試論加快建立社會保障稅

1984年以來，我國陸續(xù)建立了養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、女工生育保險等社會保險體系，對維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，要建立適應(yīng)時代發(fā)展、符合社會主義市場經(jīng)濟要求、具有資金來源多元化、征收管理規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保險體系，現(xiàn)行社會保障制度還存在許多問題。因此，改革現(xiàn)有的社會保障基金籌資方式已成為當務(wù)之急。

一、社會保險費征收管理體制的歷史、現(xiàn)狀及存在的問題

我國的社會保障制度是在1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。我國最初的社會保險體系是按險種、分地區(qū)、分部門、分行業(yè)建立的，其征收管理也是按此進行的。社會保險參保的只有國有企業(yè)和部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工。1990年為了統(tǒng)一社會保險基金的管理、調(diào)配，社會保險費的收繳、撥付工作統(tǒng)一由政府勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責，由于收付職能集于一身，往往發(fā)生“差額繳撥”的現(xiàn)象，即以社會保險費應(yīng)收繳與應(yīng)撥付之間的差額，實際予以收繳或撥付，使各項社會保障費難以保證。1997年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的通知》，建立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度，要求養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ茫~用于養(yǎng)老保險。1999年1月國務(wù)院頒布《社會保險費暫行條例》后，大部分省、自治區(qū)、直轄市的人民政府依據(jù)《條例》規(guī)定，社會保險費交由地方稅務(wù)機關(guān)征收。陜西省也于1999年5月正式移交地稅機關(guān)征收。初步實現(xiàn)了“地稅征收、財政監(jiān)管、社保發(fā)放”的新格局，形成了相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互制約的管理機制。

但是，通過三年來社會保險費的征收實踐來看，社會保險費征收中還存在一些問題：

1、社會保障法規(guī)滯后，社會保險費征收缺乏剛性。目前我國的社會保障法規(guī)建設(shè)嚴重滯后，沒有一個根本大法即《中華人民共和國社會保障法》來指導、監(jiān)督、約束、規(guī)范社會保障資金的籌集、支付、運用等，社會保障資金以“費”的形式籌集，明顯缺乏剛性。一方面，由于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人員少，信息資料掌握不準確，一些企業(yè)少報應(yīng)參保人數(shù)，少報繳費工資基數(shù)，拖欠社會保險費。另一方面，地稅機關(guān)征收社會保險費的依據(jù)是《社會保險費暫行條例》及各地方政府制定的規(guī)范性文件，但在條例中沒有賦予稅務(wù)機關(guān)相應(yīng)的征收管理權(quán)，沒有明確稅務(wù)機關(guān)的征收主體或獨立執(zhí)法地位，決定了征收社保費缺乏剛性，收繳困難。特別是遇到拒繳、少繳或拖欠社會保險費時，地稅機關(guān)想采取扣款、罰款和保全等強制性措施，但缺乏法律依據(jù)，執(zhí)法難以到位。據(jù)勞動保障部統(tǒng)計，截止2001年底，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的在職職工為9198萬人，而實際繳費人數(shù)卻只有8200萬人，后者相當于前者的89.1％。到2002年9月底，實際繳費人數(shù)下降為7967萬人，比2001年度下降了233萬人。與此同時，企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險費問題十分嚴重。截止2001年底，全國企業(yè)累計欠繳基本養(yǎng)老保險費395億元，相當于企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金2.3個月的發(fā)放額。

2、社會保險費入不敷出，赤字連年增加。僅以陜西省各級養(yǎng)老保險費收支情況來看，陜西省2002年實際收入與實際支出相抵，赤字是24000萬元，較2000年增加136000萬元，增幅130％；咸陽市2002年赤字是26400萬元，較2000年增加6200萬元，增幅31％，而秦都區(qū)2002年赤字195萬元，較2000年增加169萬元，增幅高達650％。為了確保發(fā)放，當年收支缺口的彌補除動用養(yǎng)老保險費歷年結(jié)余外，其余都要靠財政彌補，若赤字繼續(xù)增長下去，各級財政將面臨巨大的支出壓力，社會保險資金也將難以為繼。

