憲法的權(quán)威與重修

顧海兵

憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。我國現(xiàn)行的憲法是２０年前由第５屆全國人大第５次會議通過的。其后，于１９８８年４月、１９９３年３月分別通過了第ｌ條———第２條（對應(yīng)憲法第８條與第１１條）、第３條———第１１條（對應(yīng)憲法序言、７條、８條、１５條、１６條、１７條、４２條、９８條）的憲法修正案。顯然，從總體上講，我國現(xiàn)行的憲法在本質(zhì)上仍是從屬于計劃經(jīng)濟(jì)體制的，與市場經(jīng)濟(jì)體制具有質(zhì)的相異性。也可以說，這部憲法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實，對其僅僅作小修小補(bǔ)、局部手術(shù)是根本不夠的，惟有重修或重新制定才是其出路。如果不重修現(xiàn)行憲法，則其不可能起到根本大法之作用，也不會發(fā)揮出應(yīng)有的權(quán)威作用。憲法的權(quán)威性來自其客觀性，一個與現(xiàn)實脫節(jié)的憲法是不可能具有權(quán)威性的。

首先，作為根本法的憲法，其基本內(nèi)容應(yīng)該是國民的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，其中國家機(jī)構(gòu)的權(quán)利來自于國民的授權(quán)。然而，翻閱整部憲法１３８條，我們看到，有關(guān)國民的權(quán)利與義務(wù)僅有２４條（第３３條———第５６條），在總綱部分的３２條中，只有一條涉及國民的權(quán)利（第２條）。顯然，相對于我們已經(jīng)承認(rèn)并加入的國際公約，如世界人權(quán)宣言、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約，公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約，我國憲法中有關(guān)公民權(quán)利的條目太少了，其權(quán)利內(nèi)容也過于抽象、不具可操作性。比如，市場經(jīng)濟(jì)中非常重要的國民自由遷徙權(quán)，自由選擇工作地和居住地的權(quán)利、公民財產(chǎn)神圣不可侵犯權(quán)、隱私權(quán)、免費初級教育權(quán)、信訪回復(fù)權(quán)等在憲法中根本沒有提及。

正像仲大軍所講，“中國封建社會遺留下來的一種小民大君思想至今仍在社會中殘留，人民的地位始終沒有被擺正，更重要的是，這種思想甚至滲透到立法和法律之中，使我們國家的憲法至今都存在著與現(xiàn)實相去甚遠(yuǎn)的感覺。我們不妨打開我國憲法的第一章總綱，看看國家在這里擔(dān)負(fù)了多少社會功能。在這一章里，充眼所見幾乎全是國家。憲法的確應(yīng)規(guī)定國家的作用和職責(zé)范圍，但在這一章里，國家的作用大到了無所不包的程度。其所體現(xiàn)的是一種典型的封建時代遺留下來的‘青天政治思想。國家真能管得過來這么多嗎?芽實際上是不能的，建國后５０年的實踐已經(jīng)證明，國家不能當(dāng)救世主?！?/p>

此外，憲法中的一些條款已明顯不符合現(xiàn)實狀況與未來發(fā)展，不能體現(xiàn)與時俱進(jìn)的要求。比如總綱第６條內(nèi)容為：中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能，按勞分配的原則。第７條：國有經(jīng)濟(jì)是社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！憋@然，我國經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)是生產(chǎn)資料的多樣化所有制，考慮到國有單位勞動力的不斷減少，集體單位的改制民營，大量的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，越是發(fā)達(dá)地區(qū)民營化比重越高，農(nóng)村土地的長期承包權(quán)形成事實上的家庭所有權(quán)，外資經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)的高速增長態(tài)勢，我國經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)由公有轉(zhuǎn)變?yōu)楣信c民有共同構(gòu)成，并且民有（包括外資）比重越來越超過國有，國有經(jīng)濟(jì)越來越由國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾α?。事實上，在憲法中也沒有必要規(guī)定所有制的構(gòu)成。不管何種所有制，關(guān)鍵看是否解放與發(fā)展社會生產(chǎn)力，是否有利于國強(qiáng)民富。當(dāng)然，前提是公民與勞動力擁有平等的權(quán)利。

