完善養(yǎng)老保險制度任重道遠(yuǎn)

我國社會養(yǎng)老保險制度問題多多

有專家指出，到下世紀(jì)初，養(yǎng)老問題將成為我國最主要的社會問題之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前60歲以上的老年人約有1.3億人，占人口總數(shù)的10％，是世界老年人總數(shù)的1/5，亞洲老年人的1/2。預(yù)計(jì)到2050年，我國老年人將達(dá)4億人，占我國總?cè)丝诘?/4。另有資料顯示，1995年，全國離退休和退職人員的保險福利費(fèi)達(dá)971.3億元，是1978年的56.14倍，到2000年退休費(fèi)將達(dá)2000多億元。我國將面臨老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前社會養(yǎng)老保險的主要問題是:

企事業(yè)單位包袱沉重。目前，我國社會保障制度的核心——企業(yè)、事業(yè)單位仍是社會保障的主要承擔(dān)者。我們現(xiàn)行的養(yǎng)老體制說是一種“社會保障”，但絕大多數(shù)仍是以企業(yè)為載體，缺乏整個社會共濟(jì)的保障機(jī)制。有些效益不好，特別是嚴(yán)重虧損的特困企業(yè)，連職工工資都發(fā)不出，就更談不上“養(yǎng)老保險”了。養(yǎng)老金的拖欠非常突出，不少離退休人員的醫(yī)藥費(fèi)也無法報銷。因此，這一矛盾只好轉(zhuǎn)嫁于政府，1998年以來中央財政就拿出了100多億元來解決下崗職工的基本生活費(fèi)和離退休人員按月足額發(fā)放養(yǎng)老金的問題。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體制需要繼續(xù)健全和完善。1951年2月26日國家頒布了《老年保險條例》，雖經(jīng)1953、1958和1978年的三次修改，但都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式。也正是該模式導(dǎo)致退休人員和社會保險費(fèi)用大量增加。1984年國家開始養(yǎng)老保險改革，到1991年實(shí)行退休費(fèi)用統(tǒng)籌。社會統(tǒng)籌較之于傳統(tǒng)的單位保障制度，改變了企業(yè)職工養(yǎng)老保險的組織方式，提高了養(yǎng)老保險的社會化程度，在一定范圍內(nèi)解決了不同國有企業(yè)之間負(fù)擔(dān)不均衡問題，有一定的進(jìn)步特征。但由于具體的管理和服務(wù)工作仍由企業(yè)承擔(dān)，拖欠養(yǎng)老金的現(xiàn)象仍然十分突出，企業(yè)的包袱十分沉重。

參保人數(shù)銳減。近年來，由于企業(yè)改制或拍賣，改制后的股份制企業(yè)和個體私營企業(yè)打破原先的用工制度，從農(nóng)村招來大量臨時工或季節(jié)工，致使下崗失業(yè)人員猛增。下崗失業(yè)人員大都與原單位保留關(guān)系，但原單位不為他們交納養(yǎng)老保險費(fèi)，而他們自己也沒交納，再加上改制后的個體、私營企業(yè)為了降低成本，根本不給職工參加養(yǎng)老保險，致使參加養(yǎng)老保險的人數(shù)銳減，我縣從1996年最多時的12131人減少到現(xiàn)在只有7053人交納養(yǎng)老保險基金，減幅為41.9％。

