防止學(xué)生“隱性流失”法制策略分析

徐暉

義務(wù)教育階段學(xué)生“穩(wěn)性流失”的具體形式大致有以下幾種：一是異地轉(zhuǎn)學(xué)，原戶籍學(xué)校記載學(xué)生在暫住地就讀，而暫住地學(xué)校的記錄則為學(xué)生回原籍就讀，兩處均無法核實;二是外出務(wù)工，學(xué)生因家庭困難或個人厭學(xué)而終止學(xué)業(yè)，外出務(wù)工，并且地址不詳，造成流失;三是擅自輟學(xué)，學(xué)生在不辦理任何手續(xù)的情況下，自行輟學(xué)，終止學(xué)業(yè)，甚至去向不明;四是長期休學(xué)，學(xué)生以健康狀況不佳等為由，長期休學(xué)，往往在規(guī)定時間內(nèi)不能復(fù)學(xué)而被校方取消學(xué)籍;五是本地轉(zhuǎn)學(xué)，為求減輕學(xué)習(xí)上的壓力，在沒有完成初中學(xué)業(yè)的情況下，轉(zhuǎn)入成人中專就讀。

義務(wù)教育階段學(xué)生的流失除上述情況外，也往往不同程度地存在著學(xué)校的影響，如有的學(xué)校為提高升學(xué)率等原因?qū)W(xué)生及其家長施加種種壓力而導(dǎo)致學(xué)生流失.

教育現(xiàn)代化的主要標(biāo)志之一是教育的法制化。依法治教是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標(biāo)的基本手段。從教育法制的高度分析，義務(wù)教育階段學(xué)生“隱性流失”是與教育法制的要求嚴(yán)重背離的。

九年義務(wù)教育具有法律規(guī)定性。對適齡兒童、少年實行九年義務(wù)教育是我國的基本教育制度之一，是教育法制的重要方面，這在我國的有關(guān)教育法律、法規(guī)和政策文件中早有明確規(guī)定?！读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“國家實行九年義務(wù)教育。”第4條又進(jìn)一步要求“國家、社會、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利?！睘樵谖覈菩芯拍炅x務(wù)教育提供了基本的法律依據(jù)。1995年9月1日起施行的《教育法》更以教育法律的最高權(quán)威為九年義務(wù)教育提供了根本的法律保障。其第18條規(guī)定：“國家實行九年義務(wù)教育制度?！蓖瑫r，對相應(yīng)的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系作了具體的規(guī)定：

活齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及有關(guān)社會組織和個人有義務(wù)使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育。”1993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》作為我國教育跨世紀(jì)的指導(dǎo)性文件，明確指出九十年代我國教育發(fā)展的具體目標(biāo)之一是在全國基本普及九年義務(wù)教育。為此，政府、社會、家長要認(rèn)真履行自己的義務(wù)，保證適齡兒童、少年入學(xué)，防止學(xué)生輟學(xué)。

在九年義務(wù)教育中，各主體之間必然要結(jié)成一定的關(guān)系，但這種關(guān)系并非一般的社會關(guān)系，而是以教育法律規(guī)范的存在為前提，在教育法律規(guī)范調(diào)整各主體的行為過程中形成的法律關(guān)系。隨著儀務(wù)教育法》的施行，我國就已經(jīng)出現(xiàn)了這種特定的法律關(guān)系。然而時至今日，許多教育工作者和家長、學(xué)生對此仍沒有一個明確的認(rèn)識。

另外，流動人口子女，尤其是進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育階段的“隱性流失”，亦不容忽視。解決好流動人口子女的義務(wù)教育問題，關(guān)系民族素質(zhì)的提高和社會的發(fā)展進(jìn)步，也是流入地區(qū)各級人民政府應(yīng)盡的責(zé)任。國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》明確指出：“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?/p>

總之，義務(wù)教育階段學(xué)生“隱性流失”絕不是單純的教育現(xiàn)象，在國家一再倡導(dǎo)“依法治教”的今天，應(yīng)從健全社會主義教育法制的高度，對此予以足夠的重視。

義務(wù)教育階段學(xué)生“隱性流失”的出現(xiàn)有其深刻的社會和歷史根源，要根本解決這個問題，需要全社會的綜合治理。這里僅從以下3個方面作些探討。

1.轉(zhuǎn)變觀念。

各級政府教育行政部門要從素質(zhì)教育的大背景出發(fā)，切實轉(zhuǎn)變辦學(xué)思想，牢固樹立提高全民素質(zhì)的觀念，努力實施素質(zhì)教育。堅決糾正以往片面追求升學(xué)率的傾向，不能給學(xué)校下達(dá)升學(xué)指標(biāo)，單純以升學(xué)率的高低評價學(xué)校的辦學(xué)水平，獎懲教師。要建立全面、客觀、公正、科學(xué)的教育教學(xué)評價體系，把辦學(xué)方向引導(dǎo)到摒棄應(yīng)試教育、實施素質(zhì)教育的軌道上來。學(xué)校也要堅持正確的辦學(xué)方向，認(rèn)真落實“兩全”，讓每一位受教育者都能樹立起學(xué)習(xí)的信心，學(xué)有所得、學(xué)有所長，充分發(fā)掘出自身的“閃光點(diǎn)”，成為社會所需要的具有健全人格的勞動者。

