海關(guān)的困惑

■策劃：本刊編輯部執(zhí)行：張　良

條子和招呼怎么對付？

據(jù)說，大部分海關(guān)關(guān)長的辦公室抽屜或保險柜里都有一堆各式各樣的條子。條子從哪里來？寫了些什么？只有寫條子和看條子的人才知道。還有一些只存在于空氣中的“招呼”，則更是來無影去無蹤。在遠(yuǎn)華走私案審理中，這些“條子”還成為被告律師一個重要的辯護(hù)手段，以說明“一線人員”在“上頭”壓力下的身不由己。

海關(guān)雖是從上到下一條線的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，但俗話說“強(qiáng)龍不壓地頭蛇”，海關(guān)一般很難超然于“地方利益”之外。一聲“關(guān)照”里面有太豐富的含義。上級領(lǐng)導(dǎo)、地方首腦和特種企業(yè)的面子就擺在那，給不給?在權(quán)力的序列中，海關(guān)并沒有一個很高的排名。海關(guān)總署提為部級也才是不久的事。

不可否認(rèn)，有些要求“關(guān)照”的招呼不無道理。市場經(jīng)濟(jì)，效率就是生命。細(xì)細(xì)的核查雖然對緝私有利，但也讓守法的企業(yè)頭疼。在走私“長盛不衰”而行業(yè)格局變化快得讓人“3個月就會變老”的IT行業(yè)，海關(guān)緝私和通關(guān)效率的矛盾尤為突出。許多IT廠商反映，由于海關(guān)要求提供的單證太多，手續(xù)太復(fù)雜，甚至對貨物采取全檢。而IT產(chǎn)品不像成品油和汽車等相對容易檢驗，特別是散件，非常精細(xì)，全檢的難度相當(dāng)大，需要的時間較長，有的甚至前后時間長達(dá)幾個月，這勢必嚴(yán)重影響到廠商的生產(chǎn)經(jīng)營活動。另外，由于IT產(chǎn)品的貨值高、占用資金量大，貨物在海關(guān)停留的時間越長，企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)越困難。

此外，冰鮮商品之類的東西更是不能久留。

打私正酣而入世在即，嚴(yán)防走私回潮的“死命令”和監(jiān)管查驗方式落后、手續(xù)繁瑣，效率低下，社會反應(yīng)強(qiáng)烈的“呼聲”交織一起，海關(guān)如何兩全其美？

近日正大張旗鼓進(jìn)行的通關(guān)作業(yè)改革將以“邊檢管人、海關(guān)管物”、“一口對外”的原則進(jìn)行。在國務(wù)委員吳儀審定的“改革指導(dǎo)方案”中，海關(guān)將形成決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)相互制約、相互配合的有效業(yè)務(wù)管理結(jié)構(gòu)，使通關(guān)效率進(jìn)一步提高，并防止執(zhí)法腐敗。來自試點(diǎn)海關(guān)的消息說，新的通關(guān)作業(yè)模式使海關(guān)現(xiàn)場實際監(jiān)管力度明顯加大，而申報正確、程序規(guī)范、單證齊全的報關(guān)貨物，通關(guān)速度卻得以明顯提高。似乎，兩難的問題已不是問題？

綜合治理如何綜合？

“綜合治理”是個有中國特色的詞，它背后的含義十分豐富。需要綜合了，說明以前很分散。而相關(guān)部門之間的合作無法自己順利搞掂，往往只好成立一個“綜合治理小組”，由更高一級的部門把他們捏在一起。打私是個復(fù)雜的事，僅在口岸管理中涉及的部門就將近20個，海關(guān)雖然是主管部門，但和其他部門的“綜合”也是必不可少的。

在近期的打私高潮中，“備忘錄”是一個流行的詞。這個由海關(guān)和一個個部門簽的合作協(xié)議內(nèi)容繁多，包羅萬象。說起來，不綜合，海關(guān)的打私將難以順利進(jìn)行下去。

