關于武漢市構建城市和諧民族關系調控機制的調研報告

武漢市民族事務委員會專題調研小組

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發(fā)展，城市化進程逐步加快，民族散居化日趨明顯，城市民族問題日益突出，城市民族關系面臨著新形勢和新問題。本文以武漢市為個案，對當前城市民族關系的特點、影響城市民族關系的主要因素進行了調查和分析，結合武漢市民族工作實踐提出了要構建城市和諧民族關系調控機制的觀點，并從加強調控主體、完善調控手段、確立調控效果評估體系等方面對調控機制進行了研究探討。

關鍵詞：武漢市城市民族關系調控機制

作者聯(lián)系地址：武漢市鄱陽街59號，郵編430014。

20世紀90年代以來，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發(fā)展，城市化進程逐步加快，民族散居化日趨明顯，城市民族關系也面臨著新形勢和新問題。我國現(xiàn)有的660余座城市中，居住著800多萬少數(shù)民族人口，占全國雜散居少數(shù)民族人口的1／3，并且呈不斷增長趨勢。同時，由于城市在社會中的特殊地位和作用，以及城市少數(shù)民族的特點，城市民族問題日益突出，因而城市民族關系也日益凸現(xiàn)出其重要性。正確處理城市雜散居民族問題，鞏固和發(fā)展平等、團結、互助的社會主義民族關系，不僅對城市發(fā)展有積極作用，而且對于各民族的興旺發(fā)達以及整個中華民族的團結、進步都具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

為此，針對武漢市民族工作的實際，我們進行了構建城市和諧民族關系調控機制的專題調研。我們對1990年以來武漢市民族工作的有關情況進行了回顧；對1995年以來武漢市涉及民族方面的問題和糾紛進行了調查、統(tǒng)計；從不同類型單位、不同民族抽取500人進行了民族關系狀況的問卷調查；對回族相對集中居住的二七街以及黃陂區(qū)田家灣土家族村進行了重點調查；分別請少數(shù)民族代表和有關專家學者進行了座談；對其他城市協(xié)調民族關系工作的有關資料和全國有關民族關系方面的部分理論、成果進行了學習研究。在此基礎上，分析總結了城市民族關系的現(xiàn)狀和特點、發(fā)展趨勢及其影響因素，并從加強調控主體、完善調控手段、確立評估體系三個方面對構建雜散居城市和諧民族關系調控機制的問題進行了初步探討，以期為進一步研究新形勢下城市民族工作提供一些參考。

一、城市民族關系狀況與特點

武漢市是我國中部特大城市，是中國各民族人口聚散、流徙的中心城市之一，其少數(shù)民族構成及民族關系的狀況較有代表性。通過調查、剖析，我們認為武漢市城市民族關系具有以下特點：

(一)復雜敏感性

武漢市少數(shù)民族人口絕對數(shù)雖然小，但民族成份復雜，其民族成份和少數(shù)民族人口都呈增長趨勢。武漢市的少數(shù)民族成份在1964年有28個，1982年有33個，1990年則達到42個；少數(shù)民族人口1964年占全市總人口的0．41％，2000年則占總人口的0．64％。各民族的特點、文化風俗各異，特別是城市少數(shù)民族中信仰伊斯蘭教的較多，他們對本民族的風俗習慣、宗教信仰等有關問題更為關注，一旦發(fā)生問題，十分敏感。由民族地區(qū)進入城市學習、旅游、經商的少數(shù)民族日漸增多，因語言不通、不了解城市的管理規(guī)定等原因易產生一系列復雜、敏感問題。城市的中心地位和各項功能也決定了城市民族關系在國際國內具有重大影響，具有相當敏感性。

(二)涉及面的廣泛性

民族關系即民族與民族之間的交往關系，是社會關系中的一個重要方面，涵蓋了政治、經濟、文化、教育等方方面面，涉及面十分廣泛。

少數(shù)民族與漢族之間的差異是使城市民族關系可能出現(xiàn)問題的根本原因，而這些差異的表現(xiàn)和影響十分廣泛。第一，由于歷史原因，少數(shù)民族與漢族在經濟、文化、教育等各項事業(yè)發(fā)展上的差距表現(xiàn)在多方面；第二，各民族文化互相交融，互相吸納，形成城市多元文化，在城市社會生活中有著廣泛深刻的影響；第三，原來集中居住的民族社區(qū)正面臨逐步解體和分散的趨勢，少數(shù)民族由于求學、工作、婚姻等原因在城市中的分布更加分散，從而使少數(shù)民族與漢族的接觸更加頻繁，聯(lián)系更為廣泛。因此，民族關系的和諧與否同整個社會的良性運作與發(fā)展是一致的，構建和諧民族關系，必須從社會的方方面面入手，運用政治、經濟、法律等各種手段加以調控。只有這樣社會才能發(fā)展進步了，民族關系也將更加和諧。

