入世后特區(qū)還要“特”下去？

入世后特區(qū)還要“特”下去？

中國設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)已有20余年的歷史，在中國實(shí)施對外開放、經(jīng)濟(jì)改革的過程中起過巨大的作用，其許多先行的做法如今已被引用到內(nèi)地，起到了“試驗田”的作用。當(dāng)然特區(qū)的成功離不開中央賦予的優(yōu)惠政策，如外資或合資企業(yè)享有原材料和產(chǎn)品進(jìn)出口方面的優(yōu)惠待遇，對外來投資者采取“超國民待遇”等等。

90年代末期，特區(qū)的一些特殊政策開始調(diào)整，國內(nèi)其它地區(qū)的自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略使得優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)而傾向中西部地區(qū)。實(shí)際上，到了90年代末期，特區(qū)的一些優(yōu)惠政策已被普遍采用，特區(qū)的政策優(yōu)勢日益消失。

那么，中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)還要不要保留？入世后，特區(qū)的一些特殊做法會不會與WTO規(guī)則相沖突？特區(qū)的未來走向如何？為此記者走訪了多位專家學(xué)者，他們對這些問題提出了自己的看法。

特區(qū)還應(yīng)該“特”下去

2001年12月17日，深圳大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合香港世界貿(mào)易組織研究中心在深召開了“WTO規(guī)則國際研討會”，研討中國入世后深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在對外經(jīng)濟(jì)合作中的法律問題。會上，著名世貿(mào)專家薛榮久認(rèn)為，深圳特區(qū)仍應(yīng)“特”下去，理由是：一、深圳應(yīng)作為全國落實(shí)WTO規(guī)則和我國入世有關(guān)承諾的模范和表率，努力走在全國其它地區(qū)的前列；二、深圳應(yīng)在開放服務(wù)貿(mào)易方面先行先試，根據(jù)議定書，我國將在今后6年逐步開放服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，深圳更應(yīng)嚴(yán)格要求，爭取將6年過渡期縮短為3年；三、盡快建立符合世貿(mào)規(guī)則要求的貿(mào)易體制，比如貿(mào)易政策的制定、政府對貿(mào)易和進(jìn)出口的管理等方面，要與國際接軌。

特區(qū)臺港經(jīng)濟(jì)研究所所長蘇東斌認(rèn)為，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)發(fā)展成自由貿(mào)易區(qū)，貨物的進(jìn)出口不再通過其它地區(qū)，而是直接進(jìn)行對外貿(mào)易；允許國際資本進(jìn)出中國資本市場，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)取消外匯管制和實(shí)行人民幣在資本項目下的自由兌換?！癢TO允許關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)是個例外，WTO允許自由貿(mào)易區(qū)的存在，就必然允許其它經(jīng)濟(jì)特區(qū)的存在，只要經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策是公平的，并公開地給予本國人和外國人，就不違背國民待遇原則。美國在全國設(shè)立了400多個對外貿(mào)易區(qū)，對硅谷就給予特殊補(bǔ)貼。把經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行特殊優(yōu)惠政策看成特權(quán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識是不妥的?！鄙钲诖髮W(xué)鐘堅博士說。

不難看出，特區(qū)經(jīng)濟(jì)不是特權(quán)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該依靠自身的制度創(chuàng)新，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化調(diào)整，從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是我們國家整體的發(fā)展方向。

特區(qū)政府有可能是第一個被投訴的政府？

中國正式入世后，有人提出這樣的觀點(diǎn)：特區(qū)政府有可能是第一個被投訴的政府。對此，深圳世貿(mào)服務(wù)中心李紅光研究員認(rèn)為是極有可能的。她說：“特區(qū)政府的審批制度和管理方法仍有問題?！敝饕憩F(xiàn)在：重審批、輕管理，影響了企業(yè)的投資積極性，有的前置性審批時間長達(dá)一年多，讓企業(yè)望而生畏。過去因為深圳享有立法權(quán)，許多部門的規(guī)章變成了法規(guī)，這些法規(guī)強(qiáng)化了部門的利益。現(xiàn)在從中央到地方都在清理與世貿(mào)規(guī)則不相符的法規(guī)，但“有好處的權(quán)利仍緊抓不放”。

