關于基礎教育管理體制改革的思考

羅興才

教育管理體制對教育事業(yè)既有支撐力，又具有約束力。好的教育體制可以有力地促進教育事業(yè)的發(fā)展，不當或不順的教育體制則會阻礙教育事業(yè)的發(fā)展。目前，基礎教育實行的“地方負責、分級管理”的管理體制，其實質是以鄉(xiāng)為主，由縣、鄉(xiāng)、村實施對基礎教育的管理。這種管理體制在實施“普九”改善辦學最基本條件中曾發(fā)揮過有目共睹的積極作用。但是，隨著時間的推移，這種以鄉(xiāng)為主的管理體制，特別在中等發(fā)達及其以下地區(qū)，卻產生了日益明顯的滯障作用。

一、制約了教育資源的綜合利用，影響了規(guī)模效益。。

教育資源能否充分利用和發(fā)揮效益，在很大程度上取決于學校布局是否合理。學校布局不合理，既會造成在學校建設中的財力物力浪費，又會造成教育資源的浪費，這是“窮國辦大教育”的國情所不能允許的。但是，實行分級管理以鄉(xiāng)為主的基礎教育管理體制，中小學布局往往以行政區(qū)劃來確定，不論人口多少、人口分布如何，基本上都村村辦小學、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦初中，行政區(qū)劃一旦變更，往往又要新建學校，造成重復投資。人口變化后，學校布局無法及時得到調整，使學校缺少應有規(guī)模，影響了規(guī)模效益。

二、制約了教師隊伍建設，影響了教育教學質量的提高。

“教育大計，教師為本”，教師在基礎教育事業(yè)中發(fā)揮著關鍵性作用。要發(fā)揮好教師的關鍵性作用，必須解決好兩個問題：一是教師待遇，二是教師素質。但是實行分級管理以鄉(xiāng)為主的管理體制，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為獨立核算單位，一方面由于一些地方因財力不足，常常造成教師工資拖欠，嚴重挫傷了廣大教師的積極性;另一方面由于受財力負擔限制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不敢或不愿再接受合格的新教師，造成教師數(shù)量不足，影響全面開課，阻礙了素質教育的全面實施。有些地方甚至采取低薪聘請大量臨時代課教師來維持教學，其工資報酬從教育費附加中列支，使教育費附加的法定用途改變了去向，影響了辦學條件的改善。僅以襄樊市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，我市48424名從事基礎教育的專任教師中，有臨時代課教師6749人，約占我市教師總數(shù)的14%。這些臨時代課教師本身素質不高，加上教育行政部門不認可其教師身份，不能有計劃地安排其進修培訓，大部分臨時代課教師不能勝任正常的教學工作，影響了基礎教育的教學質量。教師隊伍的活力來自于全面推行聘任制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管理教師隊伍，聘任制無法正常實施，教師不能合理流動，嚴重影響了教師隊伍的活力，進而影響了教師隊伍的整體素質。

三、制約了教育經(jīng)費的投入，影響了教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

基礎教育要持續(xù)發(fā)展，必須落實籌措教育經(jīng)費的政策，不斷增加教育投人，不斷優(yōu)化辦學條件。但是，由于一些地方的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導法制觀念比較淡薄，因此經(jīng)常出現(xiàn)教育經(jīng)費赤字預算和嚴重挪用現(xiàn)象，少數(shù)地方甚至打著辦教育的旗號搞集資、開口子亂收費，有損教育的聲譽，傷害了人民群眾對教育的感情。同時，縣、鄉(xiāng)實行財政分灶吃飯，使一些鄉(xiāng)的財政收入根本無力承擔基礎教育發(fā)展的需要。由于一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財力先天不足，普遍推行財政綜合預算時，往往把中小學收取的雜費勤工儉學收人、征收的農村教育費附加，甚至代收的書本費等全部納人財政統(tǒng)一使用，但又不支付學校正常的辦公經(jīng)費，致使多數(shù)學校不能正常運轉。本應用于學校建設的經(jīng)費被挪作“人頭費”，使學校舉步維艱，“普九”成果難以鞏固。據(jù)對我市某鄉(xiāng)調查，教師工資按1994年的套改標準發(fā)放1999年的需197萬元，而鄉(xiāng)財政只撥付42.5萬元，挪用教育費附加17.5萬元，轉嫁到向學生收費和向農民集資達108萬元，勉強維持“人頭費”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）根本無力再去籌資改善辦學條件。這種現(xiàn)象普遍存在。

四、制約了經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的正常發(fā)展，影響了區(qū)域教育的平衡發(fā)展。

