重切彩票“蛋糕”

種種跡象表明，目前由民政部和國家體育總局壟斷的彩票發(fā)行權有可能在近期移交至財政部旗下，未來由財政部統(tǒng)一發(fā)行的彩票可能的命名之一是“中國公益彩票”，它將取代現在由民政部和國家體育總局分別發(fā)行的“中國福利彩票”和“中國體育彩票”。

----消息最初來源于對于中國政策走向極為敏感的《南華早報》。該報今年7月31日在顯著位置以援引財政部某位官員講話的形式披露了這一信息，這位官員強調由財政部對彩票進行統(tǒng)一管理可以節(jié)約管理成本，并為社會保障資金提供新的資金來源渠道。

----在本刊記者致電財政部后，這一消息得到了政策層面的證實，盡管負責此次彩票改革的財政部政策規(guī)劃司司長王保安堅持在最終方案出臺前不對媒體透露任何更多的消息。按照王保安的說法，這次彩票改革是“中國彩票從分散管理走向統(tǒng)一管理、由個別部門受益變?yōu)槎鄠€部門共同受益的開始”。

----據稱，財政部在掌握彩票發(fā)行權后，將擴大彩票的發(fā)行量。在不損害民政部和國家體育總局原有彩票發(fā)行份額的基礎上，增量發(fā)行所得的彩票公益金將用于教育、環(huán)保、文物保護等多項公益事業(yè)。目前有可能率先受益的項目是擬修建的青少年活動中心和下崗職工的生活補助等。而承擔此次彩票改革框架設計與總體協調工作的是國務院體改辦。

難以割舍的“母雞”

----體改辦的協調工作并不好做，因為事情再度涉及已經分出去的權力。據悉，民政部正在最高決策層為保住自己的福利彩票發(fā)行權而奔走游說。國家體育總局對于體育彩票發(fā)行權的劃轉則提出“既要積極配合，又要穩(wěn)妥從事”的口號，但特別強調了自己對“統(tǒng)一”的理解——“統(tǒng)一”應該是“大統(tǒng)一”，是管理權上的“統(tǒng)一”，而不應意味著體育彩票就此從市場上消亡。

----在采訪中，記者隨時可以感受到福利、體育部門對于彩票發(fā)行權的依依惜別之情。對于福利、體育部門而言，彩票究竟意味著什么？

----彩票的引人之處在于它的極強的集資能力。我國明確規(guī)定，彩票總收入的50％至55％用作獎金返還彩民，15％至20％為彩票印制與發(fā)行費用計入成本，其余30％作為公益金，歸彩票發(fā)行部門所有。中國目前僅允許民政部與國家體育總局發(fā)行福利、體育兩種彩票，發(fā)行權也由兩部門執(zhí)掌。

----1987年，當天津造幣廠印出第一張福利彩票時，大多數人沒有料想到它會有璀璨的未來。當時，民政部只是從國務院那兒拿來了好政策——1986年6月18日民政部向國務院報送了《關于開展社會福利有獎募捐活動的請示》，在年底國務院召開的第126次常務會議上得到批準。民政部沒有錢，財政部同意先向民政部借款550萬元作為開辦費，三年內還清。

----1987年福利彩票的銷售量為1740萬元，六年之后的1992年達到13.76億元，1996年攀升至64.75億，1999年福利彩票的實際銷售額為104億元，其中包括50億的賑災彩票。13年間，民政部共發(fā)行福利彩票400多億元，按照30％的公益金比例計算，共獲得120多億元的社會福利金。在財政撥款和發(fā)行彩票這兩個民政籌資的主渠道中，彩票籌資的貢獻率達到了70％。

----中國第一張體育彩票1984年誕生于福建，當時福建省體委發(fā)行的目的是舉辦省運會、興建體育場館，稱為“福建體育振興彩票”。從1984年到1993年，體育彩票的發(fā)行都是單項的、臨時的、區(qū)域性的，直至1994年3月11日《國務院辦公廳關于體育彩票等問題的復函》公布，明確規(guī)定體育彩票“統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一印制、統(tǒng)一銷售”的“三統(tǒng)一”原則，體育彩票才成為定期發(fā)行的全國統(tǒng)一彩票。1994、1995年兩年的發(fā)行額度為10億元。

