非典考驗(yàn)政府行為

薛寶生

3月份的兩會(huì)，部分代表呼吁訂立《信息公開(kāi)法》，很少人意識(shí)到，一場(chǎng)悄然降臨的災(zāi) 難，正在從反面證明此舉并非可有可無(wú)。時(shí)至今日，我們總結(jié)同SARS戰(zhàn)斗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而 思考政府政府職能的轉(zhuǎn)變問(wèn)題，我們的認(rèn)識(shí)又比事前深刻了一些。

想起了阿馬蒂亞·森

阿馬蒂亞·森是1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，在《以自由看待發(fā)展》一書(shū)中，他既熱 情肯定中國(guó)改革開(kāi)放的方向，也同時(shí)為打破了業(yè)已建立的全民醫(yī)療制度和全民教育制度而深 深遺憾。他說(shuō)：“當(dāng)中國(guó)在1979年開(kāi)始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)改革的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家已經(jīng)擁有受過(guò)良好 教育的人口以及發(fā)展良好的醫(yī)療保健體系，而且不存在土地?fù)碛辛康牟黄降?（這種不平等 常見(jiàn)于發(fā)展中世界，而且在中國(guó)土地改革以前也存在）。由于在教育、醫(yī)療保健和土地改革 方面的進(jìn)步，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革之初就具有實(shí)力，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)在其發(fā)展過(guò)程中，能區(qū)別地運(yùn)用 市場(chǎng)，也恰恰得益于此?！彼终f(shuō)：“關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革對(duì)一些社會(huì)目標(biāo)的明顯的負(fù)面影響，其 中包括對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保健安排運(yùn)作方式的影響，已經(jīng)有很多討論。改革者并未有意造成這些負(fù) 面影響，但是它們看來(lái)是發(fā)生了。例如，20世紀(jì)70年代后期在中國(guó)農(nóng)業(yè)中推行的‘責(zé)任制 ，取代了早先的合作制（而且推動(dòng)了若干年中前所未有的農(nóng)業(yè)發(fā)展），但也使得農(nóng)村醫(yī)療保 健經(jīng)費(fèi)的籌措比以前困難得多。過(guò)去，農(nóng)村醫(yī)療保健體系在很大程度上是通過(guò)合作體制在非 自愿基礎(chǔ)上承擔(dān)費(fèi)用的。事實(shí)證明，用一個(gè)由農(nóng)村人口自愿加入的醫(yī)療保險(xiǎn)體制來(lái)代替舊的 方式是非常困難的。這可能確實(shí)使得在改革之后的那幾年更難維持公共醫(yī)療保健的改進(jìn)。這 些后果看起來(lái)顯然對(duì)改革者是一種意外?！?/p>

要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，必須首先實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)，尤其是教育和基本醫(yī)療保障，這 是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)起飛的基礎(chǔ)，舍此“基礎(chǔ)”，中國(guó)不可能取得改革最初幾年的輝煌成果。在 阿馬蒂亞·森看來(lái)，不僅是經(jīng)濟(jì)開(kāi)放，還包括開(kāi)放之前的社會(huì)改革，共同造就了改革開(kāi)放后 中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功。這是改革前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一個(gè)無(wú)意造成的有利后果。同樣還有一個(gè)無(wú)意造 成的不利后果，那就是轉(zhuǎn)而去抓“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”對(duì)教育和公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障體系的沖擊，這 對(duì)改革者來(lái)說(shuō)顯然不是故意的，然而卻是成功經(jīng)濟(jì)體制設(shè)計(jì)者的某些失敗之處。

在這次SARS流行的過(guò)程中，我們始終擔(dān)心的問(wèn)題之一是疫情蔓延到農(nóng)村。理由不一而足 ：農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況差，缺少衛(wèi)生習(xí)慣，珍愛(ài)生命意識(shí)不強(qiáng)等等。但更危險(xiǎn)的是，基層的防疫站 不少喪失功能，在廣大中西部和老少邊窮地區(qū)，舊的合作醫(yī)療體系已經(jīng)癱瘓，新的醫(yī)療保障 機(jī)制又沒(méi)有建立，形成少醫(yī)但多江湖騙子，少藥卻充斥假藥的現(xiàn)實(shí)情況，如果疫情蔓延，后 果不堪設(shè)想。阿馬蒂亞·森告訴我們的是，貧富懸殊和瘟疫流行是有內(nèi)在聯(lián)系的，貧困從來(lái) 都是瘟疫的幫兇。其次，就經(jīng)濟(jì)建設(shè)抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視健康、教育、安全等社會(huì)性指標(biāo)，不 僅不會(huì)抓出象樣的經(jīng)濟(jì)成果，相反會(huì)欲益反損，欲速不達(dá)。

應(yīng)該指出的是，以上對(duì)改革過(guò)程中無(wú)意造成的后果的分析，既不應(yīng)成為反對(duì)變革的理由 ，也不應(yīng)成為無(wú)所作為的遁詞。阿馬蒂亞·森指出，“對(duì)這些后果的更清楚的理解，可以使 人們對(duì)擬議中的改革所可能涉及到的方面有更好的概念，甚至可能引導(dǎo)人們制定防范性或糾 正性的政策?！?/p>

