農(nóng)村扶貧期待法律松綁

精細(xì)化扶貧

“貧困不僅是一個收入問題，盡管有些人脫離了貧困，但他們抗貧困的能力很弱，一旦疾病襲來，家里需要支付高昂的醫(yī)藥費，他們有可能因病返貧。而我們要做的是如何讓貧困人口獲得機會，如教育、健康，使他們有創(chuàng)造財富的能力。”中國扶貧基金會的副秘書長王行最在他的辦公室里，以一種理想主義的口氣向記者說。

王行最表示，貧困人口往往連基本的生產(chǎn)資料都沒有，扶貧基金會實施的小額信貸，一方面是讓農(nóng)民接受技術(shù)人員的培訓(xùn)，讓他們既提高收入，又獲得致富的能力，這主要是通過項目進(jìn)行扶貧，讓他們在項目實施的成功中，獲得尋求財富的信心與機會，而不是農(nóng)民缺什么就給什么，更不是簡單地把農(nóng)民看作是救濟的對象。

由于小額信貸沒有抵押，農(nóng)民是憑他個人的資信從基金會獲得信貸，為了降低風(fēng)險，扶貧基金會采取了五產(chǎn)聯(lián)保，即農(nóng)民只有加入這個聯(lián)保，才能從基金會貸款，五個農(nóng)民是自愿組織到一起，他們熟悉各自的生活狀況。

“僅僅把錢扔給貧困地區(qū)的泛扶貧方式，不會給貧困人口帶來多少利益，扶貧需要的不僅是一個道德、情感，更需要的是智慧與技巧，在找出了貧困的根本原因后，設(shè)計相應(yīng)的項目去解決貧困，因此我們的扶貧是精細(xì)化扶貧，而不是泛扶貧?！蓖跣凶罘治稣f。

截至2002年12月底，中國扶貧基金會總收入達(dá)6897．23萬元，總支出 5225．70萬元，其中小額信貸向27937個農(nóng)產(chǎn)發(fā)放了信貸，累計貸款3539萬元，還款率達(dá)95．6％。

但地方的人民銀行對扶貧基金會的信貸提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這是一項金融活動，而不是扶貧，信貸應(yīng)由金融機構(gòu)來做。

王行最認(rèn)為，這主要是當(dāng)前扶貧基金會的法律地位，還沒有得到確定，但扶貧基金會小額信貸項目的成功也使政府對扶貧基金會的信貸活動表示了認(rèn)可，況且扶貧基金會是以信貸的手段，來培養(yǎng)農(nóng)民致富的能力，并沒有吸收存款。信貸的范圍也是嚴(yán)格限定在貧困人口中。

除了實施母嬰平安，天使工程，小額信貸扶貧以外，中國扶貧基金會還在啟動緊急救援，金長城扶助貧困大學(xué)生等扶貧

滯后的法律規(guī)定

實際上，貧困的脆弱性與無保障性，使貧困人口面臨更多的危險，使他們在面對經(jīng)濟危機與自然災(zāi)害，特別受疾病的襲擊時受到的打擊最為嚴(yán)重，貧困人口的智力并不比富裕地區(qū)人的素質(zhì)差，由于他們得不到受教育的機會，而限制了他們能力的發(fā)揮。

扶貧是使一個人能更好地發(fā)展，這包括一個人獲得更好的教育，更多的機會，更高的個人收入，更多的個人自由與高質(zhì)量的生活環(huán)境。

盡管中國龐大的貧困人口，為民間公益性的扶貧組織提供了巨大的空間，他們的成立受政府的嚴(yán)格控制，導(dǎo)致他們在中國的成長非常艱難、緩慢，無論從數(shù)量還是從質(zhì)量上，都適應(yīng)不了中國日益擴大的扶貧需要。 于是一個非常突出的矛盾出現(xiàn)了，一方面是數(shù)以億計的人渴望擺脫貧困，另一方面是扶貧的資源嚴(yán)重供給不足。

長期壟斷形成的經(jīng)濟體制，又使中國的企業(yè)對公益事業(yè)非常冷漠，造成中國的公益扶貧組織，難以迅速獲得扶貧資源，使得中國的扶貧需求雖然巨大，但又存在著資源不足的矛盾。