3、不同所有制企業(yè)之間參保繳費不均衡，影響了企業(yè)之間的公平競爭。按照《社會保險費征繳暫行條例》第三條規(guī)定，基本養(yǎng)老保險費的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其它城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。基本醫(yī)療保險費的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其它城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國家機關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會團體及其專職人員。失業(yè)保險費的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其它城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。但從咸陽市2002年財政社會保險基金決算資料來看，國有企業(yè)參保人數(shù)及繳費人數(shù)，大大高于私營企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)，國有企業(yè)負擔重，不利于公平競爭。另外，私營企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)不參保繳費，也影響到國有企業(yè)改革人員的分流。國有企業(yè)分流人員如到這些企業(yè)工作，就會出現(xiàn)社會保險繳費中斷，為職工退休后基本生活的保障留下后顧之憂，不利于分流人員。

要徹底解決這些問題，出路只有一條，就是進行社會保險“費”到社會保障稅的改革，加快建立我國的社會保障稅。只有建立我國的社會保障稅，才能從更高的法律層次確定稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法地位，提高征收社會保障資金的剛性，規(guī)范社會保障資金的征收，依法擴大征收覆蓋面，保證社會保障資金的穩(wěn)定增長，從根本上解決社會保障資金不足、收支矛盾突出的現(xiàn)狀，滿足社會保障的需要。

二、建立社會保障稅的必要性分析

建立社會保障稅既是完善我國社會保障體系的重要內(nèi)容，也是我國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、體制改革的客觀要求。

1、有利于實現(xiàn)社會保障的公平目標。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共存的經(jīng)濟體制已經(jīng)形成。我們要實現(xiàn)全社會的大統(tǒng)籌，客觀上要求必須把各種經(jīng)濟成分都納入社會保障的范圍，統(tǒng)一社會保障稅稅率，公平稅賦。共同為社會盡義務(wù)，做貢獻，同時也享受應(yīng)有的保障待遇。這就為不同經(jīng)濟性質(zhì)的企業(yè)、單位，組織實現(xiàn)公平競爭創(chuàng)造了條件。尤其是加入WTO后，外商投資企業(yè)大量涌入中國的經(jīng)濟市場，國家以稅收的形式向外商投資企業(yè)征收社會保障稅，既體現(xiàn)了WTO的國民待遇原則，也維護了國家的主權(quán)和經(jīng)濟利益，維護了參保的中方雇員的合法權(quán)益。

2、有利于稅務(wù)部門運用強有力手段，保證社會保障資金籌集的需要。建立社會保障稅，不僅從法律層次上提高了稅務(wù)部門的執(zhí)法地位，增強征收社會保障資金的剛性，而且可以從根本上解決地稅部門代征社會保險費，籌集社保資金缺乏強有力的法律手段的現(xiàn)狀，合理合法地運用法律所賦予的強制執(zhí)行措施，有力保證社會保障資金足額征繳及穩(wěn)定增長，滿足社會保障資金的需要。

3、有利于規(guī)范社保資金的征繳管理。社會保障資金以社會保障稅的方式籌集，可以從企業(yè)到個人，按照稅收規(guī)范“征、管、查”三位一體的征收管理體制，做到應(yīng)收盡收?？梢园衙恳粋€參保戶同時也是納稅人，按照法定的征收管理程序進行管理，企業(yè)或個人從辦理稅務(wù)登記起，按照社會保障稅的規(guī)定，申報、繳納社會保障稅。如果繳納確有困難，可以按照一定的審批程序緩繳，逾期不繳，可以處罰。這不管是納稅人還是稅務(wù)機關(guān)，“權(quán)、責、利”明確，做到規(guī)范征收。