(三)表現(xiàn)形式的多樣性

城市中，民族關系出現(xiàn)問題，有多種類型，表現(xiàn)形式是多樣的(參見下表)。

根據對1995—1999年武漢市發(fā)生的涉及少數(shù)民族方面的事件及糾紛的分析統(tǒng)計，可以看出：第一，近年來發(fā)生的有關少數(shù)民族問題的糾紛是多方面的，且數(shù)量呈上升趨勢；第二，38起問題中，發(fā)生在本地少數(shù)民族中的有10起，涉及到外來少數(shù)民族的有28起；第三，外來少數(shù)民族管理問題占據首位，涉及少數(shù)民族群眾個人的糾紛居其次；第四，在13起涉及少數(shù)民族群眾個人的糾紛中，發(fā)生在少數(shù)民族與漢族之間的有11起，發(fā)生在少數(shù)民族之間的只有2起；第五，涉及信仰伊斯蘭教少數(shù)民族的有30起，涉及藏族的有5起，涉及土家族、朝鮮族等其他民族的有3起。

因不尊重少數(shù)民族風俗習慣而影響民族關系的事件，表現(xiàn)為群眾上訪、串聯(lián)、聚眾鬧事等，其表現(xiàn)形式是直接的；由發(fā)展差距、產業(yè)調整、經濟體制變化等經濟原因導致的民族問題，如少數(shù)民族職工下崗、清真“三食”企業(yè)陷入困境、少數(shù)民族人員進入城市經商受挫等，其表現(xiàn)形式是曲折的。2000年2月，幾名來自新疆的維吾爾族農民在武漢銷售葡萄干時，被一位浙江人騙走18．5噸貨物，他們打印了100多份《告湖北武漢穆斯林同胞書》，準備集結在武漢的新疆人游行，散發(fā)傳單，還揚言要制造血案。武漢市民委以及其他有關部門及時妥善處理了此事，為他們追回貨款，保護了他們的合法利益，才避免了事態(tài)的擴大。這件事，表面上看是屬經濟糾紛問題，但是如果處理不當，就會由少數(shù)民族與漢族個人間的經濟糾紛轉化為少數(shù)民族群體對漢族及當?shù)卣牟粷M，從而把問題導向民族關系方面，后果不堪設想。另外，城市中涉及少數(shù)民族政治平等權利方面的問題，則表現(xiàn)得不那么明朗和公開，開始往往表現(xiàn)為一種不滿和抵觸情緒，但積累到一定程度，就會借其他問題爆發(fā)出來，從而影響民族關系。認識城市民族關系時，一定要透過曲折多樣的現(xiàn)象準確把握其本質。

(四)效應上的互動性

城市民族關系與民族地區(qū)的民族關系、城市中少數(shù)民族完全散居的民族關系與少數(shù)民族相對聚居的社區(qū)民族關系，從效應上呈現(xiàn)互相影響、互相促動的關系。民族地區(qū)和民族社區(qū)的民族關系是否和諧，直接影響到城市及城市完全散居區(qū)的民族關系，城市和城市中完全散居區(qū)的民族關系如果發(fā)生問題也會波及到民族地區(qū)和民族社區(qū)，并且可能因這種互動使民族問題擴大、激化和升級。

我國少數(shù)民族“大分散，小聚居”的分布特點，構成了雜散居民族關系與聚居區(qū)民族關系的互動的前提。雜散居城市的少數(shù)民族也呈現(xiàn)“大分散，小聚居”的分布狀態(tài)。如武漢市13個區(qū)的每個街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及絕大多數(shù)機關、企事業(yè)單位、大專院校都有少數(shù)民族；同時，歷史上形成了

三街二村等相對集中的少數(shù)民族聚居區(qū)，尤其是以二七清真寺、起義門清真寺和民權路清真寺為中心而形成的回族社區(qū)，在武漢市城市民族關系中有著不容忽視的影響。

