人在異國(guó)他鄉(xiāng)時(shí)

１１月２４日，莫斯科人民友誼大學(xué)發(fā)生了俄羅斯近十年來(lái)最大的火災(zāi)。當(dāng)天下午，中國(guó)外交部領(lǐng)事司副司長(zhǎng)邱紹芳緊急約見俄羅斯駐華使館公使，就火災(zāi)事件提出交涉。與此同時(shí)，外交部領(lǐng)事司開通了２４小時(shí)值班電話，并為在大火中受傷及罹難人員的家屬赴俄辦理簽證提供便利。另外，中國(guó)外交部和教育部組織了聯(lián)合工作小組，趕赴俄處理火災(zāi)事件。上述一系列事例就是在火災(zāi)這一突發(fā)事件后，外交部等政府部門所努力提供的領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)。

近年來(lái)，隨著出國(guó)人員的大幅增加，領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事協(xié)助問(wèn)題日益增多，國(guó)民（個(gè)人與法人）對(duì)駐外使、領(lǐng)館的要求也越來(lái)越多，海外合資公司經(jīng)濟(jì)糾紛、勞務(wù)合作糾紛、家庭糾紛，以及到使、領(lǐng)館避難等事件不斷增加。有鑒于此，每位出國(guó)人員都有必要了解領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)的相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)相關(guān)意識(shí)，加強(qiáng)自我保護(hù)。

國(guó)家不當(dāng)行為引起的領(lǐng)事保護(hù)

領(lǐng)事保護(hù)或領(lǐng)事保護(hù)權(quán)，又稱外交保護(hù)或外交保護(hù)權(quán)，統(tǒng)稱領(lǐng)事保護(hù)。國(guó)際法上的領(lǐng)事保護(hù)?穴狹義的領(lǐng)事保護(hù)?雪是指派遣國(guó)國(guó)民在接受國(guó)受到不法侵害且依該外國(guó)法律得不到救濟(jì)時(shí)，派遣國(guó)可以通過(guò)外交途徑要求該國(guó)進(jìn)行救濟(jì)或承擔(dān)責(zé)任，以保護(hù)本國(guó)公民或國(guó)家利益。

１９５９年～１９６０年及１９６５年先后發(fā)生了印尼排華事件，１９６７年緬甸排華事件和１９７６年～１９７８年越南排華事件均系國(guó)家或政府部門煽動(dòng)所致。華僑受到的侵害不可能得到當(dāng)?shù)匦姓退痉ň葷?jì)。我國(guó)政府多次向侵害方政府進(jìn)行交涉，采取一系列護(hù)僑措施和護(hù)僑行動(dòng)，如外長(zhǎng)寫信、政府發(fā)表聲明、派代表前往僑居國(guó)進(jìn)行談判、兩國(guó)外長(zhǎng)會(huì)晤、直至派船接僑，等等。這些措施和行動(dòng)說(shuō)明我國(guó)國(guó)民在海外受到迫害、處在危難之時(shí)，我國(guó)政府負(fù)起了保護(hù)僑民的責(zé)任。

國(guó)家大規(guī)模排華畢竟是少數(shù)，大量的是一般性領(lǐng)事保護(hù)案。２０００年８月，我國(guó)女青年郭某自美國(guó)波特蘭機(jī)場(chǎng)入境時(shí)，邊檢人員因?qū)ζ渥o(hù)照有懷疑?穴護(hù)照照片脫開?雪，竟對(duì)她進(jìn)行脫衣檢查，并拘禁兩天。郭某一面要求與中國(guó)領(lǐng)館聯(lián)系，一面向華人傳媒投訴。在這一事件中，郭的人格和利益均受到侵害，這種侵害屬“國(guó)家不當(dāng)行為”所致。當(dāng)事人運(yùn)用了“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”。當(dāng)時(shí)，中國(guó)駐當(dāng)?shù)仡I(lǐng)事起而交涉，華人傳媒一致譴責(zé)。波特蘭市移民局長(zhǎng)在領(lǐng)館和輿論的壓力下，不得不致函郭某，向其賠禮道歉，此后被迫提前退休。

