人大：坐回自己的位置

施有松 劉建鋒

1999年3月,參加九屆人大二次會(huì)議采訪報(bào)道的一名外國(guó)記者曾在新聞發(fā)布會(huì)上提問(wèn):“過(guò)去,人大給人的感覺(jué)是‘橡皮圖章,新一屆人大卻好像有了一些變化,為什么?”全國(guó)人大法工委副主任喬曉陽(yáng)回答說(shuō):“這么說(shuō),是不是意味著你已經(jīng)明白了人大并不是一塊‘橡皮圖章呢?人大本來(lái)就不是什么‘橡皮圖章。根據(jù)我國(guó)《憲法》,國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),它任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,行使國(guó)家重大事項(xiàng)的決定權(quán),行使立法和監(jiān)督的權(quán)力?！?img align="center" src="https://cimg.fx361.com/images/2000/07/28/qkimagesnafcnafc2007nafc200706-1-l.jpg">

與那時(shí)相比,又是一年過(guò)去,全國(guó)以及地方人大的新聞更多、更有沖擊力,人們對(duì)人大有了相當(dāng)本質(zhì)的認(rèn)識(shí),甚至有人稱(chēng)———“人大真正地坐回了自己的位置上?！?/p>

《監(jiān)督法》緊鑼密鼓望出臺(tái)

1999年6月,一則來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)的新聞?wù)鸷沉松鐣?huì)。26日上午,九屆人大十次常委會(huì)聽(tīng)取了審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華關(guān)于1998

年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)報(bào)告,報(bào)告披露財(cái)政部、水利部等十余個(gè)部委在預(yù)算等資金的使用上存在著相當(dāng)普遍的違法情況,數(shù)額驚人。同時(shí),《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》刊登了全國(guó)人大常委會(huì)分組審議報(bào)告的現(xiàn)場(chǎng)特寫(xiě),會(huì)上,要求加強(qiáng)監(jiān)督的呼聲空前高漲。委員們認(rèn)識(shí)到,沒(méi)有來(lái)自人大方面的監(jiān)督,僅靠行政系統(tǒng)自己的監(jiān)督是不夠的。事實(shí)上,早在九屆人大六次常委會(huì)上便通過(guò)了成立預(yù)算工作委員會(huì)的決定,不過(guò)由于原《預(yù)算法》存在一定的缺陷,預(yù)算審查監(jiān)督工作不能做得更加深入、細(xì)致,不夠?qū)嵸|(zhì)化。

這次會(huì)議之后,常委會(huì)有關(guān)部門(mén)抓緊制定了關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定,同時(shí),又出臺(tái)了對(duì)經(jīng)濟(jì)工作加強(qiáng)監(jiān)督的決定。

與上述工作同時(shí)進(jìn)行的對(duì)法院、檢察院工作進(jìn)行監(jiān)督的有關(guān)工作同樣引人注目。全國(guó)人大尚在起草關(guān)于“個(gè)案監(jiān)督”的規(guī)定時(shí),社會(huì)各界對(duì)此便展開(kāi)了討論,一般群眾出于對(duì)眼下司法腐敗的恐懼,期盼著人大方面充分行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)力,部分司法界人士出于對(duì)個(gè)案監(jiān)督的不了解,擔(dān)心是否會(huì)干擾司法的正常進(jìn)行,但是,依法加強(qiáng)監(jiān)督的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。很快,相關(guān)規(guī)定順利出臺(tái)。

這一些動(dòng)作,本來(lái)已經(jīng)夠熱鬧的了,但它們其實(shí)是在為一項(xiàng)法律作準(zhǔn)備,《監(jiān)督法》關(guān)系重大,在時(shí)機(jī)尚不成熟時(shí),“人大常委會(huì)制定若干專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的決定,如關(guān)于對(duì)司法機(jī)關(guān)實(shí)施個(gè)案監(jiān)督工作的規(guī)定、關(guān)于中央預(yù)算審查和監(jiān)督工作的規(guī)定、關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃審查和監(jiān)督工作的規(guī)定。通過(guò)這些專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督規(guī)定的實(shí)施,進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督工作,也為《監(jiān)督法》的制定積累經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造條件。

”(何魯麗語(yǔ))

去年3月,全國(guó)人大法工委副主任委員喬曉陽(yáng)透露說(shuō),《監(jiān)督法》已經(jīng)列入本屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃,目前正在抓緊進(jìn)行其調(diào)研、論證、起草工作。去年10月,李鵬委員長(zhǎng)曾對(duì)此發(fā)表看法說(shuō),對(duì)《監(jiān)督法》的出臺(tái)抱有信心。

人大的監(jiān)督,不僅包含法律監(jiān)督,也包括工作監(jiān)督;不僅搞執(zhí)法檢查,也時(shí)常聽(tīng)取各種工作報(bào)告。李鵬委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)說(shuō),人大的監(jiān)督,一抓重點(diǎn),抓住熱點(diǎn);二求實(shí)效,要有反饋。在這一指導(dǎo)思想下,全國(guó)人大的監(jiān)督作用日益突出地顯露。

