中國農(nóng)村地權(quán)的困境

張孝直

中國農(nóng)民對土地的愛戀是怎么說也不過分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問題似乎是農(nóng)民想離開土地，他們對土地的感情越來越疏遠(yuǎn)。他們對土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉畈村的個(gè)別村民小組有一半以上農(nóng)戶舉家離開農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶以低價(jià)承包，有的干脆拋荒。[1]

從人民公社到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說：“在我過去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動(dòng)了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運(yùn)動(dòng)（我當(dāng)時(shí)任該縣縣委書記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。”[3]

與人民公社時(shí)期的土地集體所有制比較起來，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國家承認(rèn)了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個(gè)新權(quán)利并不落實(shí)，中國社會(huì)科學(xué)院的一位研究人員說“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問題?！盵4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度?！鞍耸甏衅谝詠恚瑸榱私鉀Q所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、‘土地分割零碎、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)等矛盾的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，某些地方以集體名義開始搞‘歸大堆、統(tǒng)一經(jīng)營。個(gè)別地方在試辦‘合作農(nóng)場時(shí)，實(shí)行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶‘聞合色變。”[5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會(huì)”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書記王清禮就是這么干的。[7]

中央說土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3～5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動(dòng)較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60％的村莊和60％的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。[9]一項(xiàng)對浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20％的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10～15年，甚至更短。[10]

縮小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田，這是另外一種侵權(quán)形式。黨國印的一篇文章指出：農(nóng)村的權(quán)勢階層“弱化承包權(quán)，強(qiáng)化所有權(quán)”、“熱衷于搞雙田制、機(jī)動(dòng)田”。據(jù)中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查，14 625個(gè)村莊中有23.8％留有機(jī)動(dòng)田，平均每村達(dá)23.8％，大大超過農(nóng)業(yè)部5％的規(guī)定。[11]

農(nóng)民的土地使用權(quán)當(dāng)然地包含農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，但這項(xiàng)權(quán)利是最脆弱的地權(quán)之一。在農(nóng)村，比較普遍的問題是，政府當(dāng)局通過行政手段指定農(nóng)民或農(nóng)業(yè)組織必須種植某一作物，在播種面積、農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)量和品種上定指標(biāo)，定任務(wù)，要求農(nóng)民將生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品出售給指定部門。例如，湖北鹽官地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在蠶繭收購季節(jié)出動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體干部，“封鎖”鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有路口，阻止農(nóng)民把家里生產(chǎn)的蠶繭賣到其他地方。農(nóng)民挑著蠶繭到處跑。[12]

在中原某鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣尤蛔庥?部拖拉機(jī)強(qiáng)行將一個(gè)村的56畝已經(jīng)抽穗揚(yáng)花的小麥犁掉，強(qiáng)迫農(nóng)民種煙。1986年，這個(gè)鄉(xiāng)強(qiáng)迫農(nóng)民種葡萄，結(jié)果收獲時(shí)，幾分錢一斤也賣不出去。1990年為了接待上級(jí)參觀，這個(gè)鄉(xiāng)又強(qiáng)迫農(nóng)民沿鄉(xiāng)公路100米搞麥田套種，結(jié)果沒有實(shí)效。1993年強(qiáng)迫農(nóng)民種“紅富士”，結(jié)果種出來的像雞蛋黃那么大，3毛錢一斤沒人要。1994年又強(qiáng)迫農(nóng)民種槲桑，結(jié)果第二年蠶繭大跌價(jià)，農(nóng)民只好將其刨掉。1996年，小麥已經(jīng)種上了，鄉(xiāng)政府又強(qiáng)迫農(nóng)民將公路兩邊的麥子改成大蒜，結(jié)果最后6分錢一斤也沒有人要。1998年，當(dāng)?shù)責(zé)熑~嚴(yán)重積壓，又強(qiáng)迫農(nóng)民種煙葉。[13]