基礎教育正在推行區(qū)域性素質教育，而實施區(qū)域性素質教育的一個重要條件就是使同一區(qū)域內青少年獲得享受平等教育的均衡條件。一個縣域內教育發(fā)展不平衡就無法真正實施區(qū)域性素質教育。但是，分級管理以鄉(xiāng)為主的基礎教育管理體制，往往會拉大鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間教育發(fā)展的差距。以鄉(xiāng)為主管理，縣級不能進行教育經(jīng)費統(tǒng)籌安排，老少邊等貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）僅靠自己的力量根本無法支撐教育事業(yè)發(fā)展的正常投入，反而不斷拉大與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)教育事業(yè)的差距。

五、制約了教育管理干部隊伍的活力，影響了學校管理水平的提高。

一支好的教育管理千部隊伍是辦好基礎教育的保證。建設一支好的以中小學校長為主體的教育管理干部隊伍，必須將干部的選任、培訓、調整、獎懲等四大管理環(huán)節(jié)有機地統(tǒng)一起來，以不斷增強干部隊伍的活力，不斷提高干部隊伍的素質。但是，分級管理以鄉(xiāng)為主的基礎教育管理體制嚴重地割裂了教育干部管理過程中四大環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一，造成管使用的不能管聘任和調整，管培訓的不能保證任用，甚至在一些地方，千部調不出也派不進，致使中小學校長持證上崗制度徒有虛名，無法落實，千部素質日漸下降，影響學校管理水平的進一步提高。

實踐證明，要保證基礎教育健康持續(xù)發(fā)展，必須適時調整現(xiàn)階段基礎教育管理體制。目前，應重點實行“四個轉變”。

（一）變分級管理以鄉(xiāng)為主為以縣為主。

以縣為主就是堅持縣對區(qū)域內教育管理的統(tǒng)籌權，主要包括學校布局統(tǒng)籌規(guī)劃權、教育干部隊伍統(tǒng)籌任用管理權教師隊伍統(tǒng)籌調配權。當前，首先要實現(xiàn)縣域內學校建設經(jīng)費統(tǒng)一管理;教師工資收歸縣管，納人縣財政統(tǒng)一綜合預算，統(tǒng)一發(fā)放;鄉(xiāng)教育管理部門主要負責人、中學校長和教師隊伍由縣統(tǒng)一任用統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調配。

（二）變縣教育行政部門只管業(yè)務為人、財、物、事統(tǒng)籌管理。

縣政府是由各業(yè)務主管部門組成的，要落實對縣域內基礎教育的統(tǒng)籌管理權，必須通過教育主管部門去實施，這就要求縣級教育主管部門具有對全縣教育的人、財、物、事綜合管理的職能，使人、財、物、事的管理有機結合起來，更好地保證和促進事業(yè)的發(fā)展。當前，首先要恢復和賦予縣級教育主管部門對教育經(jīng)費預算和安排的職能;對鄉(xiāng)教育管理部門主要負責人和中學校長考核任用的職能;對教師統(tǒng)一調配、技術職務評定的職能。

（三）變縣教育行政部門單一行使行政管理職能為依法治教綜合職能。

依法治教是基礎教育發(fā)展的根本保證。但依法治教不能僅僅停留在教育法律法規(guī)的宣傳上，應該著力于實施。教育法律法規(guī)的真正實施需要有執(zhí)法主體，并明確執(zhí)法主體的職能?；A教育主要是縣及其以下的教育，由于多種原因，這一層次的教育管理與實施往往具有很大的隨意性，更應該加強依法治教。賦予縣級教育主管部門執(zhí)法主體的地位，是對基礎教育執(zhí)法管理的基本途徑。當前，首先要在有關教育法律法規(guī)尤其是基礎教育的法律法規(guī)中充分確立教育主管部門執(zhí)法主體的地位，明確執(zhí)法機制的建設，明確執(zhí)法的手段和途徑。

（四）變縣級教育主管部門機構設職能的單一性為綜合性。

縣級教育主管部門要代表政府行使對縣域內基礎教育的統(tǒng)籌管理職能，必須加強其機構建設，使機構設置適應服務與管理雙重職能的發(fā)揮。

縣級教育主管部門的機構設置應從健全精千、高效的原則出發(fā)，分為四部分，即服務部分、管理部分、評估部分執(zhí)法部分。當前，首先要解決一個部門多塊牌子的形式主義傾向，解決機構設置單一，不宜發(fā)揮服務、管理、評估、執(zhí)法綜合職能的現(xiàn)象，從而保證縣級教育主管部門發(fā)揮對全縣基礎教育綜合管理的作用。