地方各級(jí)人大也日漸引人注目。武漢市人大首次駁回了政府部門(mén)不合格的工作報(bào)告,許多地方已經(jīng)要求政府官員向人大作述職報(bào)告,廣東省人大代表還對(duì)不滿(mǎn)意的環(huán)保局官員提出質(zhì)詢(xún)。

這些都表明,人大工作開(kāi)始真正發(fā)揮作用了。

人大會(huì)議上的不同聲音

無(wú)論你是否關(guān)心國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活,有這樣幾件事,你恐怕不能不關(guān)心:燃油稅、利息稅等直接與人們生活相關(guān)的問(wèn)題。當(dāng)然,一切國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活都會(huì)影響到你的生活。 1998年10月,有關(guān)部門(mén)代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提交了修改公路法的議案,由于該法案的修改將直接導(dǎo)致養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅,故而又被人稱(chēng)作“燃油稅法案”。這一法案上交之初即引起激烈爭(zhēng)論,大多數(shù)常委會(huì)成員雖贊同實(shí)施費(fèi)改稅,卻不同意征收燃油稅的具體方案。會(huì)議期間,財(cái)政部部長(zhǎng)兩次到會(huì)說(shuō)明情況,委員們?nèi)匀惶岢?對(duì)具體實(shí)施方案不滿(mǎn)意。

直至去年,在條件基本可以時(shí),全國(guó)人大才表決通過(guò)了該議案。

燃油稅法案的情況充分表明,人大的投票結(jié)果是經(jīng)過(guò)各種不同意見(jiàn)的碰撞、不斷地協(xié)商才形成的。而以往忽視對(duì)會(huì)議上不同聲音的報(bào)道,造成人們對(duì)人大的誤解,以為只是一個(gè)蓋章機(jī)構(gòu)。九屆人大以來(lái),有關(guān)部門(mén)改變了以往的做法,允許新聞單位報(bào)道人大會(huì)議上的不同聲音,結(jié)果,使得人們既全面了解了法律草案的審議情況,加深了對(duì)法律的認(rèn)識(shí),又使人們更好地了解了國(guó)家各個(gè)有關(guān)部門(mén)的工作,了解了人大工作的嚴(yán)肅性、復(fù)雜性和極其重要的地位,使得社會(huì)生活看起來(lái)更加公開(kāi)透明。

開(kāi)門(mén)立法

今年3月9日,李鵬委員長(zhǎng)在九屆人大三次會(huì)議上作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)說(shuō):“我們正在從事的人大工作和有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主法制建設(shè),都是嶄新的事業(yè)。

因此,必須解放思想,實(shí)事求是,依據(jù)憲法、法律的規(guī)定,創(chuàng)造性地開(kāi)展工作……”事實(shí)上,自九屆人大開(kāi)展工作以來(lái),在許多地方體現(xiàn)出它的創(chuàng)造性。首先,它給自己定下了在這5年任期內(nèi)初步完成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的目標(biāo),制定了5年立法規(guī)劃。每一年制定一個(gè)年度立法計(jì)劃,有條不紊地開(kāi)展立法工作。

1998年4月,九屆人大二次常委會(huì)作出一項(xiàng)決定,將正在審議中的《土地管理法修訂案(草案)》向全社會(huì)公布,征求意見(jiàn)。向全社會(huì)公布法律草案的做法過(guò)去雖然也有過(guò),但是十分少見(jiàn),上一次公布法律草案已經(jīng)是6年前的舊事了。這一舉措顯示了新一屆人大立法走群眾路線(xiàn)的決心,立即引起社會(huì)各方面的極大關(guān)注,媒體對(duì)之迅速作出反應(yīng),一家報(bào)紙?jiān)陬^版頭條公布了全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員在審議該法律草案時(shí)的激烈爭(zhēng)論。

此后,在三次、四次常委會(huì)上,又相繼決定將《村委會(huì)組織法(草案)》、《合同法(草案)》公布征求意見(jiàn),這實(shí)為多年來(lái)之僅有,表明本屆人大從立法工作開(kāi)始,走上了充分地發(fā)揚(yáng)民主、公開(kāi)透明地行使國(guó)家權(quán)力的道路。行使國(guó)家權(quán)力,慎重、科學(xué)與民主幾乎同樣重要,為此,李鵬委員長(zhǎng)率領(lǐng)人大常委會(huì)成員赴全國(guó)各地深入到群眾中去進(jìn)行立法調(diào)研,對(duì)有的法律草案,委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)多次帶隊(duì)多方調(diào)研,而相關(guān)的各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)也在同時(shí)組織各種形式的研討會(huì),吸取接受來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面各個(gè)地方的各種合理意見(jiàn)。

