“放小”戰(zhàn)略在羅湖的實(shí)踐

1995年5月到6月，江澤民同志到上海、江蘇、浙江、遼寧、吉林、黑龍江等省市，考察了近50個(gè)企業(yè)，召集了10多次座談會(huì)。在這次考察活動(dòng)中，江澤民同志提出了國有企業(yè)改革的八條基本方針，其中一條就是：要著眼于搞好整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)，通過存量資產(chǎn)的流動(dòng)和重組，對(duì)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，以市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，集中力量抓好一批國有大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，放開搞活一般國有小型企業(yè)，以利于更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位。此后，“抓大放小”就成為國有企業(yè)改革的指導(dǎo)性方針。這個(gè)方針的提出到今天，已經(jīng)過去快八年了。八年來，人們更多地關(guān)注和肯定“抓大”的一面，而對(duì)于“放小”，疑慮者不少，實(shí)施起來阻力頗大。實(shí)際上，“放小”是國有企業(yè)改革的一個(gè)不可缺少的重要組成部分，是我國改革攻堅(jiān)的一個(gè)不可逾越的關(guān)口和焦點(diǎn)難題之一，與我國國有經(jīng)濟(jì)的地位、前途和命運(yùn)息息相關(guān)。那么，這項(xiàng)改革經(jīng)歷了怎樣的艱辛歷程？至今取得了哪些成效？通過實(shí)踐又獲得了哪些新認(rèn)識(shí)、新經(jīng)驗(yàn)、新思路？就這些問題，我們采訪了深圳市羅湖區(qū)投資管理公司的董事長(zhǎng)施佑生。

深圳國有企業(yè)管理體制的變革

朱地：深圳是我國改革開放的前沿陣地。這個(gè)城市在我國改革開放的歷史中占有非常顯赫的地位，甚至有人把它稱為“中國改革開放的圣地”。許多重大的改革舉措，都是由深圳率先實(shí)施，取得成功經(jīng)驗(yàn)，再向全國推廣的。而羅湖，又是深圳的核心地區(qū)，更是得改革風(fēng)氣之先。您能否先介紹一下，與內(nèi)地相比，深圳國有企業(yè)的管理體制，具有哪些特點(diǎn)？

施佑生：在1987年以前，深圳的國有企業(yè)管理體制與內(nèi)地是一樣的，都是由各工業(yè)局管理企業(yè)。這種體制最大的弊端就是造成政企不分，所有者缺位，遏制、束縛了企業(yè)的生機(jī)與活力。1987年李顥任市委書記時(shí)，對(duì)整個(gè)深圳市的國有企業(yè)管理體制作出一項(xiàng)重大改革，就是設(shè)立投資管理公司。我在中央黨校讀經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)研究生時(shí)，從1984年開始關(guān)注、研究國有企業(yè)體制問題。1984年在人民大學(xué)開了一次國有企業(yè)體制問題的研討會(huì)。在會(huì)上我有一個(gè)發(fā)言，提出所有者缺位的觀點(diǎn)，認(rèn)為國有企業(yè)沒有所有者，所以搞廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也好，搞承包制也好，都沒有所有者對(duì)經(jīng)營者的約束。當(dāng)時(shí)已經(jīng)有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的概念了，但就是找不到所有者。搞股份制改造，實(shí)際上就是要把缺位的所有者找出來。我到了深圳以后，發(fā)現(xiàn)李顥同志的這個(gè)思想，與我的想法是一致的。他把政府所有的工業(yè)局、商業(yè)局，如建材局、電子局、機(jī)械局、醫(yī)藥管理局等等，都改成公司。然后把政府財(cái)政管理企業(yè)的這一塊，分離出來，成立了投資管理公司。當(dāng)時(shí)投資管理公司的職能，包括管企業(yè)資產(chǎn)，管企業(yè)財(cái)務(wù)，為企業(yè)提供擔(dān)保等服務(wù)，但不直接生產(chǎn)、經(jīng)營。這是一種全新的管理體制，應(yīng)該說在當(dāng)時(shí)是一種非常先進(jìn)的管理體制，它從根本上解決了國有企業(yè)和政府之間政企不分的問題。由投資管理公司管理企業(yè)的資產(chǎn)，這就把政府和企業(yè)分開了。這種體制對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)的活力、增強(qiáng)企業(yè)的自主經(jīng)營起到了非常重要的作用。

朱地：當(dāng)時(shí)深圳市率先成立投資管理公司，主要是解決政企不分的問題。后來，中央提出的建立現(xiàn)代企業(yè)制度的四項(xiàng)要求，其中之一也是“政企分開”。當(dāng)時(shí)為什么把“政企分開”當(dāng)作國有企業(yè)改革的重要突破口？