海關(guān)在海上攔住一條船，怎么知道它是來自香港還是福建？怎么知道它裝載的成品油是合法還是非法？進(jìn)口單據(jù)上的數(shù)量是1萬噸而碼頭不聲不響地卸下了1.5萬噸怎么辦？這時候，海關(guān)的檢查依據(jù)就是來自交通部門的運(yùn)輸單證、進(jìn)出港記錄、卸貨量統(tǒng)計表等。走私客假冒偽造而查不出來是海關(guān)的責(zé)任，但如果他們持有的單據(jù)毫無瑕疵，在這“真實的謊言”面前，海關(guān)的能耐又如何發(fā)揮？查驗人手再多又有何用？

在今年初的海關(guān)總署與交通部簽署合作打擊走私違法備忘錄的儀式上，海關(guān)總署主管官員的話講得很坦率：從廣東省內(nèi)海關(guān)查獲的成品油走私案件來看，各類運(yùn)輸船進(jìn)行走私違法活動的占總數(shù)的一半以上，同時一些非設(shè)關(guān)碼頭也存在未辦海關(guān)手續(xù)，私卸貨物的情況，另外還有一些“三無船舶”在進(jìn)行走私活動，一些陸上交通工具在岸上接應(yīng)和疏散走私貨物，這些都需要交通部從行業(yè)管理的角度積極配合海關(guān)的打擊走私工作。

最后，在雙方各自宣布了多項承諾后儀式結(jié)束。乘著這股熱潮，海關(guān)一口氣和港務(wù)、鐵路、航空、公路、外經(jīng)貿(mào)部門、行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會等簽下了大量協(xié)議，南寧海關(guān)更是把糖業(yè)、煙草、石油等部門都一起拉進(jìn)“行政互助聯(lián)手打私”的協(xié)議中。

不過，運(yùn)行大半年下來，有海關(guān)人員說，效果如何需要更長時間的檢驗。磨合不是一天兩天就能完成的。

至于被各方寄予厚望的口岸電子執(zhí)法系統(tǒng)，這種通過互聯(lián)網(wǎng)交換各部門信息的“網(wǎng)上緝私”，有人就持謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度。信息的互通不是架一張網(wǎng)就能解決，對方到底愿意放多少信息上去？態(tài)度和效率會如何？信息的真實程度有多高？沒人能打保票。

上岸后怎么辦?

一位赴歐洲學(xué)習(xí)回來的海關(guān)官員談起見聞?wù)f，他印象最深的是國外口岸檢查的簡捷和海關(guān)的瀟灑。

歐洲人不需要把那么多“部門”擺在關(guān)上，因為他們有一個“立體防線”，而不必在關(guān)口上“死守”。而我們則是“過了關(guān)，上了岸，就是神仙也管不著”。走私與緝私的較量基本集中在那條長長的國境線上，海關(guān)人員顧此失彼，疲于奔命。珠江口“螞蟻搬家”式的走私客，面對海關(guān)就大有“拖垮你為止”的氣勢。處理一宗“螞蟻”的法律手續(xù)與處理一宗“大鱷”相差無幾，過去一個月也許就七八份法律文書，如今的工作量翻了100倍以上！

歐洲人的走私防線可不止關(guān)口這一道。能將私貨順利通關(guān)的人會在最終收獲利益之前遇到更大的麻煩。為盡快回籠資金，私貨一般總是很便宜地出手。我們可以在某些私貨集散地買到幾萬元的進(jìn)口汽車，對國有石油企業(yè)產(chǎn)品價格占據(jù)壓倒優(yōu)勢的走私油，比正規(guī)商場的產(chǎn)品便宜一大截的電器……而這在歐洲是不可想像的。任何不正常的低價格商品會很快引起行業(yè)協(xié)會的注意，歐洲那些真正由企業(yè)產(chǎn)生、為企業(yè)服務(wù)的強(qiáng)有力的行業(yè)協(xié)會有能力把來歷不明的貨物驅(qū)逐出市場。這也是在一個成熟市場上，會有毒品、武器、核原料等特殊走私品，而少有大規(guī)模日用走私品的原因。