空帳巨大。我國原有的養(yǎng)老保險制度不實(shí)行個人繳費(fèi)，企業(yè)也不為在職職工繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。按照現(xiàn)行制度中社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，已經(jīng)退休的人員和在此制度建立前參加工作的職工由于沒有建立個人帳戶，沒有為自己的養(yǎng)老保險基金進(jìn)行積累，從而形成了養(yǎng)老保險金的“缺口”或“隱性債務(wù)”。據(jù)世界銀行推算，空帳數(shù)額約占年度GDP的40％，國內(nèi)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)也在3萬億元左右。這實(shí)際上是國家對已退休人員和實(shí)行現(xiàn)行制度前就業(yè)人員的一筆欠債。如此龐大的空帳規(guī)模，在不補(bǔ)償老職工養(yǎng)老貢獻(xiàn)的情況下，“空帳運(yùn)行”是無法支撐下去的。但目前這筆欠債是由當(dāng)前基本養(yǎng)老保險制度中的繳費(fèi)積累(個人帳戶部分)支付的，再加上有些企業(yè)采取各種手段，比如高工資低報、少報人頭，將部分職工摒除在社會保險的“安全網(wǎng)”之外或?qū)⒗U費(fèi)義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給職工等逃避或拖延繳費(fèi)，這就使個人帳戶變得有名無實(shí)，成為“空帳”，個人帳戶中的這種“名義積累”代表了政府對個人的負(fù)債。在空帳的情況下，這部分負(fù)債不得不繼續(xù)靠現(xiàn)收現(xiàn)付融資。目前統(tǒng)帳結(jié)合運(yùn)行模式長此下去，最終必將導(dǎo)致部分積累制的名存實(shí)亡，復(fù)歸到單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，從而預(yù)算積累資金防范養(yǎng)老金支付危機(jī)的目的就難以實(shí)現(xiàn)。

挪用資金現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)勞動社會保障部會同審計(jì)署、財政部對全國基本養(yǎng)老保險金進(jìn)行清查，清查結(jié)果表明，12年來，僅基本養(yǎng)老保險金被擠占挪用就達(dá)100億元。其中已核準(zhǔn)損失2000多萬元。值得注意的是，違規(guī)動用資金的單位主要是地方各級政府和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由政府直接動用或批準(zhǔn)動用的資金占違紀(jì)金額總數(shù)30％以上。

社會保險基金管理混亂。我國目前各項(xiàng)社會保險基金收支已達(dá)千億元，隨著人口老齡化高峰的到來和社會保障制度的逐步完善，這一數(shù)字還會增加。這一筆龐大的收支到目前為止，都由其主管部門管理，缺乏財政的管理和監(jiān)督。由于社會保障基金滾存數(shù)額大，成了眾多金融機(jī)構(gòu)爭拉存款的對象，有的非法拉蓄，為保險機(jī)構(gòu)提供辦公場所、交通、通信及工作人員福利，把應(yīng)屬基金增值的利益變通為小集體利益，甚至個別人的利益。

積累基金的保值、增值問題。出于安全性考慮，國務(wù)院在1995年明文規(guī)定，養(yǎng)老基金只能購買國債或存入銀行，不得進(jìn)行其它投資。1997年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定：“基金余額除預(yù)留相當(dāng)于2個月支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)”。在目前有關(guān)法律尚未完善，執(zhí)法、監(jiān)管都還存在很大薄弱環(huán)節(jié)，資本市場動蕩且很不成熟的情況下，允許養(yǎng)老基金進(jìn)行投資確實(shí)會冒很大風(fēng)險。但從長期看，這種政府管制型投資政策無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。伴隨著我國較高的經(jīng)濟(jì)增長，通貨膨脹率的提高在所難免，而通貨膨脹會造成已積累的養(yǎng)老金貶值和養(yǎng)老金支出的增加。如果不通過養(yǎng)老基金自身的保值、增值，則最終會影響未來退休職工的老年生活。

改革我國養(yǎng)老保險制度的對策

為了解決好上述存在的問題，改革和完善養(yǎng)老保險制度，筆者認(rèn)為，應(yīng)該采取的主要對策是:

擴(kuò)大社會養(yǎng)老保險覆蓋面。目前的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋的主要是國有企業(yè)和大型集體企業(yè)，能把近20年來發(fā)展迅猛且工齡結(jié)構(gòu)相對年輕的非公有制經(jīng)濟(jì)主體吸引進(jìn)來，社會養(yǎng)老統(tǒng)籌基金就可以迅速擴(kuò)大，可以相應(yīng)地減輕國有企業(yè)日益沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。覆蓋范圍越大，保障程度越高，保障成本越低，擴(kuò)大社會保險覆蓋面，可以提高其抗風(fēng)險能力，增加養(yǎng)老保險基金收入，增強(qiáng)其調(diào)劑能力，充分發(fā)揮社會養(yǎng)老保險的互助互濟(jì)功能。