面對扶貧面臨的困難，王行最認(rèn)為目前國內(nèi)法律的環(huán)境不成熟，尤其像扶貧這樣的公益機構(gòu)，其法律地位沒有得到明確的認(rèn)可，即使是已出臺的《基金會管理辦法》，但這都是十多年以前實施的，根本無法適應(yīng)今天公益事業(yè)的發(fā)展。

而1999年出臺的捐贈法規(guī)定：公益性社會團(tuán)體應(yīng)厲行節(jié)約、降低管理成本，人員的工資和辦公費用從利息收入中按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)開支。但國家的標(biāo)準(zhǔn)是多少?這種標(biāo)準(zhǔn)適合基金會的發(fā)展嗎?顯然這種模糊的規(guī)定不僅限制了捐贈者的積極性，而且使民間扶貧組織獲得社會資源變得很艱難。這是影響公益事業(yè)發(fā)展的一個重要問題。

公益機構(gòu)政府不給撥款，人員工資福利等需要資金維持，但錢從何而來?王行最認(rèn)為，國外公益機構(gòu)，籌集的資金有 20％用于管理費，而國內(nèi)沒有這樣的規(guī)定，這是法律滯后的表現(xiàn)。

西方一些國家有一個成熟的捐贈資源市場，這個市場與稅收政策緊密地聯(lián)系在一起，法律支持企業(yè)的捐贈可以減免稅，而中國還沒有形成這樣的市場，這對公益機構(gòu)籌集資金帶來了很大的困難。

王行最表示，體制創(chuàng)新是促使基金會能適應(yīng)市場的競爭，因為加入世貿(mào)后，國際上的非政府組織正在進(jìn)入中國，國內(nèi)本土的公益機構(gòu)也在不斷成長，兩股力量將會匯合到一起。由此中國扶貧基金會將會面臨越來越大的競爭壓力，對自身的體制創(chuàng)新就顯得最為迫切。

對于公益項目，王行最認(rèn)為，政府應(yīng)該開放公益市場，引進(jìn)競爭機制，通過招標(biāo)的方式，讓公益機構(gòu)來競爭，使資源得到合理配置，從而提高扶貧資源的效率，同時促進(jìn)公益組織的發(fā)展。

青基會的困惑

與王行最表達(dá)相似愿望的是，中國青少年發(fā)展基金會秘書長顧曉今在接受記者采訪時表示：對公益組織政府更應(yīng)該讓他們先發(fā)展起來，并在競爭中不斷淘汰不合格的公益機構(gòu)，如果過度地強調(diào)管理，那會制約他們的成長。

青基會當(dāng)初搞希望工程，是希望改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，保障兒童受教育的權(quán)利。沿著這樣一個目標(biāo)，青基會成功地將社會資源納入到希望工程中，十多年從民間籌集到了捐款大約20億元，建了9000多所希望小學(xué)，創(chuàng)造了一個影響農(nóng)村貧困家庭孩子上學(xué)的希望工程。

但創(chuàng)造了這個巨大的奇跡之后，為什么青基會1999年在內(nèi)部提出了一個口號，進(jìn)行戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移?

面對記者提出的疑問，顧曉今指出，當(dāng)時國家提出有兩個目標(biāo)要在本世紀(jì)末實現(xiàn)，一個是基本解決貧困人口的溫飽問題，另一個是基本實現(xiàn)九年義務(wù)教育。這兩個目標(biāo)的提出，使青基會產(chǎn)生了一個疑惑：希望工程是否還能繼續(xù)深入地做下去?

因為青基會向捐款者訴求的是，貧困使農(nóng)村的兒童失去了接受教育的機會，捐款建希望小學(xué)是保障他們有良好的受教育條件。如果政府說這兩個目標(biāo)在本世紀(jì)末已基本實現(xiàn)，那么青基會去籌集資金時，就面臨著沖突。

而不以貧困為現(xiàn)實理由去籌集資金，那青基會建希望小學(xué)的錢從何而來，又如何讓捐款者相信，貧困地區(qū)的兒童急需要得到救助?面對這些問題，青基會一時陷入困惑、矛盾。

青基會提出的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，也引起了社會一些人的猜疑：希望工程是否要結(jié)束?面對人們的疑問，青基會在2001年對希望工程前景作了一些調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前全國家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生還有4000多萬，其中農(nóng)村有2800多萬，大約占70％以上。