有的人認(rèn)為，土地承包權(quán)屢被侵犯是因?yàn)檗r(nóng)村存在著一個(gè)權(quán)勢階層。山西孝義市賀嶺村黨支部書記王清禮剛一上臺(tái)就廢止了村里與農(nóng)民簽訂的土地承包合同，并公然說：“中央要求承包地30年不動(dòng)搖，我不管他那一套，我想怎么調(diào)就怎么調(diào)?！痹诘诙喅邪?，中央規(guī)定，機(jī)動(dòng)地不能超過5％，河北定州市二十五里村原黨支部書記武振京把機(jī)動(dòng)地提高到13％，并揚(yáng)言，“誰敢往上反映就整死誰?！盵14]

在中國農(nóng)村，像王清禮、武振京這樣的村支書確實(shí)不是少數(shù)，問題在于，如此橫行的支書為什么那么多，區(qū)區(qū)一個(gè)支書為什么既可以蔑視具有法律效力的“承包合同”，同時(shí)又可以置黨中央的政策于不顧？而且事實(shí)上，在農(nóng)村，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的并不完全是村支書這樣的人所為。湖南某縣：“一棟剛建起的大樓聳立在路邊的稻田里，墻上寫著‘切實(shí)珍惜、合理利用每寸土地，‘切實(shí)保護(hù)耕地，是我國長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。走近一看，原來是該縣的‘國土管理局大樓。而此縣的人均耕地不足一畝。”[15]廣東吳川縣大山江鎮(zhèn)政府在沒有辦理國土局批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，就將4000畝耕地賣給吳川交警大隊(duì)，一筆賺了498萬元。[16]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計(jì)減少10 266萬畝，年均減少1 027萬畝。在這些減少的耕地中，根據(jù)1997年，各省、自治區(qū)、直轄市對1991年以來的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地情況進(jìn)行全面清查的結(jié)果：各種土地違法行為38 287起，違法用地總量達(dá)738萬畝，其中耕地428．7萬畝，分別相當(dāng)于同期用地總量的24％和占用耕地總量的28％。[17]

實(shí)質(zhì)上，真正決定農(nóng)村土地權(quán)利歸屬的不是集體所有，也不是支書個(gè)人行為，更不是法律對產(chǎn)權(quán)的清楚界定，而是權(quán)力地位。在農(nóng)村，土地關(guān)系并不僅僅是黨支部書記、村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而是集體、農(nóng)戶和國家三個(gè)主體之間的關(guān)系。國家廣泛而又深入地介入農(nóng)村地權(quán)關(guān)系不僅可以從國家對地權(quán)關(guān)系的宏觀決策上折射出來，（如國家在農(nóng)村建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)），也可以在微觀層面上體現(xiàn)出來，例如，國家向農(nóng)民征地，便是國家權(quán)力直接介入農(nóng)村。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司杜鷹先生認(rèn)為，地權(quán)關(guān)系“首先有一個(gè)界定國家權(quán)利的問題，然后才是所有權(quán)主體問題，第三個(gè)才是使用權(quán)”。[18]

如果從國家、集體與農(nóng)戶三者關(guān)系來看農(nóng)村地權(quán)關(guān)系，人們便容易發(fā)現(xiàn)，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)代的地權(quán)制度與人民公社的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度有很大的區(qū)別，但在權(quán)力地位最終決定地權(quán)歸屬這一點(diǎn)上，農(nóng)村改革前與農(nóng)村改革后沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。權(quán)力對權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅，這是中國農(nóng)村土地問題的總根源。

在人民公社時(shí)代，可以通過國家－集體向農(nóng)民要錢要物，在各級(jí)政府同樣可以通過集體，將農(nóng)民的土地承包權(quán)化為烏有。根據(jù)一項(xiàng)對1080戶農(nóng)民所作的調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民(占57％)認(rèn)為中央政府擁有農(nóng)村土地。[19]這一調(diào)查結(jié)論正好可以用來證明在中國，農(nóng)村是根據(jù)權(quán)力地位決定地權(quán)歸屬這一事實(shí)。

《土地管理法》賦予村委會(huì)對村集體所有的土地的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的經(jīng)營、管理主體雖然沒有被《土地管理法》明確規(guī)定，事實(shí)上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在行使經(jīng)營、管理權(quán)。由于目前土地所有者對土地管理者、經(jīng)營者的監(jiān)督制度沒有建立起來，土地管理者和經(jīng)營者享有廣泛的自由裁量權(quán)、甚至是專制的權(quán)力。這使農(nóng)村土地集體所有制異化為公有制包裝下的權(quán)力所有制。更具體地說，在農(nóng)村，土地集體所有被異化為當(dāng)代鄉(xiāng)村土豪劣紳的權(quán)力意志所有，他們可以想把土地怎么樣就怎么樣。