4、有利于保持社會穩(wěn)定。社會要穩(wěn)定，必須解決好離退休人員、勞動失業(yè)者及其他社會弱勢群體的生活問題。開征社會保障稅就是以稅收的形式籌集社會保障資金，保障廣大勞動者的基本權(quán)益和基本生活，解決全社會勞動者的養(yǎng)老、失業(yè)、患病等基本生活需求。2002年，我國的老年人口占總?cè)丝诘?3.8％；預(yù)計到2030年，我國老年人口將占總?cè)丝诘?0％，總量達到3億人。隨著我國人口老齡化的加劇，為老年人提供社會保障的任務(wù)越來越重，同時，我國在經(jīng)濟體制改革中失業(yè)人數(shù)將會有所增加。因此，建立社會保障稅既是政治穩(wěn)定的需要，也是我國經(jīng)濟改革的必然要求。

三、建立社會保障稅的可行性分析

1、建立社會保障稅是國際通行做法，符合國際慣例。在世界上已建立社會保障制度的140多個國家中，有80多個國家開征了社會保障稅，幾乎包括了所有發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家，且占財政收入的比重逐步提高，有的已成為本國主體稅種。這些國家開征社會保障稅的成功實踐，可以為我國開征社會保障稅提供經(jīng)驗。同時，我國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，開征社會保障稅可以與國際慣例接軌，有利于市場的公平競爭。

2、建立社會保障稅具備了廣泛的社會基礎(chǔ)。社會保障稅的目的性很強，用于保障個人的養(yǎng)老、患病、失業(yè)等。特別是我國實行的社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的社會保障管理制度，具有明顯的專款返還性。開征社會保障稅后，能夠保證納稅人從中收益，最能體現(xiàn)我國稅收“取之于民，用之于民”的原則，易為社會各階層廣大群眾所接受。再加上社會成員風險意識的提高，愈來愈多的人認識到社會保障對個人、國家的重要意義，迫切希望盡快開征社會保障稅。

3、建立社會保障稅已經(jīng)具備了較為成熟的征收管理系統(tǒng)，具有較高的行政效率。稅務(wù)部門有周密的征收網(wǎng)絡(luò)，更有數(shù)十萬業(yè)務(wù)熟練、素質(zhì)較高的稅務(wù)干部。隨著稅制改革的進一步深入，我國稅源監(jiān)控、納稅申報、稅務(wù)稽查相結(jié)合的新型征管模式逐步確立，計算機網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化管理手段廣泛使用，稅收征管質(zhì)量和效率以及整體水平不斷提高。社會保障稅稅率形式單一，計算簡便，征收成本低，便于管理，加之陜西省和其它省市進行的稅務(wù)部門征收社會保障費的實踐，使稅務(wù)部門對于社會保障的認識大為提高，并積累了大量的征管經(jīng)驗，這些都為降低征管費用提供了保證，易有較高的行政效率。

4、社會保障費改為稅，相對于其它“費改稅”的阻力要小得多。目前，全國大部分省、市、縣的社會保險費由地稅機關(guān)負責征收，加之收支兩條線及征繳暫行條例等管理辦法和規(guī)章制度的相繼出臺和貫徹實施，從根本上改變了原來社會保障部門征、管、用集于一身的局面，使得社會保障費改稅不像其它費改稅那樣，會受到相關(guān)部門既得利益關(guān)系的掣肘。同時，由于相對落后的社會保障費籌資形式已成為許多地區(qū)社會保障資金收支出現(xiàn)緊張局面的重要原因之一，各地也在努力尋找更為有效的籌資形式來克服這種局面。社會保障稅的征收正是適應(yīng)了這一現(xiàn)實情況，必然會得到廣泛支持。

根據(jù)以上分析，建立社會保障稅不僅必要而且可行，更是市場經(jīng)濟的必然要求。只有不斷完善目前社會保險費的征收管理體制，逐步建立有關(guān)社會保障法律，加快建立社會保障稅，才能滿足社會保障資金的增長需要，實現(xiàn)具有中國特色的社會主義保障體系。

(作者單位：陜西省咸陽市秦都區(qū)財政局)