香港：政府、社團(tuán)與市場三結(jié)合

香港的社會保障體系既避免政府包辦的種種弊端，又解決了許多需要解決的社會問題，頗具特色。

從\"消極的不干預(yù)\"到\"積極的不干預(yù)\"

縱觀香港近百年尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，盡管香港在經(jīng)濟(jì)方面確實獲得了持續(xù)高速發(fā)展，并早就成為西方市場經(jīng)濟(jì)體系中的合格成員，但在社會保障方面卻與英國\"福利國家\"的取向相差甚遠(yuǎn)。在20世紀(jì)70年代以前，港英當(dāng)局對福利事務(wù)一直采取消極的不干預(yù)政策，即當(dāng)局只管經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展，而不問市民的福利與保障，除公務(wù)員能夠享受到優(yōu)厚的福利保障待遇外，人們很難看到政府在居民收入分配及生活保障中的調(diào)節(jié)作用。香港居民的社會化保障需求主要依靠遍布全港的慈善機(jī)構(gòu)和社會服務(wù)團(tuán)體滿足，或者通過市場方式等獲取。形成這種狀態(tài)的原因，首先是當(dāng)局采取效率至上的政策取向，害怕背上財政包袱，同時，香港的社會團(tuán)體眾多，能夠從海外獲得較多的慈善資源用于為港人服務(wù)。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，鑒于香港社會問題的惡化，加之來自西方的慈善資源日益枯竭，一些社會團(tuán)體在經(jīng)費(fèi)方面日顯短缺，而港人對基本生活保障與服務(wù)需求的不斷增長，迫切需要政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，香港當(dāng)局不得不仔細(xì)考量政府介入社會保障領(lǐng)域，并開始承擔(dān)起保障市民最低生活和提供相關(guān)社會服務(wù)的重要責(zé)任。此后，香港政府陸續(xù)制定相關(guān)政策，大幅增加用于社會福利方面的財政撥款，完成了由70年代以前\"消極的不干預(yù)\"到70年代以后\"積極的不干預(yù)\"政策的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的實質(zhì)在于，政府介入社會保障事務(wù)不是要替代原有的由社會團(tuán)體及市場提供的保障服務(wù)，也不是要減少市民對自己的保障責(zé)任，而只是在市民有迫切需要且沒有其他方式可以替代時才出面提供相應(yīng)的保障或服務(wù)。因此，當(dāng)時政府介入社會保障事務(wù)只想起到補(bǔ)缺作用，而積極推動社會團(tuán)體與市場機(jī)制發(fā)揮作用仍然是港府對待社會福利保障的基本政策取向。可見，香港的社會保障從民間慈善事業(yè)轉(zhuǎn)向正式制度安排，從政府\"消極的不干預(yù)\"到\"積極的不干預(yù)\"，客觀上經(jīng)歷了一個漸變的過程。

政府、社團(tuán)、市場的三位一體

在香港，社會保障一般僅指政府直接負(fù)責(zé)的綜合援助方案，其他的社會性保障措施則被稱為社會服務(wù)等。如果根據(jù)內(nèi)地對社會保障制度的界定去觀察香港現(xiàn)行社會保障體系的架構(gòu)及其運(yùn)行模式(香港的大社會保障概念)，可以發(fā)現(xiàn)，香港的社會保障既不是工業(yè)化國家由政府包辦或積極主導(dǎo)的福利國家模式或社會保險模式，也不似一些發(fā)展中國家那樣放任不管而由家庭及市場來提供或個人完全積累模式，而是一種政府、社團(tuán)與市場三結(jié)合體制，這在當(dāng)今世界上具有獨(dú)特性。