少數(shù)民族之間密切的聯(lián)系、迅捷的信息傳遞是民族關系形成互動的渠道。我們進行的民族關系狀況問卷調查中，227名少數(shù)民族被調查者在回答“你與本市其他少數(shù)民族有聯(lián)系嗎?”的問題時，未回答者5人，有聯(lián)系的193人，占85％，其中經常聯(lián)系的有89人，占39％；在回答“你與外地少數(shù)民族有聯(lián)系嗎?”的問題時，未回答者5人，有聯(lián)系的188人，占83％，其中經常聯(lián)系的有70人，占31％。這說明無論是本市少數(shù)民族之間還是本市少數(shù)民族與外地少數(shù)民族之間聯(lián)系都比較密切。

相對集中于城市的少數(shù)民族知識分子、代表人物、知名人士是形成民族關系互動的“助動器”。城市中這部分少數(shù)民族有較強的民族意識，對民族尊嚴和各項平等權利比較敏感，關心民族整體發(fā)展，而且對內對外聯(lián)系廣，影響大，特別是與邊疆、偏遠地區(qū)的本民族成員有著千絲萬縷的聯(lián)系。國家民族關系狀況首先從他們身上折射出來，城市民族關系和諧與否，民族政策的執(zhí)行效果如何，可通過他們更直接地反映給民族地區(qū)，反映給全國，其效果更直觀。

(五)功能上的示范性

由于城市的中心地位，有著便利的交通、發(fā)達的通訊、雄厚的經濟實力和豐富的人才，因此，城市民族關系對周邊地區(qū)，對民族地區(qū)，甚至對海外都具有很強的輻射作用。城市中和諧的民族關系，對民族地區(qū)有著良好的示范性，也有助于我國在國際上樹立良好的形象和威望。

1998年2月，在武漢發(fā)生一起事故，遇難者中有一位青?；刈逋?，其親屬擔心在這里無法按穆斯林習俗安葬亡人，要求將尸體運回青海。武漢市民委及時出面協(xié)調，對武漢市回民殯儀館(公墓)和有關政策做了一些介紹，并免除了安葬費用。這些少數(shù)民族發(fā)自內心地說：“沒想到武漢這樣的南方大城市，修建有這么好的回民殯儀館和公墓，比我們家鄉(xiāng)的條件和服務都好，回去后要告訴親戚朋友們，他安葬在這兒可以放心了?！睋y(tǒng)計，武漢市回民公墓從1992年建成以來，已安葬外地少數(shù)民族34人，其中包括臺灣的回族和國外穆斯林留學生，特別是對來自新疆、青海等地的流動人員，如在武漢不幸亡故，回民殯儀館(公墓)在后事處理上都給予了減免費用等優(yōu)惠政策。這類事情的妥善處理，不僅消除了不良影響，還達到了宣傳黨的民族政策、關懷少數(shù)民族的良好效果，從而對民族地區(qū)起到較好的示范作用。

二、影響城市民族關系的主要因素分析

我國現(xiàn)階段城市民族關系和諧，發(fā)展態(tài)勢良好。但是，由于各民族歷史發(fā)展的差異，由于現(xiàn)實社會背景下某些經濟利益的影響，也由于民族散居化過程中不同傳統(tǒng)文化、心理的碰撞，民族問題會與社會現(xiàn)實問題相交織，容易形成城市民族關系中不和諧的因素。根據對武漢市的調查，結合城市民族關系的特點，我們分析歸納出影響城市民族關系的以下一些主要因素：

(一)經濟體制的轉型與民族政策的滯后

隨著社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展，城市中關于少數(shù)民族的一些優(yōu)惠政策受到沖擊，民族政策的調整相對市場經濟發(fā)展較為滯后，不能滿足少數(shù)民族需要，使少數(shù)民族在心理上形成了一定程度的失落感，對民族關系不利。這主要表現(xiàn)于：在經濟體制的轉型期，存在少數(shù)民族經濟發(fā)展水平同漢族不在同一起跑線上與經濟政策“一刀切”的矛盾。民族經濟基礎薄弱，在競爭中的劣勢更加明顯，少數(shù)民族群眾對此有意見，心理不平衡。過去少數(shù)民族一直得到比較多的優(yōu)惠照顧，而在市場經濟條件下，一方面許多政策被取消或失效，一方面要求人人平等參予市場競爭，機遇與挑戰(zhàn)并存，使得一些單位和個人不能很快適應，在思想上一時處于迷茫、徘徊狀態(tài)。少數(shù)民族生產、生活必需品的不可或缺與相關民族企業(yè)的困難也存在一定的矛盾。這類民族企業(yè)的產品銷路窄，企業(yè)效益差，幾乎難以為繼，但又必須維持下去。這些矛盾必須通過制訂相關民族政策給予調整和解決，否則，對民族關系會產生不利影響。