2.完善制度。

國家對九年義務(wù)教育的法制建設(shè)是十分重視的。繼《義務(wù)教育法》之后，陸續(xù)頒布了《教育法》、《教師法》、《義務(wù)教育法實施細(xì)則》、《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)。教育部《小學(xué)管理規(guī)程》、《初中管理規(guī)程》和《普及義務(wù)教育評估驗收暫行辦法》等規(guī)章也相繼出臺。各地也加強(qiáng)了義務(wù)教育地方性法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)。這一切都標(biāo)志著我國教育法制在不斷完善。

但是，相關(guān)教育法制的不足仍然存在，特別是地方教育行政法規(guī)性文件與九年義務(wù)教育制度的銜接還有不盡嚴(yán)謹(jǐn)之處，既定的九年義務(wù)教育制度在執(zhí)行過程中也有一定的隨意性和欠科學(xué)的地方。譬如，九年義務(wù)教育規(guī)定學(xué)生不允許留級，但不少學(xué)校還有一定數(shù)量的留級生。又如，目前存在著學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)無接收學(xué)校和無上級教育行政部門簽章的情況，以致轉(zhuǎn)學(xué)生的實際去向難以確切掌握，為學(xué)生的假轉(zhuǎn)學(xué)真流失客觀上提供了可乘之機(jī)。再如，按目前的規(guī)定，學(xué)生在1～2年休學(xué)期間，所在學(xué)校保留學(xué)生學(xué)籍，而休學(xué)的結(jié)果往往是學(xué)校不知學(xué)生去向，學(xué)籍管理起不到應(yīng)有的作用，有明顯的制度上的漏洞?？梢?，有關(guān)的教育教學(xué)制度要進(jìn)一步完善，特別要加強(qiáng)學(xué)籍管理，使其更嚴(yán)密，更科學(xué)，更規(guī)范。例如可以對學(xué)籍管理進(jìn)行信息化處理，把每個學(xué)生在省、市、區(qū)、學(xué)校的檔案編成同一個學(xué)號，以便跟蹤其去向。加強(qiáng)轉(zhuǎn)學(xué)的嚴(yán)格審批制度及接受轉(zhuǎn)學(xué)的回執(zhí)制度。

對依法治教不力者的責(zé)任處理也應(yīng)做到有法可依，有法必依?！读x務(wù)教育法實施細(xì)則》在“罰則”中對行政處分的適用范圍規(guī)定了7條，并表明了相應(yīng)的歸責(zé)條件和責(zé)任性質(zhì)。但同時又規(guī)定“由地方人民政府或者有關(guān)部門依照管理權(quán)限對有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分”。不僅行政責(zé)任制裁措施不具體，賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，而且難以確定實施制裁的具體部門，操作起來有一定難度。應(yīng)制定具體的懲處規(guī)定，例如建立舉報、通報制度，對流失率超過一定比例的法定代表人（校長）、貴任人（教務(wù)主任）、直接責(zé)任人班主任、教師）或違法的家長，規(guī)定承擔(dān)責(zé)任的方式和具體責(zé)任，使懲處真正落到實處。

3.強(qiáng)化督導(dǎo)。

普及九年義務(wù)教育，一方面要完善有關(guān)制度、法規(guī)，另一方面必須強(qiáng)化對教育法律法規(guī)實施的監(jiān)督。社會主義法制的基本精神之一便是加強(qiáng)法律監(jiān)督。法律失去監(jiān)督，便必然滋生“執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的尊嚴(yán)，這比沒有法律還要可怕。

1986年，在儀務(wù)教育法》頒布的同時，國務(wù)院批準(zhǔn)重新設(shè)置教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，規(guī)定教育督導(dǎo)的任務(wù)是對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)，保證國家有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標(biāo)的實現(xiàn)。這表明教育督導(dǎo)有督政、督教、督學(xué)的多向性和監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)的多層次性。1986年國務(wù)院辦公廳第69號文件《關(guān)于實施義務(wù)教育法的若干問題的意見》第34條中規(guī)定：“國家和地方逐步建立基礎(chǔ)教育督學(xué)（視導(dǎo)）機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國或本地區(qū)范圍內(nèi)義務(wù)教育的實施進(jìn)行全面的視察、督促和指導(dǎo)，并協(xié)同當(dāng)?shù)厝嗣裾幚碛嘘P(guān)實施義務(wù)教育的各項問題?！?992年由國務(wù)院批準(zhǔn)的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細(xì)則》第35條規(guī)定;“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立對實施義務(wù)教育的工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查的制度?！笨梢姡逃綄?dǎo)既是政府對教育尤其是對義務(wù)教育管理的行政行為，也是教育執(zhí)法、監(jiān)督行為，在“普九”中具有保駕護(hù)航的作用。

義務(wù)教育階段學(xué)生的‘隱性流失”有著復(fù)雜的社會背景，其產(chǎn)生既有學(xué)校的原因，也有家庭、社會組織和政府的原因。消除這種現(xiàn)象，單純依靠教育行政管理部門、學(xué)校的力量是不夠的，必須強(qiáng)化政府的教育督導(dǎo)，使這三種力量得以整合，形成教育體制內(nèi)法律管制的合力。實踐證明，這是一項切實可行的措施。