順便需要提及的是，在美國憲法中，其總計７條２１款與２７條修正案中，直接規(guī)定公民權(quán)利的有１５條。這里無意崇洋，只是想有助于我們深入地思考。其次，一些依據(jù)憲法所制定的專門法律實際上違反了憲法精神，損害了憲法的權(quán)威。比如，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即市民與農(nóng)民國民待遇的巨大反差。作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的人民代表大會之選舉法，公開地限制了農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，使人大代表構(gòu)成中擁有農(nóng)民身份的可能不足１０％。據(jù)了解（《光明日報》１９９８年３月１日），九屆全國人大代表３９７９人中，工人農(nóng)民僅占１８．８９％（５６３人），知識分子占２１．０７％，干部占３３．１６％，民主黨派及無黨派人士占１５．４４％，人民解放軍占８．９９％，香港代表占１．２１％，歸國華僑占１．２４％。這樣的代表構(gòu)成是源于１９９５年第３次修正后的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，依據(jù)該法第１６條，“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！币簿褪钦f九屆全國人大代表依公安部口徑，農(nóng)村每８８萬人選１個代表，城市每２２萬人選１個代表。如以農(nóng)村９億人口計算，理論上可選代表１０００余人，即使如此，也僅占代表總數(shù)的１／３，與農(nóng)村人口占全國人口７０％相比不足一半。而依據(jù)以上數(shù)據(jù)，實際農(nóng)民代表僅占全國人大代表１０％左右，其與人口所占比例已不成任何比例。如果再考慮到這些農(nóng)民代表中必有相當(dāng)一部分村長、書記，則其代表性可能就只有５％左右了?選如果再考慮到農(nóng)民代表參政議政的時間與力度，則可能連５％也達(dá)不到了。

再次，我國的國民待遇不平等，除了表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還更為嚴(yán)重地表現(xiàn)為官民二元結(jié)構(gòu)，即官權(quán)與民權(quán)的不平等，特別是警權(quán)與民權(quán)嚴(yán)重不平等，其主要原因是一些法規(guī)，特別是１９９４年通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》賦予了公安機(jī)關(guān)太多的權(quán)力而幾乎沒有什么義務(wù)，給予了公民及有錯（嫌疑）公民太多的義務(wù)，而幾乎沒有什么權(quán)利?？梢哉f，國民對警察特別是治安警察的滿意程度已低于６０％。以鄭州為例，警方聘請５００名大學(xué)生發(fā)放９萬份行風(fēng)問卷調(diào)查，從收回的３萬份看，群眾對派出所（主業(yè)是管治安）的滿意率不足６０％，如果考慮到警方作的調(diào)查，則實際滿意率還會更低一些（鄭州警方請群眾打分，《報刊文摘》２００２．５．１９），甚至就連大連市，百姓報警上訪也極其難（傅興宇，百姓告狀為何難，《文摘報》２００２．１．１０）。筆者去年曾親眼目睹警察對一起因毆斗而倒于血泊中的男子的處置過程，其冷漠麻木、其動作之慢、其趾高氣揚真令我十分心寒：這還是人民的警察嗎？這還是首都的警察嗎？君不見公安機(jī)關(guān)為抓嫖生財把外出散步的夫妻、同宿的戀人當(dāng)作賣淫嫖娼者抓走，把處女當(dāng)作妓女抓，寧可錯抓一千也不漏抓一個；君不見收容已成為創(chuàng)收的手段，沒有暫住證就抓人，繳款就放人（凌廣志等文，“收容”竟演變成以權(quán)謀私的手段，《半月談》２００２年９期）；君不見首都的警察酒后開車還惡語傷人并欲對民施以拳腳（王薔，同是警察兩種態(tài)度，《北京晚報》２００１．７．２）。