----體育彩票在資金使用上分成四塊：第一塊是“奧運爭光計劃”，占整個資金盤子的40％左右，第二部分是占到資金使用的近60％的“全民健身計劃”，還有一小部分用于體育場館的維護和體育扶貧工程專項資金。

----據中國體育彩票發(fā)行中心主任張偉華介紹，從1994年全國統(tǒng)一發(fā)行體育彩票至今年7月底，體育總局共發(fā)行體育彩票140億元，為體育系統(tǒng)籌得公益金42億元。目前國家財政每年為體育的撥款大約為35個億。而彩票提供的公益金就達12個億（以1999年40億元的體育彩票發(fā)行額度計算），是體育系統(tǒng)除財政撥款外第二大收入來源。國家體育總局體育經濟司計劃財務處處長劉扶民介紹說，彩票供應金對于大型運動會的補助已經占到財政撥款的一半。

----與發(fā)行額的飛速成長相對應，民政、體育部門各自建立起了一套完整而龐大的發(fā)行隊伍。中國福利彩票發(fā)行中心副主任王柏泉告訴記者，目前該中心直屬民政部，由一位副部長分管；全國省、地、市、直到縣均有福利彩票發(fā)行機構，專職在編的管理人員、經營人員和技術人員加起來大約有5000人，而臨時性的福利彩票從業(yè)者（比如推銷員）有8萬多人。據估算，現在民政系統(tǒng)包括彩票銷售設備、印刷廠、辦公樓等在內的福利彩票總資產達70億元，全部來自彩票發(fā)行費用，民政部沒有投過一分錢。

----體育彩票機構在體育總局的歸屬和管理與福利彩票相當，其下屬的專職人員在規(guī)模上甚至超過了福利彩票，省級的工作人員就達3000多人，遍及市、地的分支機構的員工加起來有6000多人，從上到下職工近萬。臨時性的體育彩票從業(yè)者30000多人，發(fā)行網點近20000個。

----據說彩票發(fā)行改歸財政部掌管后，民政、體育兩部門原有的發(fā)行彩票的份額并不會縮減。但只要仔細掂量就會發(fā)現，問題絕不僅涉及由此拿到的錢，關鍵還在發(fā)行彩票的機會及與之相關的利益。無怪乎民政系統(tǒng)一位“老彩票人”痛心地向記者抱怨：“是我們把這只蛋孵成雞，現在小雞長成母雞，終于可以下蛋了，但馬上就要被人抱走了！”與此相應，“體彩人”異曲同工地將體育彩票比成“一個終于長大成人的孩子”，“當他可以為家庭做貢獻的時候，馬上就要被國家領走了?！?/p>

“統(tǒng)”與“分”

----觀察此次可能的制度變遷，還需更寬廣的視角。在這里，至少有兩個情況值得關注，其一就是財政部部長項懷誠今年7月25日在全國財政工作會議上的講話，在提到中國將進一步提高社會保障支出占整個預算支出的比重時，他強調了利用其他籌資渠道，其中就包括“擴大彩票發(fā)行”。

----很顯然，在項部長的講話中，彩票已經像國外市場經濟國家那樣被置于“軟財政”或是“準稅收”的地位（在英國與香港，發(fā)行彩票募得的一部分公益金直接進入稅收）。既然是“軟財政”，而且正與眼前政府極關心的“補充社會保障資金不足”的重大任務相關，將彩票發(fā)行權統(tǒng)一劃歸財政部管理恐怕在所難免。

----還有一個事實，是一些圈內人有所了解的：這些年來，其他社會公益事業(yè)主管部門，諸如教育、環(huán)保、文物等，由于資金不足，多次提出了發(fā)行本行業(yè)專項彩票的要求。

----道理很明白，當初搞彩票是民政、體育兩家，但既然彩票市場已經起來了，其他公益部門也應當有機會受益。如果彩票的發(fā)行不“統(tǒng)”起來，“分灶吃飯”的“灶”就必須多設一些。既如此，在當前形勢下，“分”就不如“統(tǒng)”。