談到政府職能的轉(zhuǎn)變，把工作重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)工作上無(wú)疑是正確的，但如何抓經(jīng)濟(jì)工作， 許多人的認(rèn)識(shí)卻很不一致。在有些人看來(lái)，抓經(jīng)濟(jì)就意味著教育、衛(wèi)生等其他社會(huì)事業(yè)就成 為次要工作，抓與不抓，抓好抓壞都無(wú)所謂?，F(xiàn)在經(jīng)過(guò)波折，付出了代價(jià)，我們更深刻地認(rèn) 識(shí)了政府經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)，必須以政府社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)為前提，要使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，政 府不應(yīng)與民爭(zhēng)利，而應(yīng)著力于為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品，包括越來(lái)越好的 科教文衛(wèi)條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府，應(yīng)該是服務(wù)型政府，而創(chuàng)造良好的科教文衛(wèi)社會(huì) 環(huán)境，就是最好的服務(wù)，也是最好的抓經(jīng)濟(jì)工作的有效辦法。

從緩、瞞、漏報(bào)說(shuō)開(kāi)去

毋庸諱言，這次SARS流行與緩、瞞、漏報(bào)有關(guān)；而造成此種情況，又與疫情報(bào)告制度不 完善有關(guān)，與國(guó)家工作人員的瀆職、懈怠有關(guān)。再深一步探究，起碼有兩個(gè)問(wèn)題值得思考。

其一，如何定位政府的責(zé)任。在這次事件中，政府職能不到位和越位的情況都出現(xiàn)了。 緩、瞞、漏報(bào)顯然是不到位，因使政府的治權(quán)沒(méi)有發(fā)揮到最好；衛(wèi)生部前主要官員信誓旦旦 地說(shuō)，我可以負(fù)責(zé)地告訴你，到中國(guó)旅游是安全的。緊接著就有國(guó)際勞工組織的官員殞命北 京，使政府自身置于十分尷尬的境地，導(dǎo)致國(guó)際上議論洶洶。平心而論，即使沒(méi)有SARS流行 ，政府也不能保證每一位旅客的安全。再有是否染病，不僅取決于環(huán)境，也取決于個(gè)體條件 ，政府完全沒(méi)有必要給人家打這個(gè)保票。之所以犯如此低級(jí)的失誤，原因在于還沒(méi)有從全能 政府的概念中解放出來(lái)。須知，現(xiàn)代化要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任也有 限，該負(fù)的責(zé)任要負(fù)，不該負(fù)的責(zé)任不負(fù)?，F(xiàn)在的情況是，“我可以負(fù)責(zé)任地告訴你”幾乎 成了一些領(lǐng)導(dǎo)的口頭禪，真正的結(jié)果無(wú)人檢驗(yàn)也不必真負(fù)責(zé)，所以出口流利，說(shuō)過(guò)則已。這 次中央果斷變動(dòng)了負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，廣大群眾和國(guó)際輿論普遍加以贊揚(yáng)，認(rèn)為是向 真正負(fù)責(zé)和實(shí)事求是邁進(jìn)了一大步。

其二，如何保障人民群眾的知情權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)代政府的特征之一是透明和公 開(kāi)，但真正做到這一點(diǎn)目前還有很大障礙。我們的政務(wù)習(xí)慣的是不公開(kāi)，許多關(guān)乎老百姓的 平常事也時(shí)常要密級(jí)，至于有可能引起恐慌和緊張、影響社會(huì)安定的事，更習(xí)慣于層層封鎖 ，嚴(yán)格保密。這次SARS流行，除了基層出于不同動(dòng)機(jī)緩、瞞、漏報(bào)外，很長(zhǎng)時(shí)間的信息內(nèi)部 化是其原因之一。我們不認(rèn)為這樣做毫無(wú)道理，但實(shí)踐導(dǎo)致的結(jié)果卻是小道信息、流言、謠 言滿(mǎn)天飛，使群眾平添緊張，使壞人有機(jī)可乘，政府形象受到損失。相反，倒是中央果斷打 破層層封鎖，派出檢查組并明令據(jù)實(shí)稟報(bào)，否則追究責(zé)任，并對(duì)某些高層領(lǐng)導(dǎo)采取組織措施 后，社會(huì)情緒才平靜下來(lái)，洶洶輿論才變?yōu)楹迷u(píng)如潮。事實(shí)證明，政府只有積極維護(hù)人民群 眾的知情權(quán)，才能獲得人民的信任。

應(yīng)該說(shuō)，政府通過(guò)發(fā)布信息滿(mǎn)足人民群眾的信息需求，這只是完整的知情權(quán)內(nèi)涵的一部 分。通過(guò)政府信息，群眾可以了解政府的看法，但時(shí)常作為當(dāng)事人的群眾，他們必然會(huì)有自 己的看法?，F(xiàn)在，較之改革開(kāi)放前的“不準(zhǔn)亂說(shuō)亂動(dòng)”，群眾的言論已經(jīng)相當(dāng)自由，絕不至 因言獲罪。理想的狀態(tài)是政府信息、大眾傳媒及民間輿情的互相推動(dòng)，但在這次疫情中，在 政府信息發(fā)布遲緩時(shí)，大眾傳媒也處于“失語(yǔ)”狀態(tài)，因此客觀上形成了對(duì)公民知情權(quán)的褫 奪。