辦理上述領(lǐng)事保護(hù)案并非因案件的大小，而是因?yàn)槲覈?guó)公民受到侵害是接受國(guó)家不當(dāng)行為所致。相反，如果派遣國(guó)國(guó)民受到不法侵害案件本身盡管影響很大，但國(guó)家沒有責(zé)任，接受國(guó)便無(wú)由實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)。

１９９４年９月２０日，北京建國(guó)門發(fā)生槍擊事件，伊朗駐華使館隨員穆罕默迪及其子中彈身亡。由于事件系犯罪分子所為，我公安干警當(dāng)場(chǎng)將其擊斃，國(guó)家無(wú)不當(dāng)行為，故對(duì)穆父子的死沒有責(zé)任。只是考慮到穆的家屬生活困難，從人道主義出發(fā)，由北京紅十字會(huì)出面給予穆的家屬一些補(bǔ)償。

綜上所述，國(guó)家對(duì)國(guó)民實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)，追究的是接受國(guó)的國(guó)家責(zé)任，必須嚴(yán)肅慎重，認(rèn)真考慮領(lǐng)事保護(hù)的三大要件：“侵害是由于接受國(guó)的國(guó)家不當(dāng)行為所致”，“國(guó)籍聯(lián)系原則”和“受害人用盡當(dāng)?shù)匾磺蟹删葷?jì)”。

領(lǐng)事保護(hù)是國(guó)家權(quán)力，要由國(guó)家提出

領(lǐng)事保護(hù)是國(guó)家權(quán)力，追究的是國(guó)家責(zé)任。因此，領(lǐng)事保護(hù)要由國(guó)家提出，國(guó)家認(rèn)為必要，即使受害人不提，國(guó)家也可行使保護(hù)。相反，如果國(guó)家從全局出發(fā)，或者從當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，認(rèn)為時(shí)機(jī)不合適，即使受害人請(qǐng)求保護(hù)，國(guó)家也可暫緩提出領(lǐng)事保護(hù)。

２００２年１月，福建勞務(wù)人員余某在以色列打黑工期間被以警察毆打，致使其終身殘疾。我國(guó)外交部和駐以使館分別向以方多次交涉，要求以政府對(duì)該案進(jìn)行調(diào)查，依法嚴(yán)懲肇事者，賠償受害者物質(zhì)和精神損失。

福建勞務(wù)人員余某被以色列警察毆打致殘。余擔(dān)心以警察報(bào)復(fù)，不愿通過(guò)司法途徑解決，沒有提出領(lǐng)事保護(hù)要求。我國(guó)外交部認(rèn)為，以色列執(zhí)法部門知法犯法，情節(jié)惡劣，后果嚴(yán)重，仍決定對(duì)余實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)，追究以色列的國(guó)家責(zé)任。

一些涉及人數(shù)多、影響大或涉及人數(shù)雖然不多，但影響惡劣的事件和案件，即使不是由于國(guó)家責(zé)任引起的，我國(guó)政府也均適時(shí)實(shí)施適當(dāng)?shù)念I(lǐng)事保護(hù)。２０００年６月，未建交國(guó)所羅門群島發(fā)生政變、社會(huì)動(dòng)亂，我國(guó)政府派船、租包機(jī)展開從所羅門的撤僑行動(dòng)，在海內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響。

領(lǐng)事保護(hù)要由國(guó)家提出，外交交涉也要由國(guó)家提出。公司有關(guān)交涉的要求，須由使、領(lǐng)館或使、領(lǐng)館的上級(jí)決定是否受理。

國(guó)民（公司）要求國(guó)家實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)或領(lǐng)事協(xié)助所提供的情況必須真實(shí)可靠。虛假陳述不僅達(dá)不到維護(hù)自身利益的目的，還會(huì)給外交造成尷尬和被動(dòng)，其后果要依據(jù)國(guó)內(nèi)法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。