施佑生：解決政企不分的問題，一直都是國有企業(yè)改革的一個(gè)重要目標(biāo)。其中有著深刻的原因。我當(dāng)了企業(yè)經(jīng)理后才深深體會(huì)到，國有企業(yè)決策失誤，實(shí)際上多是政府決策失誤，都是政府在指揮企業(yè)行為，企業(yè)沒有多少自主權(quán)。包括企業(yè)中的腐敗現(xiàn)象，也大多與政府官員有關(guān)系。在企業(yè)的一些重大腐敗案件背后，如果深查，總能發(fā)現(xiàn)背后有政府官員在起作用。解決這個(gè)問題的根本出路，就是撤銷各個(gè)工業(yè)局，成立投資管理公司。

朱地：這種投資管理公司與以往的政府機(jī)構(gòu)，即各工業(yè)局，有哪些實(shí)質(zhì)性的區(qū)別？

施佑生：在人、財(cái)、物的管理上都有區(qū)別。在人事權(quán)上，過去政府工業(yè)局直接任命企業(yè)的經(jīng)理，調(diào)配企業(yè)內(nèi)部人員，在人事上企業(yè)是不獨(dú)立的。投資管理公司成立以后，企業(yè)經(jīng)理的任命權(quán)由工業(yè)局轉(zhuǎn)到了市委經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或市委組織部，企業(yè)內(nèi)部人員的任用由企業(yè)內(nèi)部自主決定，投資管理公司無權(quán)干預(yù)。在財(cái)權(quán)上，原來都由工業(yè)局管，控制企業(yè)的資金調(diào)配，企業(yè)還要上交管理費(fèi)。設(shè)立投資管理公司后，企業(yè)支配的財(cái)權(quán)交給了企業(yè)，投資管理公司只保留了監(jiān)督權(quán)。在物權(quán)上，也交給了企業(yè)，投資公司也不能管物。投資公司只能管資本，監(jiān)控財(cái)務(wù)，統(tǒng)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表、考核企業(yè)的資產(chǎn)增值情況、經(jīng)濟(jì)效益情況等。從財(cái)務(wù)的角度來管理企業(yè)，與從產(chǎn)、供、銷來管理企業(yè)大不一樣，擴(kuò)大了企業(yè)的自主權(quán)。過去有許多“婆婆”在控制企業(yè)，現(xiàn)在“婆婆”沒了。投資管理公司只是管財(cái)務(wù)、管資本，其他方面就不能管了。當(dāng)時(shí)對(duì)解放生產(chǎn)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，增強(qiáng)企業(yè)的活力，起到了很重要的作用。所以說這種體制在當(dāng)時(shí)是很先進(jìn)的。

朱地：當(dāng)時(shí)對(duì)于這種新型的國有企業(yè)管理體制，有沒有不同意見？

施佑生：對(duì)于這種管理體制，當(dāng)時(shí)是有爭(zhēng)論的。主要是因?yàn)槲覀冞@種模式與國家的財(cái)政預(yù)算制度是有一些矛盾和沖突的。國有企業(yè)按過去的管法包括內(nèi)地的管法，利潤(rùn)一直是納入財(cái)政預(yù)算的。深圳在設(shè)立投資管理公司以后，由地方政府的控股公司收繳利潤(rùn)，就不再納入財(cái)政預(yù)算，因此有關(guān)部門對(duì)此很有意見。每年審計(jì)署來審計(jì)，都提出這個(gè)問題，認(rèn)為這塊利潤(rùn)還是要進(jìn)財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政支配。市委頂住了各方壓力，每年都派人去做解釋工作，再加上中央高層領(lǐng)導(dǎo)支持深圳的試驗(yàn)，這種管理體制就一直堅(jiān)持下來了。

