全面推進(jìn)戶籍制度改革

據(jù)權(quán)威部門預(yù)測，到2005年，我國流動(dòng)人口將達(dá)到1.3億人。戶籍理論問題研究專家劉宏斌說，問題不在于人口流動(dòng)，而在于外圍條件和制度如何適應(yīng)人口流動(dòng)的現(xiàn)狀，不能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來考察和預(yù)測市場經(jīng)濟(jì)下的變化。一句話：戶籍制度的改革不是形式上的一種創(chuàng)新，它的最終目的是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。

戶籍制度改革將為最大限度地發(fā)揮人的知識(shí)、智力、智慧創(chuàng)造條件，使人才這種最重要的資源得到合理配置。這是我國社會(huì)發(fā)展的必然要求，是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，對國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的改善將產(chǎn)生深刻的影響，其意義是劃時(shí)代的。但要達(dá)到戶籍制度改革的最終目的——實(shí)現(xiàn)遷徙自由尚需時(shí)日。

全國人大代表提出了憲法修正案

隨著國家戶籍制度改革的推進(jìn)，一項(xiàng)與傳統(tǒng)戶籍制度相矛盾的“遷徙自由權(quán)”的問題在今年3月召開的全國人民代表大會(huì)上被提了出來。廣東籍人大代表陳麗妮以發(fā)起人身份率先向大會(huì)提交了《盡快將公民“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案》的議案。

陳麗妮在議案中指出，1998年，我國政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，該公約第十二條給出了遷徙自由的范圍：合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由。陳麗妮提出，我國1975年憲法開始取消遷徙自由條款，后來的1978年及1982年憲法都沒有恢復(fù)公民遷徙自由權(quán)。

我國從1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》來看，它確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的基本準(zhǔn)則，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動(dòng)等可以遷徙外，一般沒有選擇居住地的權(quán)利。

鑒于上述情況，陳麗妮等代表提議案建議：將“公民遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案；以與國際接軌為原則，我國應(yīng)將戶口審批制度改為遷徙登記制度；通過司法審查的方式推動(dòng)制度的變遷。

中國人民公安大學(xué)治安系專家王太元指出，改革并不意味著取消戶口，而是要從根本上改變?nèi)丝谶w移方式，將目前的行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主，形成國家立法規(guī)范、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個(gè)人自主選擇的遷徙調(diào)控新格局。

人口合理流動(dòng)已成潮流

我國現(xiàn)行的戶口管理是將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益同戶口性質(zhì)相掛鉤，并劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”，這種做法在歷史上曾發(fā)揮過積極作用。如今，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：實(shí)行戶口二元管理結(jié)構(gòu)，人為分割城市人口和農(nóng)業(yè)人口既不合理也不科學(xué)；此外，戶口遷移限制太死，影響了公民的正常合法遷移。

小小一冊戶口本，為什么有如此大的束縛力呢？戶口的作用與它被賦予很多功能的特點(diǎn)有關(guān)：1958年頒布實(shí)施的《中華人民共和國戶口登記條例》，與1955年出臺(tái)的《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》，以及以后陸續(xù)出臺(tái)的一系列政策和規(guī)定，將戶口與勞動(dòng)用工、住房、教育、社會(huì)福利等公民的權(quán)益掛起了鉤。

現(xiàn)在，市場大潮洶涌而來，越來越多的人開始遠(yuǎn)離鄉(xiāng)土闖蕩世界。但已經(jīng)實(shí)行了40多年的戶籍制度還是像一條無形的帶子，束縛著人們的自由流動(dòng)。

在許多大中城市，沒有所在城市的戶口就無緣買經(jīng)濟(jì)適用房，只能多拿票子買商品房；翻看當(dāng)?shù)赝韴?bào)的招聘信息，許多單位都要求求職者要有所在城市的戶口，許多青年人因此到處碰壁；分居兩地的年輕夫妻要排隊(duì)等好幾年才能團(tuán)聚；孩子若沒有所在城市的戶口，上幼兒園、學(xué)校都要比當(dāng)?shù)厥忻穸嗷ú簧馘X；在酒店從事保安工作的小伙子失業(yè)了，一時(shí)找不到工作，吃了上頓沒下頓，因?yàn)樗麃碜赞r(nóng)村，沒有失業(yè)救濟(jì)……