使、領(lǐng)館沒有庇護(hù)權(quán)，領(lǐng)事保護(hù)有限度

有些國(guó)民認(rèn)為，中國(guó)使、領(lǐng)館是中國(guó)領(lǐng)土。中國(guó)人在接受國(guó)遇到麻煩，去使、領(lǐng)館尋求庇護(hù)，順理成章。這種認(rèn)識(shí)是法律誤區(qū)。據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》?穴簡(jiǎn)稱“維約”?雪，使、領(lǐng)館對(duì)本國(guó)國(guó)民或第三國(guó)國(guó)民都無(wú)庇護(hù)權(quán)。

使、領(lǐng)館是國(guó)家代表機(jī)關(guān)，在接受國(guó)沒有行政權(quán)力，沒有強(qiáng)制手段。使、領(lǐng)館對(duì)本國(guó)國(guó)民的保護(hù)，無(wú)論是探視還是交涉，實(shí)際上是依據(jù)國(guó)際法準(zhǔn)則及本國(guó)的政治影響督促接受國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行事。

領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助涉及國(guó)際法、接受國(guó)和派遣國(guó)法律，情況十分復(fù)雜。使、領(lǐng)館的保護(hù)與協(xié)助是有限度的。“維約”第５條“領(lǐng)事職務(wù)”規(guī)定，領(lǐng)事官員實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助要“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)”，“在接受國(guó)法律規(guī)章所規(guī)定之限度內(nèi)”；領(lǐng)事官員的工作“以不抵觸接受國(guó)內(nèi)施行之辦法與程序?yàn)橄蕖??！吨袊?guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》?穴簡(jiǎn)稱“指南”?雪“注意事項(xiàng)”中明確指出，“領(lǐng)事官員對(duì)中國(guó)公民提供領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)時(shí)，不能超越其執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)的權(quán)限”。

根據(jù)國(guó)際法中有關(guān)管轄的一般原則，屬地管轄優(yōu)于屬人管轄。我國(guó)國(guó)民與接受國(guó)國(guó)民發(fā)生民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛或家庭糾紛要通過(guò)接受國(guó)的民、刑事法律程序解決，用盡當(dāng)?shù)胤删葷?jì)。在此前提下可以請(qǐng)求使、領(lǐng)館協(xié)助，但不能躲進(jìn)使、領(lǐng)館。

西方國(guó)家領(lǐng)事保護(hù)特點(diǎn)

縱觀世界近代史，領(lǐng)事保護(hù)是強(qiáng)國(guó)的權(quán)力。弱國(guó)無(wú)外交，也就無(wú)領(lǐng)事保護(hù)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后的清朝及民國(guó)時(shí)期，中國(guó)積貧積弱，列強(qiáng)強(qiáng)加給中國(guó)許多不平等條約；美國(guó)的國(guó)內(nèi)法包括有排華法案；國(guó)際法不公平，中國(guó)對(duì)列強(qiáng)侵犯中國(guó)主權(quán)的強(qiáng)權(quán)領(lǐng)事保護(hù)無(wú)力反抗；對(duì)本國(guó)海外國(guó)民也不能進(jìn)行有效保護(hù)。直到二戰(zhàn)期間（１９４３年），美、英才取消了“在華治外法權(quán)及其有關(guān)特權(quán)”。二戰(zhàn)后，國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了重大變化。１９６１年４月１８日和１９６３年４月２４日，《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》簽訂，才有了現(xiàn)代意義的外交關(guān)系和領(lǐng)事關(guān)系。目前，西方國(guó)家的領(lǐng)事保護(hù)更多的是廣義上的保護(hù)即執(zhí)行“維約”和雙邊領(lǐng)事條約所規(guī)定的“領(lǐng)事職務(wù)”。

除涉及“人權(quán)”等政治敏感案件外，西方國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)是我執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)該國(guó)公民采取強(qiáng)制措施是否及時(shí)通知該國(guó)駐華使、領(lǐng)館，是否及時(shí)安排領(lǐng)事官員探視，辦案程序是否合法。其中，領(lǐng)事通知更是各國(guó)關(guān)注的首要問(wèn)題，也是領(lǐng)事工作中摩擦最多的問(wèn)題。１９８４年，德國(guó)和美國(guó)就曾因“通知”問(wèn)題引起過(guò)一場(chǎng)外交風(fēng)波。德國(guó)旅美僑民拉各昂德兄弟因搶劫殺人被美地方法院判處死刑。美國(guó)未按“維約”規(guī)定通知德國(guó)使館。德國(guó)以“妨害了德國(guó)領(lǐng)事官員對(duì)他們行使領(lǐng)事保護(hù)為由，兩次將美國(guó)告上國(guó)際法院。美國(guó)兩次敗訴，并向德方道歉。