深圳早期的改革把企業(yè)和政府的關(guān)系理順了，企業(yè)對(duì)政府的依賴、依附關(guān)系基本上解決了。但是還有問題，就是在投資管理公司這個(gè)層面上，改革還不徹底。這種投資管理公司還有很濃厚的行政色彩。它并沒有解決企業(yè)內(nèi)部的管理決策機(jī)制。到了1991年前后，在深圳市證券市場(chǎng)出現(xiàn)以后，這種體制的一些毛病就越發(fā)暴露出來了，需要進(jìn)一步改革。一是從企業(yè)這個(gè)角度看，這種體制比較徹底地解決了政企不分的問題，但并沒有解決企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營機(jī)制問題，還是廠長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)責(zé)制。擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)以后，企業(yè)有沒有能力行使這種自主權(quán)？有什么制度保證正確行使這種自主權(quán)？這個(gè)問題沒有解決。1990年深圳實(shí)驗(yàn)董事會(huì)制度，選了八家企業(yè)。我一到深圳，就參加調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)試點(diǎn)的董事會(huì)制度也沒有徹底解決這個(gè)問題，反而搞成兩個(gè)不同的中心，到底誰對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)、經(jīng)營負(fù)責(zé)，不明確，引起董事長(zhǎng)和總經(jīng)理兩人之間的沖突。當(dāng)時(shí)的企業(yè)，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理都由組織部任命，完全靠董事長(zhǎng)和總經(jīng)理兩個(gè)人的覺悟在合作，也沒有一個(gè)規(guī)范的董事會(huì)共同決策、監(jiān)督。在八家試點(diǎn)企業(yè)中，只有一家合作得較好，其他七家都有沖突。而且這些矛盾沖突往往并不是關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營，而是因?yàn)樽陨淼睦鎲栴}。二是當(dāng)時(shí)所設(shè)立的投資管理公司，還具有許多方面的行政管理職能，企業(yè)的一些與資產(chǎn)處置有關(guān)的、與考核指標(biāo)有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營決策還要由它批準(zhǔn)。改革的不徹底性不僅仍然在一定程度上束縛著企業(yè)，在財(cái)務(wù)上、在資產(chǎn)處置上，企業(yè)權(quán)利是不充分的；而且在行政管理水平上，并沒有大的突破與提高，投資管理公司的審批與過去工業(yè)局的審批是“換湯不換藥”，難以保證這種審批的科學(xué)性。我到投資管理公司后，曾與一些同志爭(zhēng)論道：你說原來的工業(yè)局管不好，你怎么能證明你能夠管好？你現(xiàn)在的管理和過去完全一樣嘛，并沒有什么制度創(chuàng)新。企業(yè)賣一批閑置設(shè)備，需要報(bào)你審批，你根據(jù)什么批準(zhǔn)他賣還是不準(zhǔn)賣？沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)嘛。所以這種管理方面的濃厚行政色彩，同樣是對(duì)于企業(yè)發(fā)展的束縛。三是在股票市場(chǎng)出現(xiàn)以后，投資管理公司把自己的管理職能和經(jīng)營職能混在了一起，影響了透明度和公正性。一方面，一批國有企業(yè)經(jīng)過股份制改造上市了，投資管理公司具有了股票管理的職能，審批一些公司股票的流通；另一方面，投資管理公司又是股東，擁有下屬上市公司的股票，實(shí)際上又具有股票經(jīng)營的職能，實(shí)際上就是資本經(jīng)營，當(dāng)然那時(shí)還沒有提出資本經(jīng)營這個(gè)概念。持有股票實(shí)際上是資本經(jīng)營，同時(shí)又審批、管理，兩個(gè)職能混在一起，證券市場(chǎng)就無法發(fā)展。當(dāng)時(shí)投資管理公司沒有把部門利益置之度外，沒有進(jìn)一步改革的動(dòng)力。這樣一來，企業(yè)有意見，認(rèn)為企業(yè)自主權(quán)不夠；政府部門如體制改革辦公室等也有意見，認(rèn)為投資管理公司的權(quán)利太大。矛盾就突出了。

1992年4、5月間，時(shí)任市投資管理公司總經(jīng)理的李德成帶我們到北京去匯報(bào)工作，我們到了國家體改委副主任洪虎的辦公室。當(dāng)時(shí)已近中午，他招待我們吃盒飯。李德成向他匯報(bào)了深圳市國有企業(yè)管理體制改革的實(shí)踐。洪虎充分肯定了深圳的做法，并且敏銳地發(fā)現(xiàn)了這種體制還存在問題。他說：你們這個(gè)方向是對(duì)的，第一步是政企分開；但你們還是一個(gè)政企不分的機(jī)構(gòu)，政企不分還要帶來許多問題。下一步還要繼續(xù)改革，要把投資管理公司中的政府職能分離出來，企業(yè)和政府之間就通過你們投資管理公司作為紐帶建立一種關(guān)系，這樣改革才能徹底。當(dāng)時(shí)時(shí)間很匆忙，洪虎要趕往機(jī)場(chǎng)去海南，所以只談了一個(gè)大體的思路。按照這個(gè)思路，回來以后我們就組織了一個(gè)團(tuán)到新加坡去考察他們的國家控股公司，逐漸形成了三個(gè)層次的國有資產(chǎn)管理體制的明確思路。