河南武陟縣圪店鄉(xiāng)，農(nóng)民只要花2 500～3 000元不等的價(jià)格便可從村支部書記傅國利和村委會(huì)主任楊永平手中購買宅基地。靠這種方式，他們斂財(cái)20余萬元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林鎮(zhèn)前柳行政村曾經(jīng)發(fā)生一件權(quán)力意志改變地權(quán)關(guān)系的著名案件。按照上級(jí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的指示，這個(gè)鎮(zhèn)決定搞一個(gè)既不要多少資金、技術(shù)含量也不高的“短平快”項(xiàng)目：征地辦輪窯廠。征地的事落實(shí)到了該鎮(zhèn)的前柳行政村。這個(gè)村一共有耕地126畝，而輪窯廠一下要占去70畝。這樣這個(gè)村的農(nóng)民的人均耕地就剩下0.3畝了?！按迕穸家詾槟遣贿^是講著玩的，地占光了莫非叫大家喝西北風(fēng)去？”有人這樣說。誰知，說建就建，不顧一個(gè)自然村200來人的死活，推土機(jī)就開來了?！瓕@種違法占地，他們當(dāng)然不同意。于是村民自發(fā)地?fù)踝〉缆罚械母纱嗵稍谔锢?，不讓推土機(jī)過。這時(shí)，行政村主任沈金泉跳了出來，直著嗓子吼：‘誰敢阻攔，今天就用推土機(jī)把誰碾死。搞死幾個(gè)老百姓算什么？村民見村頭發(fā)了狠，知道這些人啥壞事都干得出來，慌忙起身躲到一邊?！盵21]而據(jù)這個(gè)案件的律師、前巢湖行署政研室主任陳三樂調(diào)查提供的情況，當(dāng)?shù)卣袨楦鼮閻毫?。這個(gè)窯廠是在沒有按照土地管理的法律規(guī)定批準(zhǔn)用地之前的8個(gè)月，就已經(jīng)強(qiáng)行毀地建廠，直到窯廠行將建成，鎮(zhèn)里才采取欺騙手段獲得用地的批文，實(shí)際用地120畝，申報(bào)的卻是38.2畝，而且將好好的耕地申報(bào)為“荒崗地”，甚至政府部門的土地局監(jiān)察大隊(duì)前去查勘土地占用情況，居然也只認(rèn)定是38.2畝。在這個(gè)事件中，從行署專員，到土地管理局，到鎮(zhèn)政府，沒有人出來為農(nóng)民的地權(quán)說話。[22]

權(quán)力結(jié)構(gòu)影響地權(quán)關(guān)系的另外一個(gè)典型例子是：國家限制集體土地所有權(quán)。目前，集體所有權(quán)僅意味著土地發(fā)包權(quán)、土地的經(jīng)營、出租、入股、抵押等權(quán)利以及對承包的集體土地的管理和監(jiān)督職能等。但在現(xiàn)有制度安排下，集體所有權(quán)的土地，除了國家征用外是不許流動(dòng)的。這說明，集體的土地收益權(quán)和處置權(quán)在國家政府行為的干涉下是不完整的。這就好像手中拽著大把股票，即使升值了也不許出售一樣。

在農(nóng)村，只能將土地“賣”給國家。國家限制土地集體所有權(quán)的目的是為了國家以極低的價(jià)格（補(bǔ)償費(fèi)）從集體“買”走土地，然后國家再以公用或者商用的形式將低價(jià)從農(nóng)民那兒拿來的土地的使用權(quán)高價(jià)出讓，從中賺取巨額差價(jià)?！坝行┑貐^(qū)征地成本約為8萬元，而批租出讓金高達(dá)50～60萬元，甚至高達(dá)100萬元。[23]國家從農(nóng)村賺取的這些錢，當(dāng)然不會(huì)返還到農(nóng)民手里來的。

有人認(rèn)為，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系“從制度安排本身看，主要是缺乏明確規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度”、“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰”。[24]這種表達(dá)不太精確。嚴(yán)格地說，目前農(nóng)村的土地制度安排是一種“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。

