中國憲政改革的理性之聲

段　文

·憲法學家，參與多項中央與地方政府改革方案設計。

·曾任中國人民大學法律系副主任兼法學所副所長；中國人民大學人權研究中心副主任；中國人民大學憲法行政法教研室主任，碩士生導師，博士生導師組成員。

·現(xiàn)任國家行政學院領導學部教授；享受國務院頒發(fā)國家特殊津貼專家。

·兼職全國人大研究室特約研究員；亞洲銀行政府能力與法律規(guī)制顧問；全國政策科學研究會理事；北京市憲法學會理事等。

憲政文明是政治文明的核心

問：黨的十六大以后，“憲政改革”已經(jīng)成為了整個社會關注的一個焦點話題，學術界也發(fā)出了很多聲音。您作為國內(nèi)一位知名的憲法學家，如何看待這一現(xiàn)象？

杜鋼建：其實“憲政改革”這幾年來一直都是學術界關注的熱點。我們一直在說要實現(xiàn)依法治國，首先就要求“依憲治國”。

十六大報告起草小組實際上在一年前就開始對“憲政改革”問題作調研，在十六大報告里也體現(xiàn)出了這方面的思想。十六大報告提出“建設社會主義政治文明”，并強調了“推進政治體制改革”和“堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動”等問題。這里面都包含了憲政改革方面的內(nèi)容，因為“政治文明”的核心其實就是憲政文明。

簡單來說，憲政文明包括三個文明：政府文明、人民文明、政黨文明。但現(xiàn)在，我們還存在很多不文明現(xiàn)象，比如：一些政府部門的行為不合法，不斷破壞市場經(jīng)濟秩序和自由；一些公民權利在制度上還得不到充分保障，廣大人民群眾的法律、權利意識也有待提高；政黨內(nèi)部，從組織到個人還不是十分民主，一些地方還存在“家長制”、“一言堂”現(xiàn)象等等。

進行憲政改革就是要改變這些不文明現(xiàn)象，通過民主實踐來實現(xiàn)政治文明，做到三個文明的協(xié)調統(tǒng)一。

問：您認為政治文明對憲政改革的主要要求是什么？

杜鋼建：政治文明對憲政改革提出了很多要求，最主要的應該是四個方面的內(nèi)容。

首先，憲政觀念要文明。這需要樹立幾個觀念：

１．基本人權觀念，中國至今沒有把“人權”寫進憲法，這是今后憲法修改要考慮的問題；２．人民主權觀念，目前我們的提法“一切權力屬于人民”太過于籠統(tǒng)，不便于操作；３．民主權利觀念，即要真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；４．權力制約觀念，進一步強化權力分離與相互協(xié)調制約。

其次，憲政制度要文明。依法治國的建立可以用一些基本制度來考察，我作了一個簡單統(tǒng)計，大大小小大約有１００多項制度，而目前這些制度很多我們都還沒有建立，或者需要完善。比如違憲審查制度就是一個重要方面，這才能保證憲法的權威。其他比如地方自治（中央分權）、國會制度等等。

第三，憲政行為要文明。這就要求五大涉憲主體（政黨、政府、立法代議機關、司法機關、民眾）的行為應該遵守憲法，在憲法的范圍內(nèi)活動。

最后，憲政秩序要文明。這需要我們有一個統(tǒng)一的憲政體系，有一套完善的憲政法律操作程序等等。

憲政改革需要進一步解放思想

問：您認為我們進行憲政改革，最需要的是什么？

杜鋼建：解放思想。只有思想解放，敢于大膽探索，我們的憲政改革才能真正有所突破。

中國的憲政改革恐怕不僅僅是在現(xiàn)有的法律體制下進行修改?，F(xiàn)在的中國是一種專政思想指導下的體制（無產(chǎn)階級專政），其實離憲政要求還有相當距離。我們的權利劃分是以過去的階級劃分思路來確立的，階級的不平等導致權利劃分不平等，而且重在打破產(chǎn)權；今后，我們的權利劃分基礎應該是以保障基本人權為核心，以平等權為前提來劃分權利，重在落實產(chǎn)權，保護產(chǎn)權。