朱地：從這個(gè)過程看，三個(gè)層次管理體制的思路是你們從洪虎同志那里受到啟發(fā)的？

施佑生：是的。這就是在政府層面上成立國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，其辦事機(jī)構(gòu)是國有資產(chǎn)管理辦公室，然后是投資管理公司，再就是國有企業(yè)。當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論最激烈的，是投資管理公司是一個(gè)什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。有人主張向企業(yè)靠，也有人主張仍然是政府機(jī)關(guān)。我提出，它既不是政府機(jī)構(gòu)，也不是一般的公司，而應(yīng)該專門立法，搞《投資管理公司管理?xiàng)l例》，成為一個(gè)法定機(jī)構(gòu)。但這個(gè)條例后來也沒有搞。以上就是深圳國有企業(yè)管理體制變革的大體脈絡(luò)。

三個(gè)層面管理體制在促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

朱地：以投資管理公司的模式來管理國有企業(yè)或國有資產(chǎn)，是深圳的首創(chuàng)。十六大報(bào)告指出：改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)，并提出中央政府和省、市（地）兩級(jí)設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。由此可見，深圳的探索或試驗(yàn)，具有普遍的借鑒意義。那么，這種管理體制與以往的體制相比，具有哪些優(yōu)越性？

施佑生：根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我總結(jié)了五方面的作用。第一，從體制上真正實(shí)現(xiàn)了政企分開。目前這套體制，以一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)企業(yè)實(shí)行資產(chǎn)管理，取代了政府部門對(duì)于企業(yè)的行政管理，減少了政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)。第二，這種體制使國有企業(yè)開始真正成為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的自我發(fā)展、自我約束、自由競(jìng)爭(zhēng)的主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個(gè)企業(yè)，都必須有投資者、經(jīng)營管理者和勞動(dòng)者三個(gè)承擔(dān)不同職能的階層。投資管理公司實(shí)際上是在企業(yè)內(nèi)部擔(dān)當(dāng)一個(gè)重要角色，就是投資者、股東的角色。國有企業(yè)開始有了股東，那么約束的一方就形成了。同時(shí)，國有企業(yè)的特殊優(yōu)惠也取消了，大家的地位開始平等了，獲取資源、占領(lǐng)市場(chǎng)都必須按照市場(chǎng)規(guī)律來辦了。第三，這種體制為國有企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。政府的干預(yù)減少后，企業(yè)的自主權(quán)就擴(kuò)大了，包括決策的自主權(quán)、用人的自主權(quán)、分配的自主權(quán)。投資管理公司把這些自主權(quán)真正落實(shí)到企業(yè)內(nèi)部去了。特別重要的是，企業(yè)有了合法的股東以后，就形成了所有者資本和法人資本，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)非常重要的標(biāo)志。我認(rèn)為，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)形成后，一份投資開始分裂為兩份。投資管理公司本身是國有企業(yè)的股東，它有一份出資資本，企業(yè)本身還有一份法人資本，這為企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營、提高經(jīng)營能力，為企業(yè)的抵押貸款和擔(dān)保貸款，為企業(yè)的負(fù)債經(jīng)營奠定了資本的基礎(chǔ)。這對(duì)國有資本非常有利，一元錢可以當(dāng)兩元錢用。我們投資管理公司持有企業(yè)的股份，這個(gè)股份本身就是資產(chǎn)，可以經(jīng)營，也不影響企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營。在中國，國有經(jīng)濟(jì)占主體地位，有了投資管理公司以后，這么大一塊國有資本開始出現(xiàn)了它的股份，有了這種虛擬資本，資本市場(chǎng)的發(fā)展就有了基礎(chǔ)。第四，國有資產(chǎn)的安全有了體制上的保證。過去行業(yè)局對(duì)企業(yè)的管理側(cè)重在行政而不是財(cái)務(wù)上，對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)督相對(duì)比較薄弱。投資管理公司主要從資產(chǎn)、財(cái)務(wù)的角度來監(jiān)督、保障資產(chǎn)的安全，可以說這種保障專業(yè)化了。第五，這種體制符合國際慣例，適應(yīng)“開放要有新局面”的要求。國際上發(fā)達(dá)國家的國有資產(chǎn)，一般都是通過投資管理公司這種模式來經(jīng)營和管理。包括一些國家領(lǐng)導(dǎo)人家族的資產(chǎn)也是通過國家控股管理公司來幫他管理。

朱地：1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，香港立法局批準(zhǔn)成立的投資管理公司，可能也是這種模式吧？

施佑生：當(dāng)時(shí)為了救市，香港特區(qū)政府在股票市場(chǎng)買了一千多億港元的藍(lán)籌股股票，買到手以后，就出現(xiàn)了管理問題。于是，特區(qū)立法會(huì)就批準(zhǔn)成立了投資管理公司，由首席行政局議員楊鐵梁出任董事局主席，來管理這筆股票。由此可見，設(shè)立投資管理公司來管理國有資產(chǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的通常的、也是行之有效的做法。