(二)少數(shù)民族人口向發(fā)達城市流動加劇

民族地區(qū)少數(shù)民族人口向城市流動加劇帶來的相關問題，已成為構建城市和諧民族關系中必須高度關注的一個重要因素。市場經濟帶來人口流動是必然的。有些民族地區(qū)的少數(shù)民族到發(fā)達地區(qū)的城市，經營具有濃郁民族風味的餐飲業(yè)和本民族本地區(qū)的土特產品等。據不完全統(tǒng)計，武漢市的外來少數(shù)民族流動人口每年約有7萬人，高峰期甚至達到10萬人，其中一部分是在武漢長期居住的經商者，僅經營蘭州拉面的就有近200家。

少數(shù)民族進城經商對增進各民族間相互了解，促進經濟文化交流，繁榮城市市場，帶動民族地區(qū)發(fā)展都有著積極作用。但由于少數(shù)民族在語言、文化、宗教信仰、民族心理和生活習慣上與漢族存在著一定差異，對法律和城市管理制度的了解不夠深入，由此也產生了一些矛盾和沖突。在我們所做的調查中，武漢市涉及外來少數(shù)民族的糾紛共28件，占總數(shù)的73．68％，其中在外來少數(shù)民族管理中發(fā)生的問題最多。少數(shù)民族人口流動是市場經濟條件下不可逆轉的趨勢，其引發(fā)的問題會越來越突出，如果處理不當則會影響城市民族關系。因此，做好對外來少數(shù)民族流動人口的服務與管理工作，成為建立城市和諧民族關系的重要內容。

(三)不尊重民族風俗習慣的問題

因不尊重民族風俗習慣而引發(fā)的影響民族關系的事件大多發(fā)生在城市中，比較突出的是清真食品的供應和在語言、行為、媒體上發(fā)生的傷害少數(shù)民族民族感情的問題。

民族風俗習慣是少數(shù)民族群眾在長期的生產和生活中形成的，是一個民族區(qū)別于其他民族的重要標志之一。少數(shù)民族群眾對本民族的風俗習慣有著強烈的認同感，一旦在漢族人口占多數(shù)的城市中受到不平等待遇，就容易被認為是漢族對少數(shù)民族的歧視和侮辱。因此城市中雜散居少數(shù)民族對風俗習慣比較敏感，特別是我國10個信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族在生活習慣等方面與其他民族存在很大差別，對此尤為敏感?？傊?，對少數(shù)民族風俗習慣的不尊重會直接影響民族關系。據我們調查，在武漢市1995年一1999年的38起糾紛中，涉及清真飲食、殯葬等少數(shù)民族風俗習慣的有6起，占15．79％，各類糾紛中涉及信仰伊斯蘭教少數(shù)民族的共有30起，占78．95％。

部分媒體和出版物違反民族政策，傷害民族感情的現(xiàn)象時有發(fā)生，究其原因主要是作者、編輯不懂民族政策、宗教政策，不精通民族知識，又存在獵奇心理，片面追求可讀(視)性，導致一些錯誤的說法、錯誤的作品發(fā)表出來。因媒體和出版物傳播速度快，社會影響大，這類問題一旦在某個城市發(fā)生，就很可能在少數(shù)民族中造成連鎖反應，影響其他城市，甚至波及全國，嚴重傷害少數(shù)民族的民族感情。因此這是一個需要高度重視和謹慎對待的問題。

(四)宗教因素的影響

城市中的民族問題與宗教問題交織在一起，也會對城市民族關系產生影響。因此，研究城市民族關系問題往往也會涉及宗教問題。這不僅因為我國相當一部分少數(shù)民族是信仰宗教

的，更因為城市中少數(shù)民族人口以信仰伊斯蘭教的民族居多，其生活、節(jié)慶、婚喪等風俗習慣大多是由伊斯蘭教的教義演化而來的，其民族感情和宗教感情是相互交織的。信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族歷史上形成圍寺而居的相對集中社區(qū)，清真寺是他們的宗教活動場所，是他們尋求精神寄托之處，也是交流、議事的中心，不尊重少數(shù)民族宗教信仰的問題雖然多發(fā)生在清真寺外，但信息很快就會傳到清真寺，矛盾也易在清真寺引發(fā)出來，并波及更大范圍。

(五)國際形勢的影響

從國際上看，和平與發(fā)展已成為時代的主題，但是世界并不安寧，而世界許多熱點地區(qū)所發(fā)生的局部戰(zhàn)爭和動亂大多都是由民族、宗教問題引起的。