“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”[25]這說明，中國土地的所有權(quán)關(guān)系是明確的：土地不屬于農(nóng)民私人所有。這是農(nóng)村地權(quán)制度的首要原則。

在首要原則已經(jīng)澄清的情況下，剩下的就不那么清楚了。“集體”是什么？根據(jù)《土地法》第8條，“集體”一共有3種：“村農(nóng)民集體”、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。在“集體”概念之外，還有“集體所有”，這種“集體產(chǎn)權(quán)”的概念也是模糊的。事實(shí)上，用農(nóng)民的話說，所謂的“集體所有”就是“大家都所有，只有農(nóng)民沒有”。

與“集體”概念相關(guān)的需要澄清的問題是：集體的邊界到底有多大？什么人有資格成為集體的一員？采取出生地主義還是血統(tǒng)主義原則決定集體成員資格？嫁出去的閨女是否還屬于集體？家庭承包責(zé)任制的原始最初公平是體現(xiàn)在均富基礎(chǔ)上的，如今農(nóng)民強(qiáng)烈主張土地“生增死減”與家庭承包制的均富理念并不沖突。這樣一來，為穩(wěn)定承包制度提出的“生不增田，死不減田”又如何實(shí)行公平呢？

一項(xiàng)調(diào)查表明：62％的農(nóng)民對“生不增田，死不減田”政策持保留意見。[26]“大多數(shù)農(nóng)民反對政府新政策的主要原因是，它取消了作為社區(qū)成員的村民對土地的占有權(quán)。既作為生產(chǎn)資料又是社會(huì)福利保障的土地是村民的‘公共財(cái)產(chǎn)，因此，須‘人人有份，以保證口糧消費(fèi)，這是農(nóng)民的一種基本權(quán)利。”[27]

既然土地屬于農(nóng)村集體所有，而農(nóng)民又是農(nóng)村集體成員，集體與作為集體主人的農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上是什么關(guān)系？農(nóng)民如何對集體所有的土地行使所有權(quán)？如果土地村有的地權(quán)制度設(shè)計(jì)有利于農(nóng)民行使土地集體所有權(quán)的話，那么，農(nóng)民又如何對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等經(jīng)營、管理的土地行使所有權(quán)？在技術(shù)上，集體的邊界越大，土地集體所有制與農(nóng)民就越不相干，這是土地公有制設(shè)計(jì)的一大難題。目前農(nóng)村土地制度的一大問題就是代表農(nóng)民管理集體土地的管理者違背了委托者的意愿，使土地集體所有成為管理者所有。1997年，一個(gè)北京大學(xué)學(xué)生調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省大名縣大街村支書李國清伙同其他干部賣地400畝，得款80多萬，除了向上行賄一部份，其余都揮霍貪污一空。全村農(nóng)民集體告狀，可最后把他免職了事，賣地的公款卻無人追查。[28]

土地使用權(quán)的核心內(nèi)容主要是農(nóng)民對承包土地的排他性的使用權(quán)，土地開發(fā)權(quán)、土地的經(jīng)營收益權(quán)。但人們現(xiàn)在仍在談?wù)撏晟仆恋厥褂脵?quán)。土地使用權(quán)的范圍有多大仍是一個(gè)遠(yuǎn)未解決的問題。承包制改為“租賃制”、轉(zhuǎn)包以及入股“反租倒包”等是否屬使用權(quán)的范圍？委托鄰里親朋代其經(jīng)營承包地的“代耕制”是否是使用權(quán)的擴(kuò)展？農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股參與經(jīng)營與分配的“股份制”，廣東南?？h將承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，是否符合使用權(quán)的原始界定？這些問題都需要進(jìn)一步澄清。

