疾流行，嚴(yán)重危害當(dāng)?shù)鼐用竦慕】?。TVA建壩蓄水，破壞了疙蚊幼蟲的生長環(huán)境，從而使瘧疾這一頑癥從該地區(qū)徹底消聲匿跡。②TVA率先建立了流域區(qū)內(nèi)的圖書館和流動書店，以向工地上的工人家屬提供閱續(xù)材料，這些書語和設(shè)施最終都轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)氐闹菘h，成為當(dāng)?shù)貓D書館系統(tǒng)的基礎(chǔ)。③TVA協(xié)助田納西州和阿拉巴馬州建立自然資源保護(hù)部，組織人力植樹造林，還幫助地方建設(shè)了公園。④TVA注意實(shí)現(xiàn)建筑工程和建筑藝術(shù)的統(tǒng)一，為流域區(qū)內(nèi)留下了建筑的典范。

綜上所述，TVA雖未實(shí)現(xiàn)對整個(gè)流域區(qū)內(nèi)的自然、社會和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，但是，它實(shí)際上完成了許多具體的計(jì)劃項(xiàng)目，成績斐然，得到流域區(qū)內(nèi)人民的認(rèn)可。在當(dāng)時(shí)的美國人心口中，TVA是一個(gè)成功的典范，是一個(gè)最有效率的政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)的美國總統(tǒng)杜魯門指出：TVA是“美國的一項(xiàng)偉大成就，這一成就樹立了在地方自治基礎(chǔ)上開發(fā)資源的基本原則?！睉?yīng)該說，這與TVA卓有成效的管理是分不開的。

二、田納西河流域管理的特點(diǎn)

TVA管理上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。具體地說，TVA在其授權(quán)法的規(guī)定下大致具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)自主的經(jīng)營權(quán)

直接導(dǎo)致，TVA成立的法律是《田納西河流域管理局法》。該法的第1條就闡明了建立TVA的主旨：“從國防利益出發(fā)，為了維護(hù)和經(jīng)營位于阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃に垢浇?，現(xiàn)屬于美利堅(jiān)合眾國的產(chǎn)業(yè)；為了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展；為了改善田納西河的航運(yùn)狀況，特創(chuàng)建一個(gè)公司實(shí)體，命名為‘田納西河流域管理局……?！痹摲ǖ牡?、5、9諸條中，明確授權(quán)TVA可以進(jìn)行土地買賣；生產(chǎn)與銷售化肥；輸送與分銷電力，植樹造林等任務(wù)。

TVA之所以獲得如此授權(quán)，事實(shí)上反映了羅斯?？偨y(tǒng)和國會的一個(gè)默契，讓TVA成為一個(gè)非政治化機(jī)構(gòu)。TVA是一個(gè)具有多重目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，授權(quán)法給予其獨(dú)立的自主權(quán)，可以使其跨越一般的程序，直接向總統(tǒng)和國會匯報(bào)．從而避免了一般政治程序和其他部門的干擾。但是，TVA的自土權(quán)也時(shí)常受到私營部門和其他機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)．以至于國會不得不用修正案，或是提出新立法，重中TVA作為多重目標(biāo)的政府企業(yè)的性質(zhì)，確保其自主權(quán)的有效性。

(二)多元的決策機(jī)構(gòu)

TVA的決策機(jī)構(gòu)是由總統(tǒng)任命的3人理事會，由主席、總經(jīng)理和總顧問組成。從1933年起到80年代，在理事會任職的共有19人，任職的平均年齡為52歲，平均的服務(wù)年限為8年。這些人大多是各方面的專家，如第一任理事會的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑師；理事會成員哈考特·摩根是農(nóng)業(yè)教育專家；另一位成員大衛(wèi)·利連撤爾是哈佛大學(xué)的高材生。以后歷屆的理事會成員有電力工程師、能源政策專家和人事組織方面的專家等。

TVA的決策機(jī)構(gòu)的多元化奠定了多元的決策機(jī)制，而多元的決策機(jī)制信與TVA的多重目標(biāo)相吻合。理事會的構(gòu)成決定了其決策是建立在專家意見的基礎(chǔ)之上的，成員任期的相對穩(wěn)定則有助于政策的穩(wěn)定貫徹。TVA最初在水利工程方面以及后來正電力生產(chǎn)方而的成就都是與此有緊密關(guān)聯(lián)的。

(三)擇優(yōu)任用，唯才是舉的用人制度

TVA授權(quán)法規(guī)定．TVA在對其官員和雇員進(jìn)行任命、挑選和提升時(shí)，“不得進(jìn)行政治上的考察或考慮其政治資格。相反，所有的任命和提升都必須取決于效率和個(gè)人的長處。”該法還規(guī)定TVA可以不受公務(wù)員法的限制，建立它自己的人事制度。TVA據(jù)此招募工人，并對其進(jìn)行技術(shù)培圳；同時(shí)也吸引了許多優(yōu)秀的工程技術(shù)人員、管理人員為它工作。此外，TVA的第—屆理事會曾做過一個(gè)決定，承認(rèn)田納西河流域貿(mào)易和勞工委員會，并勺之進(jìn)行集體談判。因而，工人們在其要求得到滿足的情況下具有良好的土氣和高漲的千作熱情，這是TVA取得良好效益的有力保證。