西方敵對勢力以所謂“民族”、“宗教”、“人權”為借口，加緊對我進行“西化”、“分化”。國際反華勢力與國內的民族分裂主義分子相勾結，挑撥民族關系，破壞民族團結。此外，世界民族主義浪潮的沖擊，泛伊斯蘭教主義的擴張，也對我國民族關系產生一定影響。在這種形勢下，我們要特別提防國際敵對勢力和國內民族分裂分子利用城市中心地位和輻射作用，推波助瀾，制造事端。

上述各種因素引起的矛盾和問題，應該說是當前特定歷史條件下社會各類矛盾在民族關系上的反映，各級領導、民族工作部門對此一定要有充分的了解和清醒的認識，并采取穩(wěn)妥有效的措施，排除可能影響民族團結和民族關系的各種因素，避免因民族問題處理不當而影響城市的民族團結、社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

三、關于構建城市和諧民族關系調控機制的探討

新形勢下城市民族關系的發(fā)展呈現(xiàn)對立統(tǒng)一的矛盾性。我們從對民族工作的實踐和調研結果的分析中發(fā)現(xiàn)，城市民族關系的發(fā)展呈現(xiàn)兩方面的趨勢：一方面，市場經濟打破地區(qū)封鎖和民族間的壁壘，形成統(tǒng)一的大市場，市場經濟成為城市民族關系的強大紐帶，各民族的凝聚力日益增強，民族關系日趨和諧；另一方面，在經濟文化發(fā)展水平較高的城市，各民族交往擴大，使人們的精神和個性進一步得到解放，民主意識增強，各民族以本民族自尊心、自豪感為主要內容的民族意識不斷增強。據我們統(tǒng)計，近年來武漢市民委辦理恢復和更改民族成份的人數(shù)為：1995年35人，1996年70人，1997年102人，1998年152人，1999年177人，2000年353人。數(shù)量明顯地呈逐年上升的趨勢，這也從一個側面說明人們的民族意識有所增強。民族意識的增強進一步強化了民族關系的敏感性，人們更加注重本民族和其他民族、民族社區(qū)與整個城市發(fā)展的對比，更加關注經濟發(fā)展的差距，更加迫切地要求加快本民族的發(fā)展，更加關心本民族形象的維護和各項合法權益的保障，因此基于民族特點和差距而產生的矛盾和糾紛，可能會呈上升趨勢，從而影響城市民族關系的和諧。

在上述兩種矛盾性發(fā)展趨勢中，以前者為主要方面，即民族關系發(fā)展的主流是好的，但對于后者也要引起高度注意，特別是民族意識的增強，引導得好則是推動民族進步的精神動力，反之，則可能對民族關系產生消極影響。

針對這樣的民族關系狀態(tài)，有必要構建一種科學的綜合調控機制，從不同角度、不同層面進行有效調控，使民族關系向積極方向發(fā)展，始終處于和諧狀態(tài)，進一步鞏固和發(fā)展平等、團結、互助的社會主義新型民族關系。通過對多年來武漢市協(xié)調民族關系實踐的調查，依據社會控制等有關理論，我們認為應從加強調控主體、完善調控手段、確立調控效果評估體系三個方面來著手構建城市和諧民族關系的調控機制。

(一)加強調控主體

構建民族關系的調控機制，首先要明確和加強調控主體。而民族工作網絡就是這個機制的主體，健全這個網絡就是加強這個主體。近年來武漢市基本上形成了一個調控民族關系的工作網絡(見圖)，為加強城市民族關系調控奠定了扎實的組織基礎。

黨委對政府、黨委的統(tǒng)戰(zhàn)部門對政府的有關部門貫徹執(zhí)行民族政策具有指導的職能，從而對民族關系起到指導調控的作用。

人民代表大會作為國家權力機關就保障少數(shù)民族權益進行立法，同時監(jiān)督司法機關、政府及其有關部門對民族法律、法規(guī)的執(zhí)行，從而對民族關系起到法律監(jiān)督調控的作用。

政治協(xié)商會議作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，吸收了少數(shù)民族代表人物參加，通過對政府及其部關于武漢市構建城市和諧民族關系調控機制的調研報告門以及對司法機關工作的民主監(jiān)督而對民族關系起到民主監(jiān)督調控的作用。