1998年，洛陽市郊區(qū)人民政府為在當(dāng)?shù)匕l(fā)展從來沒有推廣試驗(yàn)過的所謂高科技農(nóng)業(yè)，決定征地50畝。征地的費(fèi)用是每畝3.3萬元，而農(nóng)民拿到手的只是賠償每畝地青苗費(fèi)1 000元，其余征地款全進(jìn)了鎮(zhèn)政府的錢庫，號(hào)稱“鎮(zhèn)管村用”。《人民日報(bào)》記者從調(diào)查中了解到：這個(gè)村莊人均耕地原本只有0.7畝，征地之后，有的農(nóng)民家里5、6口人只剩下1畝多口糧田。但這種危及農(nóng)民生存的征地就是這樣不可更改地決定了。1998年4月22日，洛陽市郊區(qū)辛店鎮(zhèn)干部及派出所干警一行幾十人，帶著兩臺(tái)大型推土機(jī)，不顧農(nóng)民的反對和阻攔，強(qiáng)行將辛店村第2、第11兩個(gè)村民小組近50畝豐收在望的小麥全部推毀?！巴汽溔Φ啬翘欤?zhèn)派出所干警都出動(dòng)了，誰有意見就抓誰。”那些可憐的農(nóng)民說：“農(nóng)民以地為本。我們這里耕地本來就不多，又強(qiáng)行征用土地，沒有了口糧田，我們今后生活咋辦？”[29]

像洛陽市郊區(qū)這個(gè)小村莊出動(dòng)警察強(qiáng)制征用農(nóng)民土地的事件可以說是當(dāng)前中國農(nóng)村農(nóng)民與政府在土地問題上關(guān)系白熱化的一個(gè)小插曲。政府與農(nóng)民的關(guān)系白熱化是因?yàn)?，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益在征地過程中嚴(yán)重流失，政府在這個(gè)過程中想方設(shè)法占農(nóng)民的便宜。當(dāng)今中國農(nóng)村，農(nóng)民與政府對立最激烈的領(lǐng)域，都集中在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，一個(gè)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，一個(gè)就是土地征用問題。但是，農(nóng)民與政府的大規(guī)模沖突，幾乎都與土地征用有關(guān)。對農(nóng)民來說，他們可以忍受土地產(chǎn)權(quán)狀況的模糊，土地可以被調(diào)來調(diào)去，但他們不能承受永遠(yuǎn)失去土地。農(nóng)民以土地為生存基礎(chǔ)，而農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換仍然困難重重，這種情形下，農(nóng)民保留一塊自己的土地，幾乎就是自己的生命線，剝奪土地，等于剝奪他們的生命。為爭得土地，農(nóng)民鋌而走險(xiǎn)是必然的?！爸袊蟛糠洲r(nóng)民很窮，如果連一小塊土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)也得不到尊重，農(nóng)民對這個(gè)社會(huì)還會(huì)有什么留戀？”[30]

1993年以來，廣東、河南、陜西等地發(fā)生多起因土地征用問題引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突事件。

征地是國家運(yùn)用公共權(quán)力割讓農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的行為。即使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被界定得相當(dāng)清楚，國家仍然可以運(yùn)用權(quán)力改變產(chǎn)權(quán)的歸屬。這種以國家公共權(quán)力為后盾割讓老百姓財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為歷來是一個(gè)國家的憲法和法律規(guī)范的對象。例如，征用必須依法律為之、必須進(jìn)行充分、公正的補(bǔ)償。聯(lián)邦德國1949年基本法第153條規(guī)定：“公用征收，僅限于公共福利及有法律根據(jù)時(shí)，始得行之。公用征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，應(yīng)予相當(dāng)賠償?！泵绹鴳椃ǖ?條修正案規(guī)定：“無論何人，……不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)。不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用?！焙商m王國1814年憲法第13條第1款規(guī)定：“如因公益所需而征用財(cái)產(chǎn)，須依照法律規(guī)定，并須事先保證給予充分補(bǔ)償?！?/p>

相較之下，中國憲法和法律對農(nóng)民土地征用的規(guī)定既顯霸道，又不公平。憲法和土地管理法確定的原則是“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，連“補(bǔ)償”二字的影子都沒有。

如果一種權(quán)利無法給人帶來可以預(yù)期的利益，這個(gè)權(quán)利就是不真實(shí)的。目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)就是屬于這種類型的權(quán)利。如果權(quán)利是不可靠的，當(dāng)然無法確立農(nóng)民與大地的感情。如果農(nóng)民是在可能不屬于自己的土地上從事生產(chǎn)、生產(chǎn)不是自己選擇的產(chǎn)品且可能是不許出售或者賣不出去的產(chǎn)品，指望農(nóng)民辛苦耕耘、增加土地的長期投入和責(zé)任心，培養(yǎng)地力，產(chǎn)生長遠(yuǎn)預(yù)期，無異于緣木求魚。而那種對應(yīng)該屬于自己、而不屬于自己的東西的掠奪性破壞也是可想而知的。