深圳市工商局局長聶振光曾建議徹底取消前置性審批，但到目前為止，深圳仍保留有200多項，比北京77項、上海71項都要多。李紅光說，深圳目前70～80%使用的燃?xì)舛际恰昂凇睔?，原因是申請煤氣供?yīng)站太難了，不僅需要建設(shè)局批，還需要消防局、環(huán)保局、城管辦甚至是國土局的批準(zhǔn)。

目前，深圳要清理的法規(guī)報上去的有11個。李紅光認(rèn)為，有些部門由于對世貿(mào)規(guī)則的不理解，或者出于利益方面的考慮，不愿意認(rèn)真對待，總認(rèn)為“我們是被人大批準(zhǔn)寫進(jìn)了法律的，政府管不了”。她以日本的《燃?xì)鈼l例》為例，日本是把國家標(biāo)準(zhǔn)法律化，違反國家標(biāo)準(zhǔn)就是違法，而我國的某些行政法規(guī)則是把行政管理的內(nèi)容寫進(jìn)去，是沒有突出國家標(biāo)準(zhǔn)的法制化。

有專家認(rèn)為，過去經(jīng)濟(jì)特區(qū)功能發(fā)揮由于仍須服從于國家政策導(dǎo)向指引，因而相當(dāng)程度上實(shí)際上是內(nèi)向型要求，其表現(xiàn)是:雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已具有較高外向依存度，但有關(guān)政策法律指向卻是從國內(nèi)需要出發(fā)的，國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易慣例可能需長久地服從于缺乏透明度的內(nèi)部規(guī)定和淹沒于冗雜無形的傳統(tǒng)“規(guī)矩”當(dāng)中；另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市場發(fā)育在行政干預(yù)下仍存在畸形、行政性壟斷。如我國對未來投資鼓勵外銷，出口補(bǔ)貼和出口退稅均屬這一類政策。限制內(nèi)銷、附加價值的限制等措施有可能構(gòu)成可控訴補(bǔ)貼而遭受其它WTO成員的質(zhì)疑。

另外，根據(jù)世貿(mào)協(xié)議，要求入世國政府在60天內(nèi)將本國經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)所制定的法規(guī)翻譯成世貿(mào)官方語言（英、法或西班牙語）呈報世貿(mào)組織。據(jù)李紅光研究員了解，這將是個龐大的工程，目前并沒有人做。

世貿(mào)協(xié)議對特區(qū)法律的挑戰(zhàn)

深圳大學(xué)法學(xué)院院長董立坤在接受記者采訪時認(rèn)為，世貿(mào)組織的《WTO協(xié)定》和《議定書草案》是一項龐大的國際法，與以前GATT（關(guān)貿(mào)總協(xié)定）不同。1995年以后決定成立WTO，性質(zhì)上有了很大的變化，世貿(mào)組織已是具有國際法主體的組織。世貿(mào)協(xié)議與原來的國際法又有相同和不同之處，相同的是主體都是國家和政府的關(guān)系，個人或企業(yè)糾紛通過政府同另一個國家、政府交涉，其解釋也都適用維也納外交關(guān)系公約；所謂不同，傳統(tǒng)的國際法執(zhí)行起來不能強(qiáng)制，靠談判來解決問題，法院不能強(qiáng)制管轄；但世貿(mào)組織具有強(qiáng)制管轄權(quán)，本身是爭端解決機(jī)制的機(jī)構(gòu)，對一個國家具有管轄、執(zhí)行和制裁的權(quán)力。

那么，面對如此龐大、復(fù)雜的法律體系，董院長認(rèn)為，其理解具有很大的彈性空間，所以我們既要學(xué)會遵守，也要在實(shí)際的操作過程中學(xué)會利用和斗爭，并通過制定一些國內(nèi)法來運(yùn)用這些條約。