政府各有關職能部門通過行政管理、依法行政對民族關系起到直接調控作用，其中民族工作部門擔負綜合協(xié)調的職責，起主導作用；政府其他職能部門各盡其責，齊抓共管，形成民族工作的合力。

少數(shù)民族群眾團體對民族關系起到自我調控作用。市、區(qū)、街和部分大單位的民族聯(lián)系委員會(組)作為少數(shù)民族群眾組織，可以及時收集、反饋信息，反映群眾的呼聲，并通過開展聯(lián)誼活動，化解一些群眾間的矛盾糾紛，協(xié)調民族關系，增進民族團結。

上述幾個層次構成城市民族關系調控機制的綜合性主體，在促進城市和諧民族關系過程中，還需要進一步強化其功能，規(guī)范其職責，達到對民族關系有效調控的效果。

(二)完善調控手段

調控機制是一個有機的統(tǒng)一體，調控手段是其中重要組成部分，只有不斷完善各種調控手段，使之齊備有力，才能促進調控機制充分發(fā)揮作用，對民族關系進行有效調控。

1．法律調控在憲法和各項法律的指導下，城市法制化進程加快，民族法律法規(guī)逐步完善，法律體系日益健全，法律成為調控民族關系的根本手段。1994年，國務院頒布《城市民族工作條例》后，全國各城市大力加強民族法制建設，加大民族法律法規(guī)的宣傳普及力度，加快地方立法步伐。1999年，武漢市頒布了《武漢市少數(shù)民族權益保障條例》，有力地維護了少數(shù)民族的合法權益，為有效地調控城市民族關系提供了法律依據。

自武漢市人大率先推行行政執(zhí)法責任制以來，市民族工作部門大力推行行政執(zhí)法責任制，推行執(zhí)法公示制，對執(zhí)法部門實行執(zhí)法過錯追究制，嚴格公正執(zhí)法，自覺接受社會和廣大少數(shù)民族群眾的監(jiān)督。如2000年武漢市民委依法取消了兩家假冒清真牛肉經營點的經營資格，從執(zhí)法依據到執(zhí)法程序都十分明確，打擊了假冒商家，保護了少數(shù)民族的合法權益。這些措施使協(xié)調民族關系的工作納入法制化軌道，使全市民族關系健康發(fā)展。

2．政策調控相對于法律法規(guī)來說，政策具有靈活性和針對性。在社會主義市場經濟不斷發(fā)展的新形勢下，對于少數(shù)民族來說，要把鼓勵參與市場競爭和適當照顧結合起來，適時調整、制定有關民族政策，使之適應新形勢下少數(shù)民族群眾的需要，扶持少數(shù)民族經濟、文化等各項事業(yè)加快發(fā)展。只有少數(shù)民族得到發(fā)展，才能從根本上解決建立和諧民族關系的問題。

近年來，武漢市針對少數(shù)民族實際情況制定了有關優(yōu)惠政策，使少數(shù)民族群眾切實受益，充分感受到黨和政府的關懷，為保持民族關系的和諧起到了積極作用。如1995年，市民委會同市財政局、勞動局、人事局出臺了對有清真飲食習慣的少數(shù)民族進行生活補貼的政策；市教

委對少數(shù)民族學生實行中考加5分、高考加10分的優(yōu)錄政策；市商委、稅務等有關部門對民族企業(yè)、少數(shù)民族村組給予扶持照顧的政策，等等。

3．制度調控相對法律和政策來說，制度更具直接性和時效性，民族關系的制度調控是法律調控和政策調控的必要補充，是及時調控城市民族關系的有效手段。

根據民族工作實際情況，武漢市逐步建立健全各項制度，如民委委員制度、民族團結進步表彰制度、信息報送制度、信訪制度、外來少數(shù)民族聯(lián)系制度、法律援助制度等。這些制度的建立和實行，有利于及時掌握信息，及時采取措施，及時防范和消除民族關系方面存在的隱患，把問題解決在萌芽狀態(tài)，解決在當?shù)?，解決在基層，對協(xié)調民族關系、維護民族團結和穩(wěn)定起到了重要作用。

針對外來少數(shù)民族人員較多和外來經商少數(shù)民族管理過程中出現(xiàn)問題較多的情況，武漢市民委專門建立了外來少數(shù)民族聯(lián)系制度，在基層民族工作部門和外來少數(shù)民族相對集中的街道、居委會、清真寺、清真餐廳建立聯(lián)系點，隨時掌握情況，為外來少數(shù)民族提供幫助，同時配合公安、工商、交通、城管等部門加強管理。實踐證明，這一制度的實施密切了外來少數(shù)民族與城市政府部門和城市居民的聯(lián)系，提高了民族工作部門的凝聚力，也提高了發(fā)現(xiàn)問題、處理問題、協(xié)調關系的效率。