所以，我們現(xiàn)在要做的，就是按照十六大報告提出的歷史階段的規(guī)劃（２０年全面建設小康社會，５０年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化）進行思想體系的轉軌，用２０年的時間真正去建立起適合我們國情的憲政體制，用５０年來完善它。這有一個從憲法理論更新到憲政制度的完善過程。十六大提出了一個很好的目標，要想去實現(xiàn)這個目標就需要解放思想，大膽實踐。

問：如何解放思想，怎么樣進行大膽探索呢？

杜鋼建：這就要求我們敢于大膽借鑒。十六大報告提出了“借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式”。西方的政黨制度、行政模式等等我們肯定不能照搬，其實也不可能照搬，但一些先進的思想理念我們卻可以學習。

比如三權分立，過去大家始終覺得是西方資本主義制度所特有，但實際上按照現(xiàn)代公共管理的模式來看，“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的分離與制約是很正常的，但又需要相互協(xié)調，這就是新三權理論。而這新三權又都統(tǒng)一在保障公民基本權利的框架下。這次十六大報告就把“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調”作為深化行政管理體制改革的思路提了出來。

依憲治政，司憲督政

問：我們的憲政改革具體應該怎么去做呢？

杜鋼建：我認為總體思路可以歸結為八個字：“依憲治政，司憲督政”。

中國的憲政改革是以行政體制改革為突破口的。具體來說，需要做幾個方面的改革：

１．政府組織體系改革。我們的政府組織體系需要修改，中央政府和地方政府需要重新劃定職能范圍。中央負責宏觀調控，經(jīng)濟決策；地方負責執(zhí)行具體事務。比如教育部直接管理的大學、衛(wèi)生部直接管理的醫(yī)院，都應該交給地方。同時要加強中央監(jiān)管，避免多頭為政。比如，現(xiàn)在食品、醫(yī)藥、化妝品等等一直是分散管理，以后的趨勢是統(tǒng)一監(jiān)管。

２．政府職能改革。現(xiàn)在西方國家公共管理的改革是進行決策與執(zhí)行的分離，設立執(zhí)行局。我們的行政改革也要求進一步充實行政執(zhí)法隊伍力量，這就需要集中統(tǒng)一，把以前各自為政、多頭執(zhí)法改為統(tǒng)一執(zhí)法?？梢钥紤]的方式是中央部委一部分改變職能，只進行政策制定，做出決策，而另外一些負責執(zhí)法。當然，也可以考慮設立獨立的執(zhí)法部門。政府與下屬部門之間也要考慮決策與執(zhí)行分立：一種是強化政府決策權，部門負責執(zhí)行；另一種是現(xiàn)有部門進行歸并，形成大系統(tǒng)；再一種是政府決策與部門決策相協(xié)調。

３．政府機構改革。要通過進一步精簡機構減輕政府財政壓力。另外，加強財政管理的關鍵是完善預算管理體制，規(guī)范中央、地方財政轉移支付制度。目前國家也正在考慮財政部之外設立國家預算局。

４．事業(yè)單位改革。要做到“政事分開”，可以考慮把一些有行政權的事業(yè)單位直接變?yōu)檎块T，一些沒有也不需要有行政權的變成企業(yè)，進入市場。

問：除了行政體制改革，憲政改革應該還有很多內(nèi)容吧？

杜鋼建：對，憲政改革要做的事是很多的，它是一個社會系統(tǒng)工程。從大的方面來說，除行政體制改革之外，主要還有四個方面的改革工作。

１．司法體制改革。司法體制改革重點是法院的獨立和地位提高，重點要加強法院的垂直管理，實現(xiàn)法官人事權、法院財政權的獨立。

法院垂直管理有三種模式可以考慮：設立大區(qū)法院，比如美國劃分了１３個法律大區(qū)，成立大區(qū)法院，大區(qū)內(nèi)部垂直管理；第二種是現(xiàn)有省級法院建制不變，市、縣一級法院由省級法院直接管理；最后一種是各地方法院全部由最高法院統(tǒng)一垂直管理。

另外，司法的前提是有法可依，但現(xiàn)在我們的立法機關立法能力嚴重不足，我們國家很多時候是行政推動立法，今后需要考慮的是全國人大中一些有專業(yè)、法律背景的代表常任化、專職化。