董進(jìn)一步認(rèn)為，作為中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，本來具有“先行先試”的立法權(quán)，可以在不違背原則的前提下，盡可能地制定符合WTO規(guī)則的法規(guī)，即使錯了，也可以很快糾正，仍起到“排頭兵”的作用。目前特區(qū)所制定的一些法律，有些是具有開放性的，有些比國內(nèi)法要嚴(yán)（如罰款），有的給外國的待遇是超國民待遇或低國民待遇。因此嚴(yán)格來說，深圳特區(qū)仍未達(dá)到完全市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，如公司未制定嚴(yán)格的法人治理結(jié)構(gòu)（國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)仍由政府任命）、政府的官僚行為沒有完全轉(zhuǎn)變其職能、經(jīng)濟(jì)體制仍有待進(jìn)一步理順。

李紅光以某些具體的法律為例，比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》第16條規(guī)定：國有企業(yè)或政府投資方式設(shè)立公司，發(fā)起人數(shù)不受限制，其它企業(yè)則“須有5個以上發(fā)起人”，則是違反了WTO非歧視原則；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)條例》第15條“外地和境外企業(yè)參加施工投標(biāo)，須經(jīng)市建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)”，這個條款妨礙建立全國統(tǒng)一市場。還有許多前置審批寫入法規(guī)，使審批制度改革不下去。

深圳大學(xué)國世平教授認(rèn)為，關(guān)閉企業(yè)不是政府的事，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)破產(chǎn)條例》應(yīng)當(dāng)廢止。李紅光也說：“入世后國內(nèi)市場成為國際市場一部分，企業(yè)的破產(chǎn)不是地方法規(guī)能解決的，是國家的立法范圍，應(yīng)當(dāng)適時廢止。”

特區(qū)的未來之路

專家建議，中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的未來發(fā)展方向仍應(yīng)該是發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。首先是貿(mào)易自由化，大幅度降低關(guān)稅，大幅度取消非關(guān)稅壁壘，除造幣、武器等涉及國家安全的重要行業(yè)都要實(shí)行投資自由化，并且不論內(nèi)外均實(shí)行國民待遇，公平競爭。

其次，特區(qū)政府仍應(yīng)遵守“小政府、大社會”的原則，建立服務(wù)型的政府組織，轉(zhuǎn)變政府職能，政府與企業(yè)、與市民、與社會的關(guān)系，由原來的“父子”關(guān)系轉(zhuǎn)為服務(wù)關(guān)系。

第三，特區(qū)建設(shè)與發(fā)展已有20余年，現(xiàn)在應(yīng)以人為中心，從單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系轉(zhuǎn)向重視對人的投資，比如大力發(fā)展文化、教育、環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)特區(qū)的全面發(fā)展，絕不應(yīng)犧牲社會長遠(yuǎn)根本利益謀求經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長；另一方面，必須消除利潤高于社會需要、生產(chǎn)優(yōu)先于福利、員工讓位于企業(yè)、生產(chǎn)者重于消費(fèi)者的社會意識。

如果說過去特區(qū)是“摸著石頭過河”，那么現(xiàn)在特區(qū)應(yīng)以WTO為參照，在制度創(chuàng)新上進(jìn)一步和國際接軌，這就是特區(qū)的重新定位和扮演的新角色。

國世平教授認(rèn)為深圳特區(qū)經(jīng)過20年的發(fā)展，政府與經(jīng)濟(jì)行為基本分開，這是特區(qū)成功的根本原因，在經(jīng)濟(jì)體制改革方面走在了全國的前面。入世后，特區(qū)政府仍應(yīng)該“先行先試”，包括在行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)化等方面，特區(qū)應(yīng)該主動清理一些與世貿(mào)規(guī)則不相符的法規(guī)，不要最后被迫來改。

過去，特區(qū)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在應(yīng)從綜合性現(xiàn)代城市的角度全方位考慮。許多專家認(rèn)為，我們目前對WTO規(guī)則并未全部理解，只停留在宣傳層面，還未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的研究和操作階段。應(yīng)盡快成立像印度那樣的“混合委員會”，吸收專家、企業(yè)、政府共同研討，既對外開放，又保護(hù)了自己。特區(qū)應(yīng)該在此先行一步，繼續(xù)發(fā)揮它的試驗田作用，減少我國體制轉(zhuǎn)換的風(fēng)險。