(四)可以適時(shí)作出調(diào)整的靈活的機(jī)構(gòu)沒置

TVA授權(quán)法要求理事會控權(quán)責(zé)明確、提倡效率的原則建立其組織機(jī)構(gòu)。后來發(fā)展起來的TVA職能部門，的確體現(xiàn)了這一法律要求。1937、1951、1970、1981年這幾個(gè)年份中，TVA的職能部門在名稱和地位上都有很大的差異。1937年時(shí)，修壩治水是首要任務(wù)，TVA有關(guān)治水的部門有河上治水、陸上治水、水力利用3個(gè)。1951年，治水已降為次要任務(wù)，因而將3個(gè)部門合并為1個(gè)。到70年代后，治水部門又降到次要的職能部門地位。

以上所述，證明廠TVA的確具有很大的經(jīng)營自主權(quán)，但這并不說明總統(tǒng)和國會對TVA不具有保留權(quán)力。作為一個(gè)所有權(quán)國有的企業(yè)，國家的控制是嚴(yán)格而有效的。這表現(xiàn)在：總統(tǒng)每四年可以重新任命TVA理事會的3名成員，或者只撤換其中2人，以此來改變理事會的政策方向。國會的權(quán)力則表現(xiàn)在控制貸款上。因?yàn)槌穗娏Σ块T外，TVA始終需要國會一年一度的撥款來保證其他日標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、田納西河流域管理面臨的問題及解決的一個(gè)嘗試

二戰(zhàn)結(jié)束之后，TVA的重點(diǎn)工作以生產(chǎn)能源為主，即發(fā)展電力，促進(jìn)流域區(qū)內(nèi)的卜業(yè)化進(jìn)程。然而。戰(zhàn)后TVA所處的政治環(huán)境逐步惡化，它不僅受到私營電力公司的挑戰(zhàn)，也受到政府其他機(jī)構(gòu)的責(zé)難，以及公眾的報(bào)怨。50年代，敵視TVA的艾森豪威爾政府稱TVA是“臭名昭著的社會主義”典型，取消它的已獲批準(zhǔn)的撥款。一些極端分子則要求將其出售給私人公司。60年代末，美國環(huán)境保護(hù)主義運(yùn)動興起，人們重視環(huán)境質(zhì)量，TVA火電廠造成的環(huán)境污染引起人們的不滿。美國環(huán)境保護(hù)局要求TVA限期治理。但是無論以精制煤、高煙囪治理污染，還是建核電廠取消污染，其成本都是高昂的。再加上70年代的高通貨膨脹，TVA已經(jīng)無力保持生產(chǎn)低廉成本電力的承諾。從1967年-1973年，TVA分六次上調(diào)居民零售電價(jià)，提幅達(dá)62%。因而，TVA逐步脫離了長期以來一直支持它的流域內(nèi)的具有政治影響的民間團(tuán)體，從此在各種訴訟中處于不利地位。針對這種情況，TVA一直在尋求解決的途徑．其中電力項(xiàng)日就逐步取得了有益的成效。

1955年，TVA作為其8萬平方英里電力服務(wù)區(qū)的唯一供電者，其電力系統(tǒng)一直在以每年12%的速度增長以滿足需求。但這樣的增長速度至少要求每年1.5～2億美元的巨額投資。可恰在此時(shí)，國會卻停止了對TVA的撥款。為解燃眉之急，TVA經(jīng)過幾個(gè)月與預(yù)算局、批發(fā)商及服務(wù)區(qū)內(nèi)與電力有關(guān)的組織的商討，1955年毛月1日，TVA向國會提議，要求擁有發(fā)行溢價(jià)收益?zhèn)臋?quán)力，讓TVA白籌資金，以滿足發(fā)展的迫切需要。經(jīng)過長時(shí)間的論證和研究，1959年8月6日，《TVA收益?zhèn)ā飞?。該法主要有以下幾方面?nèi)容：①規(guī)定TVA新建電力設(shè)施可以從兩條渠道籌資；一是電力的銷售收入，一是發(fā)行收益?zhèn)睦麧櫍虎谝?guī)定TVA發(fā)行收益?zhèn)纳舷逓?.5；億美元，在任何情況下不得超過；③規(guī)定TVA發(fā)行收益?zhèn)挠猛局荒苁前l(fā)展它的電力項(xiàng)目。

這個(gè)法律實(shí)際上賦予TVA計(jì)劃和建設(shè)發(fā)電能力方面更大的靈活性。首先，該法支持TVA可以大膽按自己的計(jì)劃行事，而不必再僅僅依靠國會的貸款。其次，該法允許TVA在公開市場上出售它的債券而不必得到財(cái)政部的同意，從而使TVA的債券發(fā)行有更大的自上性和靈活性。其三，60年代初，TVA的發(fā)電能力主要來自火力發(fā)電。按每年需增100萬千瓦的發(fā)電能力，1960年6月30日前需投資1.75億美元，以后每年投入2.25億美元。所以債券法規(guī)定的7.5億美元的限額在幾年內(nèi)足夠用的。這樣，經(jīng)過幾年的努力，TVA電力部門逐漸脫離了對國會撥款的依賴，可以象私營企業(yè)那樣具有動力和活力。事實(shí)上，TVA在80年代已成為美國最大的電力生產(chǎn)部門。年產(chǎn)電能力為3000萬千瓦，年電力銷售收入達(dá)50億美元。

TVA的成就及其頗具特色的管理方式，使其成為以自由市場經(jīng)濟(jì)著稱的美國的一支奇芭。它向人們揭示了流域經(jīng)濟(jì)的開發(fā)和管理必須從資源的比較優(yōu)勢出發(fā)，同時(shí)要作為增長極而帶動流域區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。同時(shí)，作為國有部門的TVA，其必須享有依法的高度的經(jīng)營企業(yè)相似的企業(yè)行為，這對于我們目前的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革具有十分有益的啟迪。