----專家喜歡引用國際慣例，來強調由中央政府“統(tǒng)”的理由。據介紹，世界各國彩票業(yè)管理模式多種多樣，主管部門多為各國的財政部，如西班牙國家彩票管理局隸屬財政經濟部，芬蘭也由財政部統(tǒng)一管理；或單獨設立國家彩票管理局，或由銀行來負責。美國相對特殊，各州政府組建的彩票公司直接由州政府管理，近年來也采取頒布許可證的形式，交由私人公司承包發(fā)行。

----中國現行的彩票發(fā)行機制，其實還是一種統(tǒng)分結合、以分為主的方式。自80年代以來，彩票發(fā)行一直由人民銀行負責確定額度，而整體發(fā)行交民政部、體委（現為體育總局）掌管，兩部委下屬機構經銷。細究起來，由人民銀行確定額度并不科學，但十幾年來卻執(zhí)行不誤。據說是因為認識不準確，含糊地認為彩票發(fā)行既有“金融含義”，又可能產生“博彩”的負面影響。但只要體味一下改革中利益調整的艱難過程就可以明白，讓人民銀行以額度方式控制不是單純的“技術性”考慮，也是一種權力制衡。如果沒有這一層“統(tǒng)”，彩票發(fā)行的分權如今收起來可能就更為困難。

----很可能是為今后由財政部來統(tǒng)管彩票發(fā)行做鋪墊，今年年初，原由人民銀行掌握的彩票發(fā)行主管權轉交財政部，關鍵性的額度分配權也就換到了財政部手中。在財政部頒布的文件中，嚴格規(guī)定“年終未使用完的額度一律作廢。年度中間，如有特殊情況需要增加彩票發(fā)行額度，由民政部和國家體育總局向財政部提出申請，由財政部報國務院審批。嚴禁沒有額度或超額度發(fā)行及銷售彩票。對違反此規(guī)定的彩票發(fā)行機構，要沒收全部發(fā)行收入上繳同級財政，同時視情節(jié)輕重，暫?；蛉∠洳势卑l(fā)行資格，并追究有關責任人的責任”。

----措辭如此嚴厲，讓人以為財政部乍一接手就在控制額度上大做文章。但人們很快就會明白，今年的彩票發(fā)行額度未減反增，體育彩票有望在今年發(fā)行到80億（已批額度50億）。回過頭來看，可知嚴厲的措辭更多地表明一種姿態(tài)，預示著對于文件簽署者財政部來說，關乎彩票的權力將被抓得更緊了。

又是額度

----無論是出于減少彩票負面影響的考慮還是部門間權力制衡的需要，“額度”作為計劃手段的代表詞匯，長期存在于轉型時期的中國彩票領域，現在的問題是：“統(tǒng)一”后的中國彩票發(fā)行究竟還有沒有必要實行額度管理？

----中國目前主要通過額度控制來發(fā)行彩票。在彩票剛剛問世時，人們對于彩票的生疏使額度成為彩票官兒們的巨大壓力——無論如何也要把額度內的彩票賣出去。而當中頭彩的照片頻繁地占據報紙的大幅版面時，彩票額度變成了資源，變成了上一級彩票發(fā)行部門對下一級進行控制的法寶——不聽話就不給你額度。而不經意間，額度實際上已經成了特權，比如在沒有改成全現金返獎前，獎品的批零差價就是腐敗叢生的沃土。各地彩票發(fā)行機構的負責人因受賄落馬的新聞不絕于耳。

----不少業(yè)內人士認為，已有額度管理體制限制了原本可以大許多的彩票市場。據楊建龍博士所在的國務院發(fā)展研究中心彩票課題組研究測算，今后10年中，中國人均收入水平按照保守預測（年增長6％），到2010年將達到12826元人民幣（約1600美元）。而根據彩票的“潛在規(guī)?！保ㄒ粋€國家彩票發(fā)行規(guī)模的最大可能限度）經驗公式，人均收入中的彩票支出比例將占收入的0.48％，“潛在”的人均彩票支出將達到61元人民幣（約7.5美元），中國的彩票發(fā)行總量的“潛在規(guī)?！笨蛇_到846億人民幣。相比之下，我國去年福利、體育兩種彩票的發(fā)行額一共只有150億元人民幣。

----楊建龍等專家都認為，在未來彩票發(fā)行由財政統(tǒng)一掌管，部門間權利制衡的需求相對減弱之情勢下，未來開發(fā)彩票市場最主要的手段應當是尊重市場本身。因此，取消額度管理勢在必行，惟有此，彩票這一極具潛力的“軟財政”源頭才能被大力開發(fā)。