延長退休年齡。這是一把雙刃劍，一方面延長了繳費(fèi)年限，另一方面又縮短了領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限。我國現(xiàn)行的退休年齡是男60歲，女干部55歲，女工人50歲，而丹麥男女退休年齡均為70歲，挪威男女均為67歲，意大利、瑞典、加拿大和菲律賓男為65歲，比利時和芬蘭女為60歲，澳大利亞和瑞士男為65歲，女為63歲，日本男65歲，女62歲。美國雖沒有規(guī)定統(tǒng)一的退休年齡，不過“名義”上的退休年齡為65歲。現(xiàn)在我國人民的生活水平不斷提高，可以逐步將退休年齡提高到男65歲，女65或60歲。這樣做的好處:一是避免退休人員再就業(yè)帶來的不穩(wěn)定因素；二是可以使大量有技術(shù)該退休的職工繼續(xù)留任，發(fā)揮余熱。

平衡繳費(fèi)率。繳費(fèi)率是一個敏感的問題，它一頭牽涉到勞動人群的收入水平，故會影響收繳率(它們逆相關(guān))，通常費(fèi)率越高，收繳率會越低，費(fèi)率越低則收繳率會上升;另一頭又關(guān)系到替代率(它們正相關(guān))，通常繳費(fèi)率越高替代率越高，繳費(fèi)率越低則替代率越低。企業(yè)職工繳率高達(dá)28％(目前為25％)，所以企業(yè)欠繳問題嚴(yán)重，不投保的也不少，形成了收繳難題，反過來影響了基金收入。而個體勞動者繳費(fèi)率只有17％，故投保積極性比較高。繳費(fèi)率差距這么大，企業(yè)職工比個體勞動者多繳65％，而替代率卻相同，這違反了繳費(fèi)率與替代率正相關(guān)原理，顯然有失公平。筆者認(rèn)為企業(yè)職工繳費(fèi)率不超過25％(企業(yè)17％個人8％)，個體勞動者逐步提高到20％，企業(yè)職工比個體勞動者多繳25％為宜。不能為了轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)而采用低價盲目擴(kuò)面，如果用低繳費(fèi)率、高收益作為擴(kuò)面的吸引條件，當(dāng)前矛盾可能解決了，卻給今后的支付高峰期埋下了一顆定時炸彈。根據(jù)分析支付高峰期2025年到2055年間，擴(kuò)面要根據(jù)這30年間的支付能力，設(shè)計(jì)繳費(fèi)率，有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行。

償還對老職工的養(yǎng)老金隱性債務(wù)。國有企業(yè)老職工的養(yǎng)老保險金權(quán)益過去已轉(zhuǎn)化為政府財政收入，并凝結(jié)在國有資產(chǎn)當(dāng)中，應(yīng)該對老職工的養(yǎng)老負(fù)責(zé)的是政府和公有制本身。在這個問題上，我們?nèi)魏稳硕疾豢赡芟驓v史追償，只能通過各種籌資手段籌積資金來補(bǔ)上缺口。中國社會科學(xué)院社會保障制度研究課題組提出，政府通過轉(zhuǎn)移存量國有資產(chǎn)來償付隱性的社會保障債務(wù)的具體辦法有:(1)結(jié)合對我國企業(yè)的公司化和股份制改革，將國有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會保障機(jī)構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負(fù)債;(2)將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債;(3)將一部分國有資產(chǎn)進(jìn)行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，在國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整及國有企業(yè)股權(quán)調(diào)整過程中，不管以何種方式所得，都必須按照一定比例劃入社會養(yǎng)老保障基金。如果明確對老職工的養(yǎng)老金權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償并真正實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累制，養(yǎng)老金繳費(fèi)率會大幅度降低，擴(kuò)大覆蓋面就會很順利。在今后二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，再適當(dāng)進(jìn)行費(fèi)率很低的追加繳費(fèi)，還可以分解相當(dāng)一部分債務(wù)。

