德國(guó)的社會(huì)保障制度

和春雷　陳小芹

第二次世界大戰(zhàn)使德國(guó)社會(huì)保障制度幾乎完全崩潰。直到1949年頒布新的社會(huì)保障法后，社會(huì)保障制度在德國(guó)才逐漸恢復(fù)，并隨著經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)而獲得了較大發(fā)展，到70年代達(dá)到其發(fā)展高峰。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期曲折的發(fā)展過(guò)程，德國(guó)成為西方主要“福利國(guó)家”之一，形成了一個(gè)完整的、內(nèi)容十分廣泛的社會(huì)保障制度的基本架構(gòu)——社會(huì)保障利益平衡體系。

該體系由兩個(gè)基本部分組成：第一部分以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)照顧、社會(huì)救濟(jì)、家庭與教育補(bǔ)貼、促進(jìn)住房與財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼等；第二部分是以共決權(quán)為中心的勞資合作制度，包括共決權(quán)、勞資協(xié)商自治和雇員保護(hù)等。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心，也是所謂“福利國(guó)家”的最主要內(nèi)容。勞資合作制度的重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)勞資矛盾，建立雇主和雇員之間和諧、理智的“社會(huì)伙伴”關(guān)系。

社會(huì)保險(xiǎn)的原則

德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的原則可具體分解為四條原則：

第一，社會(huì)保險(xiǎn)的核心原則：保險(xiǎn)—救助—贍養(yǎng)。也就是說(shuō)，社會(huì)根據(jù)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的覆蓋面及其對(duì)勞動(dòng)者和家庭成員生活造成的損害度，依次提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)照顧和社會(huì)救濟(jì)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是主要的內(nèi)容。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)的基本組織原則：自愿保險(xiǎn)和法定保險(xiǎn)原則。投保人根據(jù)收入狀況，采取自愿保險(xiǎn)或法定保險(xiǎn)形式。德國(guó)主要有私人保險(xiǎn)和公共保險(xiǎn)兩大類(lèi)型的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。公共保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)承辦所有的法定保險(xiǎn)，同時(shí)也能承辦非法定的自愿保險(xiǎn)；私人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能承辦自愿保險(xiǎn)。

第三，“援助自助者”和“對(duì)等”原則。根據(jù)“援助自助者”的原則，有關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)雇員的月收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須參加醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)的法定保險(xiǎn)，以確保其遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠在“自我負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，從社會(huì)獲得最基本的生活保障。依據(jù)“對(duì)等”原則，社會(huì)保險(xiǎn)支出應(yīng)來(lái)自特別的收費(fèi)（保險(xiǎn)費(fèi)），而不應(yīng)來(lái)自于大眾的納稅。如，養(yǎng)老保險(xiǎn)是按照勞動(dòng)者繳納保險(xiǎn)費(fèi)的工齡年限計(jì)算領(lǐng)取，多繳多得，少繳少得。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)的自治管理原則。在社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)作管理方面，實(shí)行自治管理原則，以體現(xiàn)共同參與的民主管理思想。具體做法是，由投保人、雇主與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同組成保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的最高權(quán)利機(jī)關(guān)，它獨(dú)立于政府，享有自主權(quán)。各級(jí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中都有監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)，由雇主和雇員雙方層層推選而形成，從而可以最充分地代表和反映保險(xiǎn)人的利益要求。

社會(huì)保險(xiǎn)的三大支柱

養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)是德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的三大支柱。對(duì)就業(yè)者來(lái)說(shuō)，疾病、年老和失業(yè)是最常見(jiàn)的、甚至是無(wú)法避免的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，這三大保險(xiǎn)項(xiàng)目的支出在德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用總支出中所占比重高達(dá)80％以上。

醫(yī)療保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)中歷史最長(zhǎng)的保險(xiǎn)項(xiàng)目，始發(fā)于1883年頒布實(shí)施的《疾病保險(xiǎn)法》，二戰(zhàn)后經(jīng)過(guò)多次調(diào)整和改革。醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于投保者繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。根據(jù)1996年規(guī)定，月毛工資收入在6000馬克以?xún)?nèi)的雇員(德國(guó)東部地區(qū)為5100馬克)都必須依法參加義務(wù)醫(yī)療保險(xiǎn)，按照13％的比率繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)50％。高收入的農(nóng)業(yè)企業(yè)主、高收入的職員和養(yǎng)老金領(lǐng)取者，如已參加私人醫(yī)療保險(xiǎn)，可以免繳義務(wù)醫(yī)療保險(xiǎn)。1994年，法定醫(yī)療保險(xiǎn)支出總額為2282億馬克，僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，在全國(guó)所有社會(huì)保障費(fèi)用支出中占第二位。

養(yǎng)老保險(xiǎn)自1889年實(shí)行以來(lái)，保險(xiǎn)對(duì)象已從生活困難的傷殘老工人擴(kuò)大到全體工作者（包括農(nóng)民）。1994年，全德國(guó)領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的人員總數(shù)達(dá)2016萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.69％。1994年養(yǎng)老金支出3355億馬克，占社會(huì)保障總支出的30.3％，是德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)支出費(fèi)用最高的一個(gè)項(xiàng)目。雇員養(yǎng)老金的經(jīng)費(fèi)有三個(gè)來(lái)源，即投保者繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、雇主繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和聯(lián)邦政府提供的補(bǔ)貼。隨著德國(guó)人口的老化，人均壽命延長(zhǎng)，雖然養(yǎng)老金的繳費(fèi)比率沒(méi)有太大變化，但養(yǎng)老金支出總額急劇擴(kuò)大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，1994年與1970年相比，25年間養(yǎng)老金支出增長(zhǎng)了五倍多。