彩票公司憧憬

----路還只能一步步走，中國彩票業(yè)十多年的發(fā)展，民政、體育兩大官辦系統(tǒng)下轄數萬人眾，已經形成顯著的“路徑依賴”。在今年，當彩票被賦予更重大的籌資功能之后，發(fā)行彩票的機制如何走向健全就變得格外緊迫但也更需慎重。盡管中央有關彩票歸屬的最終決定尚未出臺，但種種消息表明，未來在財政部統(tǒng)一掌管之下進行彩票發(fā)行決策已經確定，需要討論的只是發(fā)行組織架構如何構建，現在的彩票主力民、體兩部局在未來的構建中是何角色。

----實際的方案，只能包含著利益的討價還價與再分配。但如果按市場化的趨勢走下去，專家們普遍認為，目前兩大彩票發(fā)行機構福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心應當脫離主管部委系脈，成為獨立運作的全國性公司。

----對于這兩家擁有眾多分支的發(fā)行機構的管理模式，官方現在的提法是“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，而業(yè)內人士說根本看不出“企業(yè)化管理”的痕跡。不過即使如此，兩個發(fā)行機構彼此間的競爭從來就沒有停止過。王柏泉告訴記者，他以前在上海市福利彩票發(fā)行中心當主任時經常夜不能寐，“感到體育彩票就緊跟在我的身后”。張偉華也說，兩個發(fā)行中心之間應該既是朋友又是對手。

----據專家介紹，世界各國的彩票管理模式各不相同，大致可以分為三種類型。第一種為政府直營模式，即政府設立專職部門直接主管彩票發(fā)行，或者成立專門的國營彩票公司負責發(fā)行。例如：法國政府成立專門的彩票發(fā)行公司——法國國家游戲集團負責政府彩票的發(fā)行工作，意大利財政部也直接發(fā)行彩票，而美國是在各州的州政府下設立彩票委員會。第二種為企業(yè)承包模式。例如英國的凱美樂（Camelot）公司就是通過招標獲得英國國家彩票7年的發(fā)行權。第三種為發(fā)照經營式。歐洲很多國家的政府根據本國需要，發(fā)經營牌照，獲得彩票發(fā)行牌照的既有國有企業(yè)，也有私人企業(yè)。政府通過特殊的征稅辦法從這些彩票公司獲得收益。

----在新的彩票管理框架中，現有的兩大彩票發(fā)行中心如何分工、定位還難以估計。國務院已經明確規(guī)定不允許任何其它部門再搞彩票發(fā)行系統(tǒng)。業(yè)界人士普遍認為，兩中心不會合并，可能的形式是按現行分工繼續(xù)發(fā)展，比如說福利彩票發(fā)行中心發(fā)售電腦彩票，同時兼發(fā)即開型彩票；體育彩票發(fā)行中心發(fā)售電腦彩票，同時兼發(fā)足球彩票。

----不管在哪種情況下，專家們都主張市場上出現更多的競爭?！爸袊恢痹趶娬{彩票的發(fā)行只能由國家壟斷，私人發(fā)行的彩票在各個國家都被嚴令禁止。道理如此，但還是應當允許彩票領域存在競爭?！眹鴦赵喊l(fā)展中心研究員楊建龍博士對記者說。他認為，“競爭是分層次的。國家應該控制彩票的發(fā)行權，但是在彩票的零售環(huán)節(jié)應該競爭。只有競爭才能帶來效率，清除腐敗?！?

----這位近來對彩票業(yè)頗有研究的學者還指出，未來彩票市場規(guī)模的擴大，本身就在呼喚真正市場化的發(fā)行機制。“尤其現在發(fā)行的是電腦彩票，從整體發(fā)行方案的策劃到整個電腦體系的建立絕不是幾個人的小公司就可以搞定的，它需要一種通盤的考慮和駕馭全局的能力。在這種情況下，兼并和重組就有其內在動力了。發(fā)行方式的創(chuàng)新以及發(fā)行環(huán)節(jié)的市場化，很有可能形成通過銷售代理提成取得收入的幾大全國性彩票發(fā)行公司。”