幫助這部分學(xué)生上學(xué)讀書，不僅是政府的責(zé)任，也是社會應(yīng)該關(guān)注的問題。只要社會有需求，青基會認(rèn)為希望工程就要繼續(xù)往前走。

當(dāng)然顧曉今也認(rèn)識到，青基會現(xiàn)在面臨的捐助環(huán)境，與它當(dāng)初成立時已有很大的改變，過去公益組織相對而言稀少，向希望工程捐款的人也很多，而現(xiàn)在公益機構(gòu)已有一定的數(shù)量，大家對公益項目有各自的選擇，所以有限的捐助資源被分割。

對于資源的競爭，顧曉今認(rèn)為是一件好事，大家可以更加自覺地把項目做好，有壓力有挑戰(zhàn)才會有希望。目前在華的跨國公司，除了在中國投資獲利以外，他們還希望通過公益事業(yè)對中國有所回報，而他們的捐助是青基會資源來源的一個重要渠道，如可口可樂與青基會已合作了十年，摩托羅拉、朗訊，與青基會也保持著很好的捐助關(guān)系。

1988年《基金會管理辦法》規(guī)定，基金會的注冊資金是10萬元。據(jù)悉，這個規(guī)定有可能改變，新成立基金會需要幾百萬的原始基金。對于這樣一個條件，顧曉今認(rèn)為門檻過高，不利于民間機構(gòu)進(jìn)入。

美國有一家雜志，評出了100家效率最好的非營利機構(gòu)，顧曉今根據(jù)這個統(tǒng)計作了一個測算，發(fā)現(xiàn)這100家機構(gòu)的資金使用結(jié)構(gòu)是，在100元捐款中，有7元用于籌資成本，還有7元是用于行政開支，73元是用在項目上，剩余的預(yù)留來年開支。

按照國內(nèi)的基金會管理辦法，基金會不能以捐款支付管理成本，人員的工資和辦公費用都要求在基金增值中解決。甚至有人認(rèn)為公益機構(gòu)可以零成本運作。為維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)，一些基金會只得依靠捐款增值去支付管理費用。

甚至基金會寄給捐贈方的收據(jù)，所郵寄的費用，出差考察，做公益廣告，也不能用捐款支付，這樣很多基金會活得很艱難，也使他們面臨著困惑、矛盾。

矛盾來自靠什么項目去增值?增值有安全保障嗎?在中國最安全的增值當(dāng)屬銀行儲蓄，但它的利率卻是最低，投資雖然收益可能高過銀行儲蓄，但它的風(fēng)險也最大。青基會也曾作過投資，獲得了一些收益。

可到1998年以后，青基會通過增值獲得的收入越來越少，增值的減少使青基會1999年就出現(xiàn)了赤字，一方面希望工程需要錢，另一方面青基會自身的運轉(zhuǎn)也需要資金，但錢從何而來?

在參加基金會管理條例制定的討論會上，青基會的呼聲最強烈，要求在捐款里面合法支出項目運行成本，這條建議已被有關(guān)部門認(rèn)可。

顧曉今還指出，目前還沒有一個適用于公益機構(gòu)的會計制度，這也使得基金會的會計工作無章可循。據(jù)悉，財政部正在制訂非營利組織的會計制度。在稅收方面，企業(yè)向公益機構(gòu)捐款，可在應(yīng)納稅額的3％部分享受免稅待遇。

這個比例與國外相比顯然太低。一個好的稅收政策，不僅可以鼓勵企業(yè)和個人捐款，使財富向貧困地區(qū)和貧困人口流動，而且還能促進(jìn)公益機構(gòu)的發(fā)展，使社會更加公正、公平。

顧曉今呼吁，行業(yè)性的自律組織對于非營利組織的成長和公益事業(yè)的發(fā)展非常重要，對此政府應(yīng)予積極鼓勵并給予相應(yīng)政策。

扶貧資源的多元化

顧曉今的這些思考，在即將出臺的《基金會管理條例》中也許能找到一些解答。6月6日，記者采訪民政部民間組織管理局社團(tuán)登記處處長楊岳時，她指出，民政部有關(guān)部門對《基金會管理條例》在起草、修改中，聽取了學(xué)術(shù)界、基金會以及財政、稅務(wù)、人民銀行證券保險等部門的意見，同時到地方作了一些調(diào)研，聽取了各方面的意見后，今年民政部又作大幅度的修改，后上報到國務(wù)院法制辦。