如《村委會(huì)組織法(草案)》中,本來(lái)并沒(méi)有村民代表大會(huì)制度,在多次各方調(diào)研后,發(fā)現(xiàn)基層大多數(shù)人民有這個(gè)要求,于是將它寫(xiě)入法律草案中去。

本屆人大以前,法律草案一般實(shí)行二審制,在本屆五次常委會(huì)上,考慮到兩次審議顯得倉(cāng)促,不能對(duì)法律草案進(jìn)行充分的研究,不能最大限度地保證法律的科學(xué)性、實(shí)用性,李鵬委員長(zhǎng)代表常委會(huì)宣布將實(shí)行三審制,即法律草案初次上會(huì)初次審議后,常委會(huì)組成人員就法律草案進(jìn)行立法調(diào)研,去各地了解人民的意見(jiàn)建議;第二次上會(huì)審議時(shí),大家對(duì)草案中的疑點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)審議、充分討論,會(huì)后繼續(xù)進(jìn)行立法調(diào)研;在第三次上會(huì)審議時(shí),繼續(xù)進(jìn)行深入討論,如果沒(méi)有大的分歧即可付表決。

為了讓成員充分發(fā)表意見(jiàn),本屆人大常委會(huì)將分組審議時(shí)的4組改為6組,常委會(huì)的組成人員有了更多的發(fā)言機(jī)會(huì)。委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)也更加經(jīng)常地參加小組審議。記者注意到,在委員長(zhǎng)面前,大家不是說(shuō)得更少、更圓滑了,相反,大家說(shuō)得更多、更直率,針對(duì)法律草案聯(lián)系到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,許多人提出相當(dāng)尖銳的批評(píng)。

不可逆轉(zhuǎn)的潮流

在立法方面表現(xiàn)出的創(chuàng)造性,還直接地從幾部法律體現(xiàn)出來(lái)。1998年下半年,擱置已久的《證券法》草案重新提上會(huì)議日程,由于該法是我國(guó)第一部由人大方面自己組織專(zhuān)家起草制定的,是第一次“專(zhuān)家立法”,擺脫了以往法律草案中常見(jiàn)的部門(mén)色彩,也因而對(duì)現(xiàn)實(shí)情況沒(méi)有屈服,導(dǎo)致各方面對(duì)它的意見(jiàn)比較大,以致擱置多年難以出臺(tái)。李鵬委員長(zhǎng)在聽(tīng)取有關(guān)方面的匯報(bào)后,會(huì)同各位副委員長(zhǎng)在委員長(zhǎng)會(huì)議上決定爭(zhēng)取促使這部具有理想色彩的法律盡早出臺(tái)。他多次組織調(diào)研活動(dòng),去交易所考察,協(xié)調(diào)各方的不同意見(jiàn)。在當(dāng)年年底,《證券法》終于出臺(tái),引起各方的強(qiáng)烈反響,被新聞界評(píng)為當(dāng)年十大經(jīng)濟(jì)新聞之一。人大方面的這一舉措,表明了其在立法方面將堅(jiān)持科學(xué)化、堅(jiān)持面對(duì)現(xiàn)實(shí)不手軟的意志。

今年3月15日,九屆全國(guó)人大三次會(huì)議又通過(guò)了《中華人民共和國(guó)立法法》。這部即將于今年7月1日起施行的法律的出臺(tái),是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事?！读⒎ǚā?顧名思義,是一部規(guī)范立法活動(dòng)本身的法律。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入、社會(huì)的法治化進(jìn)程,立法工作本身的作用和地位顯得極其重大。而另一方面,我國(guó)由于長(zhǎng)期以來(lái)的讓利放權(quán),全國(guó)人大自己起草制定的法律十分有限,一些條例、法規(guī)部門(mén)色彩濃厚,一些地方制定的地方性法規(guī)與國(guó)家法律不一致,甚至存在互相沖突的地方,現(xiàn)實(shí)情況呼吁及早進(jìn)行整治。新出臺(tái)的《立法法》將立法權(quán)限進(jìn)行了細(xì)分,明確了必須由全國(guó)人大制定的法律范圍,重新規(guī)定了地方立法的原則,盡量縮小了授權(quán)立法的范圍,無(wú)論是就整頓市場(chǎng)深層法制環(huán)境還是防止以立法來(lái)攫取份外的權(quán)力、搞地方獨(dú)立的一套、防治腐敗等各方來(lái)說(shuō),都具有獨(dú)特的意義。

九屆人大至今已進(jìn)入它任期的第三年,在兩年余的時(shí)間里,它使得我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)顯露出朝氣蓬勃的新氣象,積極地推動(dòng)了我國(guó)政治生活的民主化進(jìn)程。此后的歲月,歷史將步步前進(jìn),不可逆轉(zhuǎn)?！?/p>