迄今為止，中國所有關(guān)于土地制度的改革的措施都傾向于穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包責(zé)任制：如維持家庭承包制度基本不變；1998年在原有的承包期快要到期的時(shí)候，讓農(nóng)戶在承包期15年基礎(chǔ)上再承包土地30年；“生不增田，死不減田”；禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)；明確使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等。但是，所有這些舉措實(shí)際上都無法觸動(dòng)土地問題的關(guān)鍵所在。

海內(nèi)外的農(nóng)村問題專家們曾經(jīng)提出，為了解決中國土地制度中存在的問題，中國應(yīng)當(dāng)引入一種土地永久使用權(quán)制度。對土地的承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)當(dāng)是所謂的15年、3年，也不是50年，70年，100年，而至少應(yīng)當(dāng)是能夠橫跨好幾代人的制度安排，甚至永遠(yuǎn)如此。

曾經(jīng)長期參加中國農(nóng)村改革決策的老共產(chǎn)黨員杜潤生就持這種觀點(diǎn)。他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過法律形式將土地使用權(quán)長期化固定下來。他以荒山的承包經(jīng)營權(quán)佐證他的觀點(diǎn)說：“四荒”土地拍賣，規(guī)定50年～70年甚至100年使用期，激發(fā)了人們的投資熱情。短時(shí)間內(nèi)，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。[31]

總結(jié)起來，目前農(nóng)村的地權(quán)制度有兩大類問題，第一類是農(nóng)民的承包權(quán)和土地使用權(quán)相當(dāng)不完整。如現(xiàn)存的糧食定購體制（糧食供應(yīng)壓力大，強(qiáng)制性的種植計(jì)劃，低價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品收購，）是一項(xiàng)全面制約農(nóng)民土地使用權(quán)的制度安排。在這個(gè)盤剝農(nóng)民的制度下，農(nóng)民種植作物的選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。在浙江的樂清，有的村規(guī)定：凡是不能完成定購任務(wù)的原承包者，其土地將會(huì)被收回或受重罰。絕大多數(shù)的農(nóng)民（98％）希望國家能夠充分尊重他們的這些權(quán)利。[32]如果不引進(jìn)永久土地使用權(quán)制度，農(nóng)民承包權(quán)和土地使用權(quán)被割裂的情形仍然無法解決。

能夠解決第一類型地權(quán)問題的藥方不是土地永久使用權(quán)，而是必須消除目前存在的限制農(nóng)民土地使用權(quán)的諸因素，最大限度地拓展和延伸帶來土地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延。使“單一使用權(quán)拓展到占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)”。[33]

根據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中渴望永久土地使用權(quán)的農(nóng)民基本上是以糧食生產(chǎn)為主要收入來源的農(nóng)民，從整體上講，農(nóng)民最感興趣的是土地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民對自由轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)尤其感興趣。[34]

如果土地承包權(quán)、土地使用權(quán)是完整的，農(nóng)民當(dāng)然可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、繼承、抵押、讓土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分家，穩(wěn)定的承包權(quán)還能為農(nóng)民帶來更多的財(cái)產(chǎn)利益，例如，比較穩(wěn)定的土地權(quán)利將會(huì)提高農(nóng)民獲得貸款的機(jī)會(huì)，如果農(nóng)民在自己承包的土地上擁有這些權(quán)利，土地私有化方案未必便是最好的地權(quán)制度改革的選擇。國際上的經(jīng)驗(yàn)表明，土地不實(shí)行私有，只要建立合理的土地使用權(quán)制度，也能夠激勵(lì)投入和積累，也有條件提高土地實(shí)際利用效率。

如何使界定清楚的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)成為法律下神圣的權(quán)利是目前必須解決的另一個(gè)問題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民的土地承包權(quán)不能很好落實(shí)，重要原因是我們還沒有在法律理念上把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[35]