朱地：從理論上看，投資管理公司作為投資者、股東，它與企業(yè)的邏輯關(guān)系是非常明確的；但是，從歷史發(fā)展來看，又是先有企業(yè)，爾后才有投資管理公司，于是，就有了這樣一種說法：好像是先有兒子后有老子。怎樣解釋這種現(xiàn)象？

施佑生：實(shí)際上，股東一直都是存在的，只是以前不這么叫罷了。國有企業(yè)從一開始就是有股東的，不論是戰(zhàn)爭(zhēng)年代成立的國有企業(yè)，抑或解放以后建設(shè)起來和經(jīng)過和平贖買形成的國有企業(yè)，都有股東，這個(gè)股東就是政府。國有企業(yè)也一直在向政府繳納利潤(rùn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)不但要向財(cái)政上繳利潤(rùn)，而且政府有權(quán)平調(diào)企業(yè)的資產(chǎn)，一張調(diào)撥單就可以把企業(yè)的資產(chǎn)調(diào)走，這實(shí)際上行使的就是股東的權(quán)力。

朱地：我們把一些大型骨干國有企業(yè)稱為“共和國長(zhǎng)子”，也是對(duì)您這個(gè)說法的一個(gè)注解。

施佑生：不同的是，設(shè)立投資管理公司以后，國有企業(yè)的股東開始企業(yè)化、法人化，政府真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)管理，而不再是以往的行政管理。

實(shí)現(xiàn)由經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營資本的歷史性跨越

朱地：十六大報(bào)告仍然強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步放開搞活國有中小企業(yè)。羅湖區(qū)實(shí)現(xiàn)了三個(gè)層次的管理體制，只是為“放小”創(chuàng)造了一個(gè)良好的環(huán)境，并不等于“放小”本身。羅湖投資管理公司是怎樣實(shí)現(xiàn)“放小”這個(gè)目標(biāo)的？

施佑生：設(shè)立三層次的國有企業(yè)管理體制，對(duì)于羅湖區(qū)來說，是“放小”的前提條件。如果沒有一個(gè)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)作的管理體制，沒有一個(gè)科學(xué)的決策機(jī)構(gòu)，所謂“放小”就只能“放亂”，而不能“放活”。根據(jù)羅湖國有企業(yè)的實(shí)際狀況，區(qū)委區(qū)政府確定了通盤考慮、“一攬子”謀劃和解決從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中退出的問題。

朱地：對(duì)于“抓大放小”，曾經(jīng)有過這樣一種議論：“大”和“小”是相對(duì)的，即使在縣、區(qū)一級(jí)，甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其所屬企業(yè)也有大、小之分，重點(diǎn)、一般之別。于是提出“小中選大”。我總覺得這種似乎很辯證的議論，有點(diǎn)相對(duì)主義的味道。如果按照這樣的思路去考慮問題和解決問題，中央的戰(zhàn)略決策在基層就很可能落空。

施佑生：我們沒有搞什么“小中選大”，而是要求所有區(qū)屬企業(yè)一律無條件地納入“退出”和改制的范圍。在要不要改制、要不要退出這個(gè)問題上，不允許爭(zhēng)論，“一刀切”，不給任何企業(yè)留后路、開口子。當(dāng)然可以根據(jù)企業(yè)各自的情況，有先有后。所謂“一攬子”謀劃和解決，也就是這個(gè)意思。我們確定這樣的思路，是有客觀依據(jù)的。區(qū)屬國有企業(yè)全部處在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，沒有任何經(jīng)營優(yōu)勢(shì)，而且規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，隨著其他經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)的發(fā)展，區(qū)屬國有企業(yè)對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越小，但它們與政府之間有著產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系，其經(jīng)營不善對(duì)政府構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)不僅一點(diǎn)不會(huì)減少，反而會(huì)逐步擴(kuò)大。從國有資產(chǎn)保值、增值，以及促進(jìn)各種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的角度考慮，“退出”方案是最佳抉擇。

我在企業(yè)里工作多年，深刻體會(huì)到，作為縣、區(qū)一級(jí)政府，很難管理好下屬國有企業(yè)。許多縣區(qū)所屬國有企業(yè)，由于管理不當(dāng)，而使國有資產(chǎn)虧損、流失，恐怕不在少數(shù)。一些對(duì)“放小”頗有微詞的人士往往以維護(hù)國有企業(yè)利益為由，但實(shí)際上所謂國有企業(yè)的利益在許多地方已經(jīng)蛻變?yōu)樾〖瘓F(tuán)的利益了。如果不改革，不堅(jiān)決“放小”，這些企業(yè)很有可能被掏成空殼。所以，“放小”又是必要的。如果一些關(guān)系到國計(jì)民生的企業(yè)確實(shí)需要國家控股管理，則可以劃歸地、市一級(jí)。十六大報(bào)告中有這樣一句話：“中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”，引起我的思索。為什么沒有提縣、區(qū)呢？我想是有道理的。