確保養(yǎng)老基金的保值、增值。養(yǎng)老保險制度改革成敗的關(guān)鍵，主要取決于改革的管理體制是否有效，尤其是能否確?；鸬挠行褂门c保值、增值。隨著以完全積累制的個人帳戶為主體的養(yǎng)老保險制度體系的建立，逐年積累起來的巨額養(yǎng)老金數(shù)額將不斷增大。在動態(tài)經(jīng)濟(jì)下，如何避免通貨膨脹對基金面臨貶值的風(fēng)險?結(jié)合我國在養(yǎng)老金管理中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，筆者認(rèn)為，必須引入競爭機(jī)制，培育獨(dú)立的、高效率的社會保險基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)。世界銀行的一份全面研究報告顯示:在全世界范圍內(nèi)，由民營機(jī)構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老保險基金的收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金，究其原因是:一方面政府經(jīng)營往往服從于政治目標(biāo)而不是經(jīng)濟(jì)目標(biāo);另一方面政府自身的運(yùn)營效率不高，而且容易出現(xiàn)腐敗問題。因此，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，出現(xiàn)了養(yǎng)老基金民營化管理的趨勢，如南美國家智利在這一方面改革中取得了較為成功的經(jīng)驗(yàn)(通過私營的投資公司AFP進(jìn)行資本市場的投資運(yùn)作)，這是世界銀行近年來一直推崇的做法，也值得我國充分研究和借鑒。根據(jù)目前我國的實(shí)際情況，可以對某些基本具備經(jīng)營條件的金融保險機(jī)構(gòu)改造為專門的養(yǎng)老基金投資管理公司，通過專家合理運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

加強(qiáng)養(yǎng)老保險制度中的政府監(jiān)管。隨著養(yǎng)老金制度改革的推進(jìn)，我們應(yīng)重新認(rèn)識政府在養(yǎng)老保障中的作用，對政府的職能進(jìn)行重新界定。首先，在養(yǎng)老保障體系中，雇主和個人應(yīng)當(dāng)成為養(yǎng)老金收入來源的主要提供者，而政府只是輔助的提供者。其次，政府在養(yǎng)老保障中通過提供公共養(yǎng)老金的直接作用應(yīng)逐漸縮小，而通過法律進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督的間接作用將逐漸加大。但是，針對我國市場機(jī)制尚不健全、專業(yè)人才缺乏、金融市場上信息的不對稱以及相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，政府應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，建立起一種嚴(yán)格監(jiān)管模式。主要措施有:1.對養(yǎng)老基金投資管理公司實(shí)行嚴(yán)格的特許經(jīng)營權(quán)管理制度，嚴(yán)格控制投資公司的數(shù)量和質(zhì)量。2.對養(yǎng)老保險基金的投資營運(yùn)制訂相應(yīng)的法規(guī)和政策，用政策法規(guī)指導(dǎo)基金投資管理公司的營運(yùn)活動。3.對投資公司責(zé)任權(quán)限的嚴(yán)格規(guī)定。如履行國家各項(xiàng)投資法令，保證投資項(xiàng)目風(fēng)險最低，對投資活動承擔(dān)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。4.建立健全養(yǎng)老保險基金投資的監(jiān)督管理體系。包括加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的財務(wù)管理、嚴(yán)格審核各項(xiàng)投資計(jì)劃等。經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批，設(shè)立養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理委員會，由政府部門主管、社會保險機(jī)構(gòu)牽頭，由審計(jì)、監(jiān)察、工會和有關(guān)金融部門以及專家參加，通過定期的報表和不定期的抽查方式，檢查基金投資經(jīng)營狀況，以保障基金營運(yùn)的安全性、盈利性、合法性。

隨著我國養(yǎng)老金制度的進(jìn)一步改革，除應(yīng)加強(qiáng)政府的監(jiān)管外，還應(yīng)建立健全各項(xiàng)法令法規(guī)，如目前我國正在起草中的《投資基金法》、《信托法》等，為保證養(yǎng)老基金的有效營運(yùn)管理創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。