4．輿論宣傳調控城市中涉及少數(shù)民族群眾的各種問題之所以容易成為影響民族關系的隱患，一方面是因為民族關系的特殊性，同時也是因為某些部門和領導對城市民族關系與城市民族工作缺乏深刻認識，以及社會上很多人對有關民族政策和民族知識不了解所致，這些環(huán)節(jié)的問題需要依靠正確的輿論宣傳來解決。因此，武漢市運用各種宣傳手段，著力改善構建和諧民族關系的社會環(huán)境。一是廣泛開展民族團結進步活動。武漢市政府每4年召開一次全市民族團結進步表彰會，宣傳民族團結進步的成就，表彰各行各業(yè)的少數(shù)民族先進人物和集體，樹立民族團結進步的典型，倡導民族團結的社會風氣，使民族團結進步活動成為城市精神文明建設的一個重要內容。二是利用報紙、電臺、電視臺等媒體每年設定一個專題，有計劃地進行馬克思主義民族觀、黨的民族政策以及有關民族知識的宣傳。如在《武漢晚報》上開辦了“民族風景線”專欄，與武漢電視臺合拍了反映外來少數(shù)民族狀況的專題片《我在武漢有個家》等。我們進行的民族關系問卷調查顯示，有80％的調查對象是通過電視、廣播、報紙等有關媒體了解到民族知識和民族政策的。三是對重點單位、重點人群進行宣傳教育。市民委編印了《民族政策法規(guī)匯編》以及其他資料發(fā)送到各級黨校、宣傳單位、民族企業(yè)等，并定期舉行干部培訓班、少數(shù)民族代表學習座談會、民族知識講座、民族法制宣傳日、民族知識競賽等生動活潑的活動，提高了各民族群眾維護民族團結的自覺性，增強了全社會共同推進民族團結進步的共識。利用輿論宣傳手段，引導人們正確認識民族關系，正確處理民族關系，營造民族團結進步的良好社會氛圍，對民族關系的調控機制良性運作起到了潤滑劑作用。

(三)確立調控效果的評估體系

考察城市民族關系的調控機制是否合理有效，關鍵要看其調控效果如何，看運用這個機制是否促進了和諧民族關系的構建，是否促進了民族團結進步，是否促進了少數(shù)民族經濟、文化等各項事業(yè)的發(fā)展，這既是構建和諧城市民族關系的調控機制的目標指向，又是其根本的落腳點。那么，如何檢測這個效果呢?根據城市民族工作的實踐和規(guī)律，我們認為應該確立一個對這種調控效果進行科學評估的體系，在這個體系中至少應包括以下幾個方面的內容：

1．公眾對民族關系的了解程度公眾對我國多民族國情的了解程度、對本市多民族文化的認知程度，是城市民族關系和諧的前提。各民族群眾只有相互了解、相互交流，對社會生活中各民族間的關系廣泛認同，才能和睦相處，才能使城市中民族平等自覺化、民族團結習慣化，最終形成水乳交融、相互離不開的關系。

2．對馬克思主義民族觀和黨的民族政策的宣傳廣度廣泛開展馬克思主義民族觀和黨的民族政策的宣傳，是城市民族關系和諧的條件。武漢市在1997年曾開展了一次民族法制宣傳日活動，接受宣傳的群眾達10余萬人次；反映民族工作的專題片和關于民族法制建設的電視講話在黃金時間播放，使有關民族政策法規(guī)深入人心。其效果是使民族政策得以全面貫徹執(zhí)行，也使少數(shù)民族群眾善于運用政策法規(guī)保障自己的合法權益，有效地促進了民族關系的和諧發(fā)展。

3．黨委、政府對民族工作的領導和決策力度各級黨委、政府的領導高度重視民族工作，對民族工作加強領導和科學決策，是促進城市民族關系和諧的關鍵。武漢市委、市政府領導定期聽取民族工作匯報，研究部署民族工作，將協(xié)調民族關系列入市政府一級目標，將民族關系狀況寫入市政府工作報告，對民族工作方面的重大問題，在市委常委會和市長辦公會專題研究，并以市委、市政府的名義召開協(xié)調會，下發(fā)有關文件和規(guī)定，如1995年下發(fā)了《武漢市人民政府關于加強對進城市經商少數(shù)民族流動人口的管理的通知》；1996年以市長令的形式頒布了《武漢市城市民族工作辦法》。各區(qū)區(qū)委、區(qū)政府由主要領導組成民族工作領導小組，加強領導和決策力度，有力地推進了民族工作，促進了民族關系的和諧發(fā)展。