朱地：但是，對(duì)于縣、區(qū)國有企業(yè)的“退出”或轉(zhuǎn)讓，有些人懷疑會(huì)使國有資產(chǎn)流失，甚至說是“私有化”傾向。您怎樣看待這個(gè)問題？

施佑生：所謂“放小”也罷，“轉(zhuǎn)讓”也罷，“退出”也罷，無非是使國有資產(chǎn)由企業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本形態(tài)或物業(yè)形態(tài)。所以，只要措施得當(dāng)，決不會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。至于“私有化”問題，在“放小”的過程中，我們已經(jīng)采取了得力的措施防止出現(xiàn)這種傾向。我們?cè)陂_始“放小”時(shí)，就明確改革不是全盤私有化，堅(jiān)決反對(duì)把企業(yè)資產(chǎn)量化給私人的改革方式。羅湖區(qū)屬企業(yè)的改革主要是實(shí)行員工持股，對(duì)員工持股有多種限制，諸如：股權(quán)必須分散，主要經(jīng)營者、管理骨干和員工的持股比例不得突破三三制，即最高不得超過34％；除主要經(jīng)營者外，其他員工的持股必須以員工持股會(huì)名義，不得以自然人名義；員工所持有的股份只能在企業(yè)內(nèi)部員工之間轉(zhuǎn)讓，不得轉(zhuǎn)讓到企業(yè)外部；員工持有的股份不能帶走和繼承，離開企業(yè)了必須由持股會(huì)收購。這些規(guī)定使得員工持股在性質(zhì)上已經(jīng)與私人企業(yè)根本不同了，實(shí)際上應(yīng)該是社會(huì)所有制的一種形式，具有公有制的特征。實(shí)行員工持股有利于轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，也有利于安置員工就業(yè)保持社會(huì)穩(wěn)定，操作起來也比較容易，矛盾較少。所以我們?cè)诳紤]企業(yè)改制方式時(shí)，同等條件下優(yōu)先考慮實(shí)行員工持股。只有那些管理混亂、班子內(nèi)部矛盾較突出、員工不愿持股的企業(yè)，才考慮對(duì)外轉(zhuǎn)讓。

朱地：國有資產(chǎn)流失，是國有企業(yè)改革中人們最為擔(dān)憂的一個(gè)問題。在改制“放小”的過程中，你們是怎樣防止國有資產(chǎn)流失的？

施佑生：對(duì)于這個(gè)問題，我們是非常認(rèn)真、謹(jǐn)慎的。我們規(guī)定：所有改制企業(yè)必須先經(jīng)過審計(jì)再進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評(píng)估，審計(jì)由政府的審計(jì)部門承擔(dān)，而評(píng)估機(jī)構(gòu)都是市投資管理公司認(rèn)證和推薦給我們的，企業(yè)不得自行委托資產(chǎn)評(píng)估。評(píng)估中資產(chǎn)的價(jià)格不得低評(píng)，也不得高評(píng)，更不能漏評(píng)。在改制方案中，我們十分注意資產(chǎn)質(zhì)量對(duì)確定資產(chǎn)交易價(jià)格的影響，并不是簡(jiǎn)單地根據(jù)評(píng)估報(bào)告認(rèn)定的市場(chǎng)價(jià)格來確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。例如銀通公司的改制，評(píng)估的結(jié)果只有凈資產(chǎn)1500萬元，但是這個(gè)企業(yè)每年有穩(wěn)定的600萬元左右的利潤(rùn)，如果1500萬元就賣掉了顯然不公道了，還會(huì)引起其他企業(yè)的攀比和不滿。我堅(jiān)持這個(gè)企業(yè)至少要賣3000萬元以上，理由是不能以不良資產(chǎn)等值抵扣優(yōu)良資產(chǎn)，況且這個(gè)企業(yè)的負(fù)債中有一塊是保證金，是一塊與企業(yè)同存在的不計(jì)利息的保證金。在我們的堅(jiān)持下這個(gè)企業(yè)最后賣到了3000萬元以上。即使按照評(píng)估報(bào)告，我們也要在談判中適當(dāng)?shù)卣{(diào)整和爭(zhēng)取賣出最高的價(jià)格。如鴻寅公司的轉(zhuǎn)讓，評(píng)估價(jià)格3000多萬元，但我們堅(jiān)持要賣6000萬元以上，因?yàn)槲覀兣袛噙@個(gè)買家跟進(jìn)的時(shí)間較長(zhǎng)，志在必得，而且資產(chǎn)在不同的實(shí)力和不同的經(jīng)營能力人的手中價(jià)格應(yīng)該是不同的，最后以6000萬元成交。