對修改中存在的不同意見，楊岳告訴記者，基金會關(guān)注的一個重點是國家對公益性的組織，將會采取什么樣的扶持發(fā)展政策，他們希望在設(shè)立基金會上，政府能降低門檻。

楊岳向記者透露，考慮到中國基金會發(fā)展的需要，這部條例將對中國的基金會采取分類管理，分為公立基金與私立基金。

最令人振奮的是，新的基金管理條例，第一次允許私人成立基金會，即以個人或家族企業(yè)的名義設(shè)立，這將為私人打開了通向公益事業(yè)的大門，但條例不允許他向社會募捐，可以接受其他人的捐贈。

私立基金會的注冊資金比公立基金會要低，但設(shè)立的資金到底要多少呢?楊岳認(rèn)為條例還沒正式出臺，現(xiàn)在不便于對外公開，但她說這個出資額經(jīng)過多次討論，在100萬至200萬元之間。從她傳給記者的信息中可以得知，私立基金會的注冊資金不會低于100萬元。

而全國性公立基金會設(shè)立的注冊資金，楊岳估計在500萬至800萬元之間，它不能設(shè)立地方性的分支機構(gòu)，可就某個專門項目設(shè)立機構(gòu)，地方設(shè)立的基金會，募集資金的活動范圍只能在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行。

過去基金會的設(shè)立一般都有業(yè)務(wù)主管單位，也由此阻礙了公益組織的成長。楊岳表示，新的條例中，對主管體制進(jìn)行子調(diào)整，私立基金會可能不會有業(yè)務(wù)主管單位，由發(fā)起人自行成立登記。

對于向私人敞開成立基金會大門帶來的意義，楊岳認(rèn)為，基金會在中國的發(fā)展歷史還比較短，其數(shù)量與發(fā)達(dá)國家相比差距甚遠(yuǎn)，純粹由私人注冊成立的基金會還沒有，中國的公益事業(yè)除了政府來做以外，更希望有民間的力量。

國外為什么有那么多人愿意捐助公益事業(yè)?因為他留下來的遺產(chǎn)會被征很高的稅，與其被政府收走，不如自己搞一個基金會，而中國的遺產(chǎn)法還沒有出臺。

其實，在新的《基金會管理條例》制訂之前，有許多企業(yè)到民政部申請登記成立基金會，有的企業(yè)還希望成立的機構(gòu)冠以自己的名字，如寶鋼每年要拿出資金捐助給一些大學(xué)、教師、學(xué)生，他們曾到民政部申請，極想設(shè)立一個基金會，由基金會專門來運作各種捐助。

海外人士也希望拿出錢在中國做一些公益事業(yè)，但以前政府沒有向海外公益機構(gòu)打開這門，這次制訂的條例，將會向他們開放。

新的條例既考慮到基金會的增值保值，又顧及到他們的投資收益，允許基金會在保證公益項目的前提下，拿出一定比例的資金投資。至于稅收，民政部的有關(guān)人員同稅務(wù)部門商討時，認(rèn)為稅收的有關(guān)規(guī)定，不宜分解到其它法規(guī)中。

因此，在這部條例里，沒有涉及到具體的稅收規(guī)定，新的條例出臺后，稅務(wù)部門也準(zhǔn)備制訂適合公益機構(gòu)發(fā)展的稅收政策。

新的條例顯示出來的價值是，支持中國公益組織的發(fā)展，條例草案允許公益組織從募集的資金中，拿出一定比例的資金用于行政管理、項目成本開支等，但他們必須接受社會的監(jiān)督，定期向外公布信息。

應(yīng)該看到，政府的角色決定扶貧效率不可能太高，如果政府轉(zhuǎn)變一種扶貧思維，將扶貧資金通過競爭讓民間扶貧機構(gòu)去實施，其效率將會大大提高。

香港的公益組織，有一半的資金是來自政府，政府每年要拿出一定的資金，用于改變貧困人口的生活狀況及其他公共設(shè)施建設(shè)，但政府并不直接去做，而是許多公益組織去競爭。政府對他們考核后，從中選擇最具競爭力公益組織去實施項目，這樣政府的資金與項目都能取得效率最大化。