4．各有關部門和單位對民族工作的參與深度各有關部門和單位對民族工作的參與深度是城市民族關系和諧發(fā)展的一個有力保證。民族工作需要全社會的參與和支持。武漢市開展為民族團結進步辦實事的活動，各民委委員單位以及政府其他職能部門充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，將促進民族團結進步作為本單位工作的重要內容，積極參與，協(xié)同配合，使少數(shù)民族經濟、文化、教育等各項事業(yè)不斷發(fā)展，受到少數(shù)民族群眾的贊譽，保證了和諧的民族關系。如市、區(qū)教委每年對4所民族中、小學校給予少數(shù)民族教育補助費5000元，市計委撥出資金支持回民公墓的建設和發(fā)展，市交委無償為回民公墓修路，市公安局專門就外來少數(shù)民族流動人口的管理制發(fā)了文件，等等。據統(tǒng)計，2000年全市有25家單位為少數(shù)民族群眾辦實事37件。

5．廣大少數(shù)民族群眾的滿意度廣大少數(shù)民族群眾的滿意度是城市民族關系和諧的標準，這也是“三個代表”重要思想在民族關系上的體現(xiàn)。少數(shù)民族風俗習慣、宗教信仰得到尊重，政治平等權利得到充分落實，經濟、文化、教育事業(yè)得到發(fā)展，就能讓他們滿意，就能達到民族關系和諧的標準。

武漢市有1所回民幼兒園、3所民族小學、1所民族中學及中南民族學院，基本上形成了民族教育體系，并在中、高考錄取工作中長期對少數(shù)民族學生實行優(yōu)錄政策，使少數(shù)民族學生增加了就學機會。近年來，武漢市為保障少數(shù)民族的政治權利，歷屆人大、政協(xié)都安排較多數(shù)量的少數(shù)民族代表、委員，武漢市第十屆人民代表大會少數(shù)民族代表占代表總數(shù)的1．1％，政協(xié)武漢市第九屆委員會少數(shù)民族委員占委員總數(shù)的5．3％，都超過了少數(shù)民族人口占全市總人口0．64％的比例。武漢市充分尊重少數(shù)民族生活習慣，全市指定掛牌清真“三食”供應點50多處，并為東來順飯店、清真民族食品廠等民族企業(yè)的建設和改造投入了1500多萬元，每年為武漢市牛羊加工廠給予財政補貼140萬元，保證了清真肉食的供應。為照顧信仰伊斯蘭教少數(shù)民族的特殊喪葬習俗，武漢市投資374萬元，建成了占地9306畝的回民殯儀館(公墓)。加大對3個少數(shù)民族村組的扶持力度，幾年來，先后下?lián)芊鲐氋Y金80多萬元，興建了水利工程，開發(fā)了板栗基地、精養(yǎng)魚池等項目，少數(shù)民族群眾的收入逐年提高。加強了對口支援西藏乃東縣工作。1995—2000年，先后派出了19名援藏干部，撥專款1600余萬元，援助建設12個項目，乃東縣1999年財政收入達463萬元，比1994年增長403％，促進了該縣的經濟文化發(fā)展，增進了民族團結。為加強對外來少數(shù)民族流動人口的服務和管理，市民委在全市建立了21個少數(shù)民族聯(lián)系點，推出“有困難，找民委”的口號和措施，為保障外來少數(shù)民族的合法權益做了大量的工作。在我們的問卷調查中，對武漢市民族政策的貫徹落實表示“很滿意”和“滿意”的達90％。

6．在國際、國內的信度民族關系和諧，必然給這個城市帶來榮譽，提高其在國內外的信度，這是民族關系和諧的重要標志之一。經過多年的努力，武漢市平等、團結、互助的社會主義民族關系不斷得到鞏固和發(fā)展，市民委也因此于1994年、1999年連續(xù)兩次被國務院授予“民族團結進步模范單位”的稱號，這是對武漢市和諧民族關系的充分肯定。在2000年召開的國際人類學與民族學中期會議上，武漢市的民族工作情況和民族關系的良好狀況以強有力的說服力，受到與會者的好評，引起了國內外的專家學者的關注。這不僅提高了武漢的知名度，也為中國在國際上樹立良好的形象作出了貢獻。

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