從表面上看，這是警察的素質(zhì)低，或曰少數(shù)警察違規(guī)。但實際上這是源于制度，源于與憲法并不一致的治安管理處罰條例。請看該條例的第６條：對違反治安管理行為的處罰分為下列三種：（一）警告。（二）罰款：一元以上，二百元以下。本條例第三十條、第三十一條、第三十二條另有規(guī)定的，依照規(guī)定。（三）拘留：１日以上，１５日以下。而第３１條則規(guī)定賣淫嫖娼或介紹賣淫者依規(guī)定可處拘留或半年以上２年以下的收容教養(yǎng)，可處５千元以下罰款；第３２條規(guī)定種植毒品者及吸食毒品者可處拘留，可處３千元以下罰款；第３３條規(guī)定賭博者可處拘留，可處３千元以下罰款。其余涉及違反治安的處罰第１９條至第２９條中，條條都有罰款，大多是２百元以下，少數(shù)是５０元———１００元，僅有第２９條涉及騎車人行人違反交通規(guī)定的是罰款５元。顯然，在這樣的處罰機(jī)制下，當(dāng)然是集中力量干大利、暴利的事，要抓嫖生財、抓賭生財，至于５元錢的罰款就不值得收了，其他利小或無利的治安管理則輕抓小抓。這樣的以錢為中心的處罰機(jī)制實際上也鼓勵了有錢的人可以多違規(guī)，花錢可以消災(zāi)，同時又會把錢少的公民逼入絕境。為什么不能采取以提供無償公益勞動作為處罰手段呢？再者，治安拘留可以長達(dá)１５天這是否是對公民自由權(quán)利的剝奪呢？為什么不能將警告分為初次警告、再次警告、嚴(yán)重警告呢？如果要罰款，為什么不區(qū)分各種情況（是否初犯、非法所得多少）分別規(guī)定不同的罰款呢？如此高額的罰款，都由公安機(jī)關(guān)自己決定、自我授權(quán)、自己執(zhí)行，沒有納入到司法審查范圍，沒有制約，我們的國民還可能有平等的權(quán)利嗎？為什么我們不能把有限的警力更多地用在抓捕在逃犯與懲治流氓地痞身上呢？

中國的發(fā)展需要改革，必須改革。中國的改革，中國的市場化改革，由于幾千年的封建等級制度及其慣性，由于近代１００多年受盡列強(qiáng)凌辱，由于建國后４０年的計劃經(jīng)濟(jì)，其任務(wù)的完成是極其艱難的。中國的改革，速成論與激進(jìn)論是不合適的。

當(dāng)然，中國的改革也必須盡可能地爭取加快速度，時間是緊迫的，挑戰(zhàn)愈益嚴(yán)峻，加入ＷＴＯ后更是如此。那么改革從哪里做起呢？首先應(yīng)確立憲法的權(quán)威，而確立憲法的權(quán)威實際上就是確立國民的權(quán)威，就是民有、民治、民權(quán)、民享。為要確立憲法的權(quán)威，筆者的兩條建議是：

一是在全國大中小學(xué)生中全面普及憲法知識，將現(xiàn)行的政治課，從小學(xué)５年級起直到大學(xué)一年級，每年開設(shè)憲法課，使每一個人都能熟背憲法，每年可舉行憲法知識大賽，也許５年之后一定會大有成效；

二是從現(xiàn)在起立即著手修憲，使憲法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求，不如此憲法無生命力。同時，要清除所有與憲法相違背的法規(guī)條文。比如近日筆者看到國土資源部２００２年５月９日頒發(fā)的一個部門規(guī)章（《國土資源信訪規(guī)定》，《中國國土資源報》２００２年５月２２日）中竟然規(guī)定（第１４條）：信訪人提出國土資源信訪事項，應(yīng)當(dāng)向縣級國土資源管理部門提出，不得越級提出。面對這樣的規(guī)章，作為國民的我，又一次感到自由權(quán)利的被踐踏，憲法的被踐踏，官權(quán)對民權(quán)的侵害！這樣的規(guī)章在今日得以頒布，說明中國的國民不平等待遇將長時間存在，法制之路將是漫長的。筆者不禁要問：這樣的規(guī)則是如何出臺的？它經(jīng)過了聽取公民意見、專家意見這一程序嗎？筆者以為，修憲的時機(jī)已經(jīng)成熟，時不我待！