自從1979年的農(nóng)村土地改革以來，特別是最近幾年，人們越來越發(fā)現(xiàn)：變革舊的戶籍制度，迫在眉睫。據(jù)公安部和有關(guān)專家估算，目前，全國流動(dòng)人口已達(dá)1.1億，其中5000多萬登記為暫住人口。在市場經(jīng)濟(jì)逐漸形成的今天，人口的合理流動(dòng)已成為一股不可阻擋的潮流。

人口雙向流動(dòng)是“自由遷徙”的標(biāo)志

北京市近5年來出現(xiàn)了不少現(xiàn)代化的小城鎮(zhèn)，比如昌平小湯山、懷柔楊宋、通州宋莊、房山長溝等。這些地方允許外來私營企業(yè)通過投資形式為其本人及親屬等辦理北京戶口。據(jù)北京市公安局人口處提供的數(shù)字，到2001年11月底，已有6699戶15836人被批準(zhǔn)落戶。這些小城鎮(zhèn)共引進(jìn)百萬元以上的建設(shè)項(xiàng)目313個(gè)，其中千萬元以上的有105個(gè)，安排勞動(dòng)力就業(yè)17735人。他們落戶的“手段”是到這些地方投資，同時(shí)在當(dāng)?shù)刭I房。

據(jù)公安部治安管理局戶政處透露，目前，安徽在全省范圍內(nèi)推行戶籍改革，進(jìn)一步放寬引進(jìn)人才戶口遷移管理限制，全面實(shí)行在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房人員登記戶口的政策。此外，江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川等地的戶籍改革力度也比較大。

40余年來橫亙在中國城鄉(xiāng)之間的戶口藩籬，有望隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變化而被打破。在城市中工作、生活的農(nóng)民，可能根據(jù)新政策而變?yōu)椤俺抢锶恕薄?/p>

農(nóng)村與城市的最大差別就在于城市普遍建立了社會(huì)保障機(jī)制，而農(nóng)村沒有。國家應(yīng)當(dāng)在政策、資金上向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為農(nóng)村社會(huì)保障的建立奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民獲得了保障，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、居住條件得到改善，城鄉(xiāng)差別得以縮小，也必然會(huì)帶來城市人口向農(nóng)村的流動(dòng)。這種人口的雙向流動(dòng)是“自由遷徙”的標(biāo)志。

據(jù)了解，各地將根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》確定的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，逐步放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口的合理有序流動(dòng)。鑒于我國目前城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別還較為懸殊而且在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)這些差別仍將存在的現(xiàn)狀，首先要全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，為整個(gè)戶籍管理制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)。特大城市和大城市要保持人口的適度機(jī)械增長，對其周邊地區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，要制訂相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，以吸納城區(qū)人口和本市農(nóng)村人口為重點(diǎn)，促進(jìn)其人口規(guī)模的形成和逐漸擴(kuò)展。

中國人民公安大學(xué)治安系學(xué)者伍先江認(rèn)為，我們不是討論戶籍制度“廢止”的問題，而應(yīng)討論“戶口遷移制度”能不能讓人口完全自由地流動(dòng)。我國今后發(fā)展的方向，肯定是實(shí)現(xiàn)自由遷移，這個(gè)目標(biāo)是隨我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大目標(biāo)確定的。市場經(jīng)濟(jì)體制要求勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，達(dá)到合理配置。對個(gè)人也是公平的。這個(gè)大方向什么時(shí)候能實(shí)現(xiàn)？他說，這是個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革政策到位的問題，現(xiàn)在不能馬上實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榭赡軒硪幌盗猩鐣?huì)問題。兩個(gè)主要條件———固定住所和穩(wěn)定的職業(yè)或收入———是改革的一個(gè)方向。最終可能達(dá)到：依據(jù)居住地來登記戶口，而不是現(xiàn)在的遷移審批制；依據(jù)職業(yè)來進(jìn)行農(nóng)業(yè)人口還是非農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)，但僅僅具有統(tǒng)計(jì)意義。這是長遠(yuǎn)目標(biāo)。