監(jiān)督權(quán)是知情權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)之上更高一級(jí)的權(quán)利。既包括輿論監(jiān)督，也包括通過(guò)法律、組 織等手段實(shí)現(xiàn)的參政議政、選舉罷免、評(píng)價(jià)督導(dǎo)。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要一定的路徑依賴(lài)，建立 社會(huì)主義法治國(guó)家的重要目標(biāo)之一，就是使這種監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，而不是流于空泛。它所要 求于領(lǐng)導(dǎo)干部的是言必行，行必果，有計(jì)劃必有措施，后果可檢驗(yàn)。體現(xiàn)在這次SARS防治中 ，新聞發(fā)布會(huì)上講了要保護(hù)西部地區(qū)廣大的農(nóng)村不受到這次疫情的影響，后續(xù)新聞就見(jiàn)中央 財(cái)政撥出專(zhuān)款。會(huì)上講不準(zhǔn)拒收付費(fèi)困難的病人，其后就有補(bǔ)貼醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員的措施。會(huì) 上講對(duì)緩、瞞、漏報(bào)要嚴(yán)肅查處，領(lǐng)導(dǎo)不力要追究責(zé)任，會(huì)后就有空談負(fù)責(zé)的不負(fù)責(zé)者丟官 。這一切都說(shuō)明，我們的政府正在越來(lái)越值得信任，越來(lái)越成為經(jīng)得起監(jiān)督的政府。

走出危機(jī)靠什么

SARS流行喚起了人們對(duì)建立現(xiàn)代化危機(jī)管理制度的關(guān)切。 政府享有對(duì)瘟疫的治權(quán)，因 而也是第一責(zé)任人，平常的日子里必須有防患于未然的預(yù)警意識(shí)，時(shí)時(shí)有人力、物力、快速 反應(yīng)能力的準(zhǔn)備。就這個(gè)意義講，能否戰(zhàn)勝危機(jī)很大程度上取決于發(fā)生前。然而，危機(jī)是人 們不可預(yù)期、不愿面對(duì)甚至難以控制的局面，決策者反應(yīng)的時(shí)間非常有限，且形勢(shì)常常朝著 難以預(yù)料的方面發(fā)展，所以臨戰(zhàn)狀態(tài)的危機(jī)駕馭能力也顯得尤為重要。

作為政府，危機(jī)當(dāng)前時(shí)，各種選擇都存在風(fēng)險(xiǎn)。比如對(duì)付SARS，它對(duì)生命的威脅，對(duì)社 會(huì)秩序的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)的打擊、對(duì)政府形象的損害，這一切都可能成為決策的考慮因素。很 多時(shí)侯具有內(nèi)在矛盾，選擇的困難可想而知，然根本的決定因素是執(zhí)政目的以及由此決定的 行為方式。

十六大報(bào)告指出，貫徹“三個(gè)代表”重要思想，本質(zhì)在執(zhí)政為民。中央領(lǐng)導(dǎo)同志在疫情 發(fā)生后也多次指出，要以民為先，把保護(hù)人民群眾的生命健康和安全作為重要任務(wù)。如果能 牢記黨的宗旨，時(shí)刻把人民的利益放在首位，把群眾的冷暖掛在心上，就會(huì)有救治病人花多 少錢(qián)也在所不惜的魄力，就會(huì)有丟開(kāi)面子，直面事實(shí)的勇氣。相反，如某些官員，疫情襲來(lái) 先考慮經(jīng)濟(jì)，考慮本地區(qū)、本部門(mén)和本人的所謂“面子”，其結(jié)果就往往會(huì)作出違背民心、 妨害大局的選擇，不僅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)蒙受更大損失，也會(huì)損害黨和政府的形象，同時(shí)使本人求 榮取辱，面子喪失殆盡。

與之相聯(lián)系的還有方式方法問(wèn)題。處理疫情是靠官還是靠民？上面談到過(guò)政府的責(zé)任、 決策能力、行為能力的重要性，說(shuō)明不靠官不行；但是危機(jī)管理的對(duì)象是社會(huì)層面，過(guò)分相 信自己不如完全相信人民，完全依靠人民。把真相告訴人民，與人民共商大計(jì)，共渡難關(guān)， 共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享成功，應(yīng)該是最為高明的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。應(yīng)該相信“大家一條心，黃土變成金” ，相信民眾對(duì)待危機(jī)有難以估量的心理承受能力。相反，諸事包攬，做自己做不了，做不好 的事，結(jié)果往往是出力不討好。有些人的遁詞是懼怕引起社會(huì)恐慌，這種擔(dān)心沒(méi)有必要。根 據(jù)心理學(xué)的研究，不能確定的災(zāi)難比已經(jīng)確定的災(zāi)難更容易使人恐慌，所以公開(kāi)、透明在危 機(jī)中顯得十分重要。