防范國有資產(chǎn)流失的另一個(gè)重要方面是對(duì)企業(yè)呆爛帳的處置。深圳特區(qū)發(fā)展以來，國有企業(yè)因?yàn)槎喾N原因積累了大量的呆爛帳，許多具有很強(qiáng)的個(gè)人特征，不僅難以認(rèn)定，而且處理不當(dāng)就會(huì)造成流失。我們處理的原則有兩條，一不能簡(jiǎn)單地核銷，二不是簡(jiǎn)單地剝離，而是分別不同情況提出不同的解決方案，與企業(yè)充分協(xié)商后確定一個(gè)都能接受且最大限度收回資產(chǎn)的方案，為此挽回了大量的資產(chǎn)。凡是民事糾紛的，督促企業(yè)和當(dāng)事人追收，這類呆壞帳當(dāng)事人不收往往就真的收不回來了，追回來與企業(yè)分成；企業(yè)不愿追或追的條件較為苛刻的，如果我們判斷有回收價(jià)值就剝離到投資公司來，我們自己組織力量收。如果我們判斷回收有較大難度，就作價(jià)為凈資產(chǎn)賣給企業(yè)，盡量調(diào)動(dòng)各方面的積極性追收呆壞帳。這些辦法我概括為“以妥協(xié)換資產(chǎn)”，不涉及刑事的盡量不辦案，否則損失更大。

朱地：在縣、區(qū)所屬企業(yè)中，經(jīng)營狀況不佳、資不抵債的，恐怕不在少數(shù)。所以，在轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)制的過程中，一個(gè)棘手的問題，就是如何處理銀行貸款。借轉(zhuǎn)制之機(jī)甚至以破產(chǎn)的辦法逃避債務(wù)而給國家造成重大損失，這樣的案例不少。您能否介紹一下你們是怎樣處理銀行債務(wù)的？

施佑生：這是一個(gè)非常尖銳的問題。區(qū)屬企業(yè)改制中最大的難點(diǎn)是我們投資管理公司10多個(gè)億擔(dān)保債務(wù)的處理。這幾年中在巨額債務(wù)的處理辦法上，我們與有關(guān)部門存在著較大的分歧，主要是對(duì)銀行擔(dān)保的債務(wù)是采取逃廢的辦法還是采取積極化解的辦法，為此我們經(jīng)歷了激烈的斗爭(zhēng)，經(jīng)受了極大的壓力和委屈，也經(jīng)歷了困難復(fù)雜環(huán)境的考驗(yàn)。

有人主張采取羅湖投資管理公司破產(chǎn)的辦法逃廢國家銀行的債務(wù)，以剝離優(yōu)資資產(chǎn)的方式重新組建資產(chǎn)經(jīng)營公司，擺脫銀行對(duì)債務(wù)的追索。我們認(rèn)為，這種辦法是極為不負(fù)責(zé)任的辦法。我們的改革不能以損害國家利益的辦法達(dá)到我們的目的，何況銀行的資產(chǎn)大多數(shù)都是居民的存款，逃廢銀行債務(wù)也是逃廢人民的債務(wù)。巨額的債務(wù)是在國有企業(yè)的體制下形成的，這個(gè)體制不改變，國有資產(chǎn)就逃不到安全的地方，最終還是會(huì)損失掉，組建新的資產(chǎn)經(jīng)營公司并不能保障國有資產(chǎn)的安全。羅湖的擔(dān)保債務(wù)許多是政府出具了文件提供的擔(dān)保，即使羅湖投資管理公司破產(chǎn)了，銀行還會(huì)找到政府來，何況羅湖投資管理公司即使破產(chǎn)，對(duì)于其資本金政府還要承擔(dān)補(bǔ)足的責(zé)任。逃廢銀行債務(wù)在政治上是要承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)的。這種意見的實(shí)質(zhì)是抵制企業(yè)改革。按照這種意見辦，不僅躲不掉債務(wù)，可能還會(huì)給政府造成更大損失甚至帶來災(zāi)難，所以只不過是一種自欺欺人的“鴕鳥政策”。

我們還認(rèn)為，還債并不會(huì)影響政府拉動(dòng)需求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，也不會(huì)影響社會(huì)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模，只是投資體制與方式的轉(zhuǎn)換，通過銀行體系的投資可能更有利于國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。巨額擔(dān)保債務(wù)的形成有特殊的歷史原因，我們既賴不掉也還不起，只能采取各方協(xié)商分擔(dān)的辦法妥善解決，躲債是躲不掉的。于是，我們提出對(duì)這些歷史債務(wù)，“企業(yè)消化一塊、銀行承擔(dān)一塊、政府支持一塊”，在深圳這個(gè)全中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地方完全有能力化解這十多億的擔(dān)保債務(wù)。