領(lǐng)事知情權(quán)基于國(guó)際法中的屬人管轄。設(shè)想抓了人家的人都不說(shuō)一聲，顯然是對(duì)國(guó)家主權(quán)的藐視和侵犯，妨害了派遣國(guó)對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)和協(xié)助。中國(guó)是負(fù)責(zé)任的大國(guó)，又是“維約”的參加國(guó)，在涉外案件的處理過(guò)程中，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行國(guó)際義務(wù)，減少不必要的摩擦，為我在該國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)工作爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。

外交行為不能起訴

２００１年９月，北京無(wú)業(yè)人員岳某狀告外交部，理由是中國(guó)駐新西蘭使館“拖延”了他的求助，“沒有履行應(yīng)有的保護(hù)中國(guó)公民的人身和財(cái)產(chǎn)不受侵犯的義務(wù)”。前文提到，使、領(lǐng)館在接受國(guó)沒有行政權(quán)力，沒有強(qiáng)制手段，手中的武器就是交涉和“對(duì)等”。因此使、領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事協(xié)助是國(guó)家外交行為而非行政行為。我國(guó)《行政訴訟法》第１２條規(guī)定，法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)“國(guó)防、外交等國(guó)家行為”提起的訴訟?！缎姓?fù)議法》也不適用外交行為。

外交行為不能起訴。中國(guó)如此，外國(guó)也如此。外交交涉可能成功，也可能不成功。只要外交官、領(lǐng)事官認(rèn)真執(zhí)行政府指令，盡職盡責(zé)交涉，就不能以成敗論英雄，也無(wú)責(zé)任可究。有人會(huì)問(wèn)，外交行為不能起訴，《行政復(fù)議法》也不適用外交行為，那么國(guó)民對(duì)駐外使、領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)工作有意見向誰(shuí)投訴?芽其實(shí)，國(guó)民可向外交部領(lǐng)事司、紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察局投訴。外交部各職能部門將根據(jù)各自職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍了解核實(shí)，依據(jù)“維約”、雙邊領(lǐng)事條約、“指南”和《涉外人員守則》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、黨紀(jì)、政紀(jì)等追究“玩忽職守，貽誤工作”人員的責(zé)任。

綜上所述，領(lǐng)事保護(hù)是一個(gè)國(guó)際課題，要由接受國(guó)、派遣國(guó)和國(guó)民等各方一起來(lái)探討研究。

閱讀背景

國(guó)家行使領(lǐng)事保護(hù)權(quán)一般應(yīng)符合三個(gè)條件：

其一是派遣國(guó)國(guó)民權(quán)利受到侵害是由于接受的國(guó)家不當(dāng)行為所致，也就是說(shuō)，該侵害行為可以引起國(guó)家責(zé)任。如果侵害僅僅涉及接受國(guó)私人行為，接受國(guó)不存在任何直接或間接責(zé)任，則不得行使領(lǐng)事保護(hù)。

其二是“國(guó)籍繼續(xù)原則”和“國(guó)籍實(shí)際聯(lián)系原則”。前者指受害人自受害行為發(fā)生起到領(lǐng)事保護(hù)結(jié)束期間，必須持續(xù)擁有保護(hù)國(guó)國(guó)籍。后者是指受害人和派遣國(guó)之間具有實(shí)際的真正聯(lián)系。

其三是“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”。指國(guó)家提出領(lǐng)事保護(hù)之前，受害人必須用盡當(dāng)?shù)胤梢?guī)定的一切可以利用的救濟(jì)方法，包括行政和司法救濟(jì)手段。在這些手段用盡之后，仍未得到合理救濟(jì)時(shí)，才可以提出領(lǐng)事保護(hù)。