在中國，且不說不規(guī)范的市場中有大量供地下經(jīng)濟(jì)生存的“縫隙”，即使是一些傻瓜也能看出是私貨集散地的沿海沿邊大型批發(fā)市場，也往往有工商部門堂而皇之地進(jìn)駐管理收費(fèi)。而且，每次取締總是百足蜈蚣，死而不僵。

與海關(guān)關(guān)員比較起來，歐洲稅務(wù)官是海外走私客另一個最怕。論無孔不入、死纏爛打，走私客在稅務(wù)官面前只能甘拜下風(fēng)。西方有諺語：“所謂噩夢，就是稅務(wù)官敲門?！睔v史學(xué)家黃仁宇曾總結(jié)說，以數(shù)字來管理國家是西方人的傳統(tǒng)，也是優(yōu)勢。當(dāng)幾乎全部資金往來都被數(shù)字精確化之后，只有少數(shù)私貨能承擔(dān)起將黑金漂白的高昂成本。

網(wǎng)上緝私是中國海關(guān)數(shù)字化的起步，但只有將全國的經(jīng)濟(jì)管理都數(shù)字化之后，海關(guān)的重負(fù)才會真正被分擔(dān)。畢竟，在球場上只靠守門員是守不住門的。

權(quán)大了還是小了？

在打私高潮中，《海關(guān)法》的修改是一個重頭戲。始料不及的是，還由此引發(fā)了一場海關(guān)權(quán)大還是權(quán)小的爭論。

在嚴(yán)打走私的大形勢下，加強(qiáng)海關(guān)權(quán)力已是大勢所趨。但一些全國人大常委會委員們則看到了另外一些事情。鑒于當(dāng)前有些海關(guān)人員參與走私活動的情況較為嚴(yán)重，且在已查處的走私大案中，很多涉及海關(guān)本身，往往有海關(guān)關(guān)長參與。委員們提出，必須加強(qiáng)對海關(guān)執(zhí)法活動的法律監(jiān)督。在轟轟烈烈的打私氛圍中，人大保持了一種難得的冷靜和成熟。

最終，艱難通過的修正案保持了某種法律上的平衡。既明確了海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)履行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審職責(zé)的執(zhí)法依據(jù)，對防止各地方、部門干預(yù)海關(guān)執(zhí)法等進(jìn)行了修改。同時又對有關(guān)海關(guān)關(guān)長權(quán)力的條款進(jìn)行了修改，將重大事情工作程序中“經(jīng)關(guān)長批準(zhǔn)”修改為“經(jīng)直屬海關(guān)或其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)”。并明確規(guī)定海關(guān)總署應(yīng)當(dāng)實行海關(guān)關(guān)長定期交流制度，海關(guān)關(guān)長定期向上一級海關(guān)述職，上級海關(guān)定期對下級海關(guān)關(guān)長進(jìn)行考核等，以防止海關(guān)關(guān)長個人權(quán)力被濫用。

這個將于明年1月1日正式實行的新《海關(guān)法》效果如何？希望會有一個好的答案。

不過，無論海關(guān)是權(quán)大權(quán)小，監(jiān)督是多是少，在中國，海關(guān)始終是個讓人羨慕的職業(yè)。在普遍裁減公務(wù)員的大環(huán)境中，中國海關(guān)卻在持續(xù)地擴(kuò)編。當(dāng)今年招收2000多人的消息在校園傳開后，在全國9個報名點(diǎn)，許多學(xué)生在報名前三四個小時就排起了長隊，有1.5萬多名大學(xué)生渴望成為海關(guān)的一員，他們將成為打擊走私的生力軍?！?/p>