我們處理債權(quán)債務(wù)的思路與辦法，不僅得到了債權(quán)人的理解與配合，也得到各級(jí)法院的大力支持，許多債務(wù)是在法院的調(diào)解下得到妥善處理的。

“放小”戰(zhàn)略的實(shí)施取得了顯著效果

朱地：自1995年提出“抓大放小”這個(gè)指導(dǎo)性方針以來，對(duì)于如何“放小”，爭(zhēng)議頗多，主要就是擔(dān)心國有資產(chǎn)流失，動(dòng)搖國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位等等。聽了您的介紹，感覺到你們的實(shí)踐，已經(jīng)回答了這些疑慮和誤解。您能否再具體談?wù)?，你們?shí)施“放小”戰(zhàn)略的成效？

施佑生：1997年10月，羅湖區(qū)區(qū)委、區(qū)政府委派我擔(dān)任羅湖投資管理公司總經(jīng)理，當(dāng)時(shí)公司的基本情況是：所管理的區(qū)屬企業(yè)有40余家，總資產(chǎn)約35億元，但總負(fù)債高達(dá)30億元以上，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)90以上。羅湖投資管理公司為企業(yè)的擔(dān)保余額有11億多，本身還有7000多萬元的直接銀行負(fù)債，這些負(fù)債都是管理公司向銀行借來再轉(zhuǎn)借給企業(yè)，多數(shù)已經(jīng)形成呆帳收不回來。大多數(shù)企業(yè)高負(fù)債經(jīng)營，許多已經(jīng)喪失了償還債務(wù)的能力，而且還在繼續(xù)依靠負(fù)債維持生存。有些企業(yè)沒有自有資產(chǎn)，沒有經(jīng)營業(yè)務(wù)，甚至沒有辦公場(chǎng)地，有的都是訴訟官司，已經(jīng)沒有存在價(jià)值。所有的區(qū)屬全資企業(yè)在管理體制和經(jīng)營機(jī)制上也都處在非常落后的狀態(tài)，還是實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，沒有建立董事會(huì)，經(jīng)營決策類似于個(gè)體戶，企業(yè)的財(cái)務(wù)資料嚴(yán)重失真，經(jīng)理說假話、做假帳的情況較為普遍。在亞洲金融風(fēng)暴來臨的前夕，羅湖區(qū)區(qū)屬國有企業(yè)和國有資產(chǎn)已經(jīng)處于高危風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，隨時(shí)都可能爆發(fā)一場(chǎng)局部范圍的債務(wù)危機(jī)。1998年初，鹽田建區(qū)分走了近20家企業(yè)，這些都是相對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量較好的，剩下的除了有兩家贏利以外，其他的全部虧損，有的還是嚴(yán)重虧損。分走的資產(chǎn)相對(duì)優(yōu)質(zhì)，但負(fù)債和擔(dān)保卻一點(diǎn)也沒有分走，整個(gè)區(qū)屬企業(yè)的凈資產(chǎn)下降到3億元左右。

五年來，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，在政府有關(guān)部門的理解和配合下，羅湖投資管理公司的經(jīng)營班子和全體員工以對(duì)國家、對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神和決心，勵(lì)精圖治，頂住各種干擾和阻力，大力推進(jìn)區(qū)屬國有企業(yè)的改革和國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略調(diào)整。截止2002年底，羅湖投資管理公司已經(jīng)初步完成國有資產(chǎn)退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的任務(wù)，除了兩家正在進(jìn)行的企業(yè)外，其他所有企業(yè)基本完成改制，企業(yè)遺留給羅湖投資管理公司和政府的擔(dān)保債務(wù)也基本得到化解。目前投資管理公司和政府手中掌握的企業(yè)改制剝離的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)達(dá)到3個(gè)多億，超過原來的全部企業(yè)帳面凈資產(chǎn)，若全部完成改制還可以增加2個(gè)億以上的資產(chǎn)；這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)每年的收益接近2000萬元，超過原來每年收繳企業(yè)利潤(rùn)的一倍以上；用改制集中的資金和資產(chǎn)消化處理了6個(gè)多億的政府擔(dān)保債務(wù)；所有改制企業(yè)均得到發(fā)展，經(jīng)營效益全面回升，員工收入增加，交納給國家的稅收也明顯增多。羅湖區(qū)的國有企業(yè)改革已經(jīng)取得明顯效果。

朱地：羅湖的“放小”之路，是一條實(shí)踐創(chuàng)新之路，很值得進(jìn)一步總結(jié)和思索。感謝您接受我們的采訪。

(責(zé)任編輯：吉安)