政府獨(dú)立承擔(dān)的社會保障在香港的社會保障體系中，第一大部分即是由政府獨(dú)擔(dān)責(zé)任的社會保障事務(wù)，它在運(yùn)行中表現(xiàn)出鮮明的官設(shè)、官管、官辦特色，主要有綜合援助制度與公務(wù)員保障制度，以及在醫(yī)療、房屋、教育方面的福利安排，它們事實上構(gòu)成香港社會保障體系的主體。綜合援助制度由香港社會福利署主管，其經(jīng)費(fèi)全部來源于政府財政撥款，并由遍布各區(qū)的官方社會保障辦事處具體實施，其職責(zé)是對香港貧困線以下的貧困市民提供經(jīng)濟(jì)援助，其內(nèi)容包括了生活救濟(jì)、相關(guān)服務(wù)津貼、學(xué)生交通津貼等20多個小項目。據(jù)統(tǒng)計，生活在貧困線下的香港居民約占全港人口的14％左右，這意味著每年有數(shù)以萬計的家庭申請綜合援助，港府社會福利署近幾年這一方面的預(yù)算約在140億港元左右?？梢?，綜合援助制度確實是香港社會保障體系中的第一大支柱。

為公務(wù)員建立優(yōu)厚的福利保障制度，是過去港英當(dāng)局持續(xù)了多年的做法，現(xiàn)在依然保留，其目的在于將社會精英吸引到公務(wù)員隊伍中來。根據(jù)該制度，香港的公務(wù)員能夠享受到退休養(yǎng)老保障、免費(fèi)醫(yī)療及多種相關(guān)福利待遇，成為香港居民中受保障最全面的一個群體。此外，受到香港當(dāng)局保障的福利項目還包括：香港的初、中級教育；通過預(yù)算安排和公立醫(yī)院，建立面向全港居民的醫(yī)療保障系統(tǒng)；通過建造公共房屋并以適當(dāng)?shù)膬r格租給居民，以解決收入不高的市民的居住問題。據(jù)統(tǒng)計，香港迄今仍有49％的人口居住在公共房屋。

社會團(tuán)體提供的社會服務(wù)系統(tǒng)由慈善及社會團(tuán)體提供的社會服務(wù)系統(tǒng)，它在運(yùn)行中表現(xiàn)出典型的民設(shè)、民辦、官助特色，并限于提供各種服務(wù)保障。鑒于香港地區(qū)慈善事業(yè)與社會服務(wù)團(tuán)體十分發(fā)達(dá)，加之這些服務(wù)團(tuán)體承擔(dān)為港人提供各種服務(wù)的歷史傳統(tǒng)與經(jīng)驗，香港政府在建立自己的社會保障制度時不僅未損害其發(fā)展，而且從財政上給予強(qiáng)有力的支持。據(jù)香港社會服務(wù)聯(lián)會資料，近十年來，全港慈善及社會服務(wù)機(jī)構(gòu)年度財政80％以上來源于政府撥款，這意味著原來主要依靠海外及港人捐獻(xiàn)的慈善財政主導(dǎo)已演變?yōu)檎斦鲗?dǎo)。不過，政府雖然為慈善及社會服務(wù)團(tuán)體提供強(qiáng)有力的財政支援，卻不干預(yù)其具體事務(wù)，社會福利署通常將這些團(tuán)體視為合作伙伴，慈善及社會團(tuán)體自主決定舉辦服務(wù)項目并在嚴(yán)格自律的情形下運(yùn)行，它們提供的主要是各種社會服務(wù)，包括老年服務(wù)、殘障服務(wù)、婦女兒童服務(wù)、青少年服務(wù)以及其他社會服務(wù)等，如著名的東華三院就為窮人提供著各種免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。盡管香港的慈善及社會團(tuán)體在社會保障領(lǐng)域的地位與作用，較20世紀(jì)70年代以前獨(dú)立承擔(dān)香港地區(qū)社會保障責(zé)任時有所下降，但仍然對香港社會保障貢獻(xiàn)極大，并在香港地區(qū)具有十分廣泛、不可替代的影響。