失業(yè)保險(xiǎn)制度是德國(guó)根據(jù)1927年10月頒行的《職業(yè)介紹法和失業(yè)保險(xiǎn)法》而建立的。戰(zhàn)后，由于面臨的失業(yè)問(wèn)題加劇，政府不斷修改失業(yè)救濟(jì)制度，1969年6月頒布了《勞動(dòng)促進(jìn)法》取代了原有的法令，工作重心由過(guò)去的單純以保險(xiǎn)救濟(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)為主。根據(jù)聯(lián)邦勞動(dòng)局的規(guī)定，除公務(wù)員、學(xué)生、個(gè)別失業(yè)者和低收入者外，幾乎所有雇員和雇主不論收入高低都必須參加法定失業(yè)保險(xiǎn)。

進(jìn)入80年代以后，隨著德國(guó)失業(yè)率的上升(5％以上)，失業(yè)金的支出也曾呈不斷上升的趨勢(shì)。1994年，失業(yè)金支出以及為促進(jìn)就業(yè)支出占社會(huì)保障支出的15.6％，在整個(gè)社會(huì)保障系統(tǒng)中，其支出比重占第三位。

社會(huì)保障制度的主要特征

德國(guó)社會(huì)保障制度的主要特征可以歸納為以下幾個(gè)方面：

S社會(huì)保障的法律、法規(guī)健全。戰(zhàn)后，立法成為歷屆政府社會(huì)政策運(yùn)用的主要手段。每一社會(huì)保障項(xiàng)目都是通過(guò)立法而建立，并按相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)。

S承保主體多元化，費(fèi)用由個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家共同負(fù)擔(dān)。在戰(zhàn)后社會(huì)保障的資金籌集中，個(gè)人和企業(yè)負(fù)擔(dān)部分的比例趨于上升，而政府負(fù)擔(dān)的比例在逐步下降。

S對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行自治管理。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行自治管理是德國(guó)社會(huì)保障制度中最具有特色之處。所謂自治管理是指在各類(lèi)承辦社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中，分別設(shè)置代表大會(huì)和董事會(huì)，負(fù)責(zé)決定保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算和人事安排。代表大會(huì)由投保人和雇主選舉產(chǎn)生，董事會(huì)成員則由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，代表和董事會(huì)成員均實(shí)行任期制，一般任期為6年。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的這種管理體制充分體現(xiàn)了“社會(huì)自治”的原則，有助于推動(dòng)各方在社會(huì)保險(xiǎn)方面的協(xié)調(diào)，具有很大的彈性以對(duì)社會(huì)福利的各種需要和變化做出靈活的反應(yīng)。

問(wèn)題與改革

盡管社會(huì)保障制度對(duì)戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，但70年代中后期以來(lái)，隨著德國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改變，一些問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。這些問(wèn)題主要是：

S社會(huì)保障支出膨脹。德國(guó)的社會(huì)保障支出共有18個(gè)項(xiàng)目，自60年代以后，由于保險(xiǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，給付標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，如今，各項(xiàng)目支出均增長(zhǎng)數(shù)倍以上，尤以養(yǎng)老金、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)支出為最。

S稅收和社會(huì)負(fù)擔(dān)加重。由于社會(huì)保障支出連年增長(zhǎng)，收不抵支，政府只有提高各種稅收比例，以填補(bǔ)收支差額。90年代以來(lái)，德國(guó)勞動(dòng)者幾乎將50％的工資用于支付各種稅收。高稅收帶來(lái)兩個(gè)負(fù)效應(yīng)：一是沖銷(xiāo)了人們從社會(huì)保障體系中得到的好處；二是必然增加產(chǎn)品成本，削弱其國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

S德國(guó)的人口增長(zhǎng)率較低，人口相對(duì)減少，存在嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題。人口老齡化意味著勞動(dòng)人口和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)者相對(duì)減少，從而使繳費(fèi)人數(shù)與受益人數(shù)之比不斷降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1975年這一比例為24∶1，現(xiàn)在是2∶1，預(yù)計(jì)到2030年只有1∶1。另外，老年人口增加，必然加大養(yǎng)老保險(xiǎn)投入，增加在業(yè)人員和政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

S過(guò)高的社會(huì)福利還在一定程度上造成了社會(huì)惰性。此外，在醫(yī)療保險(xiǎn)中的藥品浪費(fèi)現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。在社會(huì)保障的管理中，還存在著機(jī)構(gòu)重疊，冗員增加，手續(xù)日趨繁瑣，管理費(fèi)用不斷加大，官僚主義滋生，以及效率低下的現(xiàn)象。

針對(duì)社會(huì)保障制度中存在的問(wèn)題，自70年代中后期以來(lái)，德國(guó)就在試圖對(duì)其實(shí)行改革。改革的總趨向是控制社會(huì)保障的過(guò)快膨脹，增加個(gè)人與雇主繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的比例或在某些保險(xiǎn)項(xiàng)目的開(kāi)支中由個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分，同時(shí)，適當(dāng)延長(zhǎng)退休年限。改革的主要目的一是設(shè)法增加保險(xiǎn)收入，擴(kuò)大社會(huì)保障基金積累；二是盡可能減少保險(xiǎn)支出，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這些改革措施，對(duì)于增收節(jié)支，緩解德國(guó)社會(huì)保障財(cái)政收支困難無(wú)疑將發(fā)揮較大的作用，但是，它能否從根本上解決社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，特別是能否經(jīng)受住今后人口老齡化高峰提出的挑戰(zhàn)，目前仍難以斷言?！?/p>