土地承包權(quán)、使用權(quán)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種形式，的確需要神圣化，否則，農(nóng)村的的第一步改革便沒有最終完成。但是，權(quán)利的神圣化或者記載權(quán)利的法律的神圣化，全然不是宣示的結(jié)果，權(quán)利的神圣性歸根到底是一種力量對比所引出的后果而已。

在臺(tái)灣，農(nóng)業(yè)改革的兩大成就是：土地改革和農(nóng)會(huì)建設(shè)。土地改革的功能界定了土地的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)會(huì)制度的建設(shè)則使產(chǎn)權(quán)制度的改革建立在農(nóng)民的集團(tuán)力量之上。在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人的權(quán)利和群體的權(quán)利就是建立在這種多元的集團(tuán)力量之上的。

總而言之，中國農(nóng)村地權(quán)的問題的根子出在農(nóng)民與政府力量對比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強(qiáng)大，農(nóng)民既無法使自己的意志上升為法律，更無法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時(shí)去捍衛(wèi)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定的核心是限制政府行為能力，如果無法限制政府行為能力，產(chǎn)權(quán)界定便是徒勞。

(作者系耶魯大學(xué)訪問學(xué)者)

注釋：

[1]劉建華：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)何時(shí)減下來？——對廣水市部分鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查》，《人民日報(bào)》，1998年9月23日第10版。

[2]陳錫文：《牢牢把握十五屆三中全會(huì)的全局意義》，《了望》，1998年10月19日，第42期。

[3]《中國農(nóng)村改革決策紀(jì)事》，第16～79頁，中央文獻(xiàn)出版社1999年版。

[4][6][30][35]黨國?。骸洞_立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。

[5][31]杜潤生：《土地與農(nóng)民的期待》，《華聲月報(bào)》，1998年9月號(hào)總第395期。

[7][14][16]林平：《一個(gè)嚴(yán)峻的問題擺在中共面前：農(nóng)村出了一個(gè)權(quán)勢階層——農(nóng)村政治體制非改不可》，香港《廣角鏡月刊》，1999年1月第23～25頁。

[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民論壇》，1998年第11期。

[9][33]遲福林等：《賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)》，《人民日報(bào)》，1999年1月5日第9版。

[10][27][32][34]龔啟圣等：《農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)的意愿及其對新政策的反映》，《中國農(nóng)村觀察》，1998年第2期，第18～25頁。

[11]黨國?。骸督?jīng)濟(jì)研究資料》，1998年第8期，第55頁。

[12]張樂天：《公社制度終結(jié)后的浙北農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)—浙北農(nóng)村調(diào)查引發(fā)的思考》，《戰(zhàn)略與管理》，1997年第1期，第110～120頁。

[13]厲名震：《咋就不落好》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，1998年7月17日第2版。

[15]胡瀟主編：《中國鄉(xiāng)土的世紀(jì)之交》，第42頁，湖南出版社1991版。

[17]《人民日報(bào)》，1999年6月23日，第10版。在所有被占的耕地的背后，人們不難想象會(huì)有多少耕地是通過侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的方式取得的。

[18]杜鷹：《土地制度建設(shè)試驗(yàn)已有的經(jīng)驗(yàn)和未解的問題》，《人民論壇》，1998年第11期。

[19][23]韓?。骸锻恋囟?quán)農(nóng)民定心》，《人民論壇》，1999年，第1期。

[20]周文逸：《30畝耕地為什么撂荒了》，《半月談》，1998年第22期。

[21][22]陳桂棣、春桃：《民間包公》，《當(dāng)代》，1998年第2期，第4～12頁。

[25]憲法第10條第1款，土地管理法第6條第2款

[26]貴州省湄潭湄縣潭試驗(yàn)區(qū)1987的最引人關(guān)注的，是在全國率先實(shí)行了“增人不增地，減人不減地”的辦法。已寫進(jìn)貴州省地方性法規(guī)，而且被1993年的中央文件予以肯定。

[28]《電子文摘周報(bào)》，1999年2月11日。

[29]王維香：《好事為啥辦不好？——關(guān)于洛陽郊區(qū)辛店鎮(zhèn)毀麥征地的調(diào)查》，《人民日報(bào)》，1998年6月10日第10版。