保險公司承擔(dān)的社會保障服務(wù)借助保險公司等力量來實現(xiàn)有關(guān)社會保障目標(biāo)的措施，它在運(yùn)行中表現(xiàn)出典型的官設(shè)、官督、民營(即市場化運(yùn)作)特色，是又一種類型的社會化保障系統(tǒng)。目前采用這種方式的主要有兩種制度安排：一是行之已久的雇主責(zé)任保險制度，二是于2000年12月開始實施的強(qiáng)制性公積金制度。前者借助香港十分發(fā)達(dá)的保險市場，以香港勞工賠償法為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)雇主應(yīng)對雇員在工作中的傷害負(fù)責(zé)，并通過強(qiáng)制實施方式由雇主向商業(yè)保險公司投保專門的雇主責(zé)任保險來加以解決，保險費(fèi)完全由雇主承擔(dān)；后者以強(qiáng)制性公積金計劃條例為法律依據(jù)，強(qiáng)制規(guī)定雇主應(yīng)為雇員建立養(yǎng)老公積金制度，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為雇員薪金的10％，由雇主與雇員各分擔(dān)50％，實施方式則是通過開放式基金的形式成立強(qiáng)積金，由符合資格條件的基金公司負(fù)責(zé)管理并運(yùn)營，以達(dá)到公積金增值的目的，目前已有近200萬就業(yè)人士參加強(qiáng)積金制度。在這類社會保障措施中，政府只負(fù)責(zé)相關(guān)政策、設(shè)定保障目標(biāo)并依法監(jiān)督，但具體實施卻完全由保險公司與基金公司等按照市場規(guī)則進(jìn)行，從而是官設(shè)、官督、民營的混合型機(jī)制。

由政府、社團(tuán)、市場相結(jié)合的社會保障體制共同織就了一張社會安全網(wǎng)，并在香港近30年尤其是近十年來得到不斷健全和完善。在社會安全網(wǎng)的覆蓋下，越來越多的香港居民得到了越來越多的保障。

代表了未來社會保障制度的發(fā)展趨勢

從香港社會保障的發(fā)展及現(xiàn)狀出發(fā)，我們不僅可以看到其鮮明的特色，而且亦能夠透過這種獨(dú)特的制度安排，發(fā)現(xiàn)一些有益的啟示：

首先，對社會保障采取漸進(jìn)式的擴(kuò)張較跳躍式的發(fā)展更具有持續(xù)性。社會保障具有剛性特征，盡管政府原來不干預(yù)尤其是消極的不干預(yù)政策可以認(rèn)為是失職，但香港迄今在提供較多保障的同時仍未構(gòu)成對政府的壓力這一事實表明，漸進(jìn)發(fā)展較跳躍發(fā)展更具可持續(xù)性。

其次，三位一體較任何一方單獨(dú)負(fù)責(zé)的模式都更具優(yōu)勢。包括中國在內(nèi)的一些國家或地區(qū)的社會保障發(fā)展實踐表明，由國家包辦或企業(yè)包辦或完全由個人自我負(fù)責(zé)的國民生活保障制度是注定要遭到失敗的。而香港利用發(fā)達(dá)的社團(tuán)與市場，建立起政府、社團(tuán)與市場三結(jié)合保障方式，并十分注重公平與效率的有機(jī)結(jié)合，既避免了政府包辦的種種弊端，又解決了諸多需要解決的社會問題，還充分地調(diào)動了各方積極性，客觀上代表了社會保障制度在未來的一個重要發(fā)展趨勢。

再次，借鑒國外經(jīng)驗與結(jié)合本地實際推進(jìn)制度建設(shè)，是香港的又一重要經(jīng)驗。例如，香港發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)與社會服務(wù)業(yè)就是充分借鑒了國外的經(jīng)驗并加上本土的推動而發(fā)展壯大起來的。香港20世紀(jì)末建立養(yǎng)老金制度時，既未模仿發(fā)達(dá)國家甚行的德國模式，亦未簡單模仿新加坡與智利模式，而是走上了一條既有責(zé)任分擔(dān)又有個人負(fù)責(zé)、既有政府介入又充分利用市場機(jī)制的強(qiáng)積金新路?！?/p>