２．地方自治與中央分權。今后要逐步理順中央和地方的關系。其實從１９９４年分稅制以后中央和地方就存在一個談判的關系。過去我們公有化形式單一，只有國有，沒有地方公有。今后的國有資產(chǎn)管理改革很重要的一個方面就是地方分權，使地方政府有權成為公有資產(chǎn)的法人。以后在省市建立的公有資產(chǎn)管理委員會不再僅僅只是代表國家，而是地方真正成為所有權人。財政權的到位，地方就可以逐漸建立地方自治。

３．擴大基層民主。今后要進一步擴大基層民主，村民選舉要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，并擴大到縣市也實現(xiàn)直接選舉。地方事務應該由居民進行票決。

４．理順黨政關系，進一步完善多黨合作。要考慮制定《政黨行為法》，黨國不能合一，黨產(chǎn)應該明確。執(zhí)政黨在代議機關中名額應該明確限制，最高不要超過５５％，既使決策民主化，增加代議機關活力同時也保持了執(zhí)政黨的控制力。黨管干部以后應變?yōu)辄h管黨員干部，非黨員干部副部級以下應該不再干涉。

憲政改革的近景預期

問：您談了這么多，應該說為我們今后的憲政改革做了一個長遠規(guī)劃。但從近期來看哪些是可以做的呢？

杜鋼建：我始終認為，憲政改革必須有一個長遠思路，不能只看眼前。不過，就目前來看，很多已經(jīng)是在進行的了。

比如憲法司法化的問題。目前很多地方法院都在主動受理一些憲法案件，以此推動建立我們的違憲審查制度。而今年，我們的《行政訴訟法》估計會修改，重點是進一步擴大受案范圍，這也會在實質上加大法院進行違憲審查力度。

加強憲法的實施和監(jiān)督是今后憲政改革的趨勢，目前有三種設想：在全國人大下面設立一個“憲法委員會”（或類似的負責憲法監(jiān)督的機構）；最高法里面設“憲法庭”；設立憲法法院。目前來看，最有可能的還是第一種，這符合中國國情，《監(jiān)督法》草案里也曾有類似表述。

另外，中國加入ＷＴＯ，就需要按照ＷＴＯ的要求來進行改革。比如ＷＴＯ要求實現(xiàn)四大自由要求：人才自由（很重要內(nèi)容是人的遷徙自由）、資金自由、貨物自由和服務自由。這也對憲政改革提出了要求，這就需要加強規(guī)制改革。

“規(guī)制”是政府利用規(guī)則來限制自由的簡稱。近２０年來，規(guī)制改革是西方的熱點，放松規(guī)制才能實現(xiàn)自由。

行政審批是規(guī)制的一種手段。根據(jù)粗略統(tǒng)計，現(xiàn)在我們的中央政府一年要完成行政審批２８０００件左右，而在韓國大約只有３０００件，日本２８００件。如果不加快行政審批改革，減少政出多門，多頭審批的情況，我們很難達到ＷＴＯ的要求，也很難解決效率問題。

問：目前社會上對憲法以及相關憲政法律的修改、出臺，十分關注，你對此怎么看的？

杜鋼建：今年兩會肯定要對憲法進行修改，主要是和十六大報告相切合，但估計變化還不會太大?，F(xiàn)在爭論比較大的是“保障人權”、“保護私有財產(chǎn)權”、“保護知情權”能不能寫入憲法，估計有可能，但是不一定今年兩會就寫進去。但今年兩會之后一些法律的制定就會很快納入日程。比如《信息自由法》的制定現(xiàn)在已經(jīng)提出來了，因為這和政府政務電子化、數(shù)字化、公開化，加大行政透明度是密切相關的，與此相適應的《個人數(shù)據(jù)保護法》也在倡議中。

《監(jiān)督法》目前已經(jīng)通過了一讀，今年會加快出臺進度，還有《公務員法》也會出臺；《政府組織法》今年將會修改，《選舉法》的修改也會提上議事日程，《立法法》目前主要是落實的問題，不太可能修改?！缎姓绦蚍ā氛谧ゾo制定，《行政許可法》有望今年出臺。

總的來說，我覺得重要的不在于制定、出臺了多少法律，關鍵是要有一個統(tǒng)一、長遠的憲政思路，只有這樣才能真正解決實際問題。