完善綠色環(huán)境保護(hù)稅征管的對(duì)策思考
——以黑龍江省垃圾處理為例

鄒艷玲，王 煒

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱150028）

走過六年立法之路、歷經(jīng)兩次審議，2016年12月25日第十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《環(huán)境保護(hù)稅法》，并于2018年1月1日起實(shí)施。環(huán)境保護(hù)稅法是黨的十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”要求后，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的第一部單行稅法，也是我國(guó)第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)對(duì)于完善財(cái)稅制度和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)控作用，以及形成有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)落實(shí)治污減排等方面具有重要意義，而如何完善環(huán)境保護(hù)稅的征管，是順利推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)行中至關(guān)重要的一步。

一、環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)背景及主要內(nèi)容

（一）環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)背景

改革開放近四十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展在取得巨大成就的同時(shí)，環(huán)境污染問題也日益凸顯，污染物排放量已經(jīng)接近甚至超過環(huán)境容量。大面積的霧霾頻繁爆發(fā)影響出行、地下水污染嚴(yán)重造成供水短缺、城市黑臭水體困擾居民生活等關(guān)系民生問題的出現(xiàn)，使得公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求改善的呼聲越來越高。造成這些環(huán)境問題的原因與產(chǎn)業(yè)布局不合理、粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有著密切關(guān)系。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染狀況，采取必要的有效措施調(diào)整企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保護(hù)環(huán)境刻不容緩。

環(huán)境財(cái)稅政策作為重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)于調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有長(zhǎng)效作用機(jī)制。環(huán)境財(cái)稅制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入，黨和國(guó)家對(duì)建立環(huán)境保護(hù)稅高度重視，將環(huán)境保護(hù)稅作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要財(cái)稅制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)舉措成效顯著，且還蘊(yùn)藏著巨大的潛力。十八屆三中全會(huì)明確提出“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)”，預(yù)示著我國(guó)實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅將成為必然趨勢(shì)。

（二）環(huán)境保護(hù)稅法的具體內(nèi)容

依據(jù)環(huán)境保護(hù)稅法，以直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為納稅人，征稅對(duì)象為《環(huán)境保護(hù)稅法》所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值》規(guī)定的大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類應(yīng)稅污染物。

計(jì)稅依據(jù)方面，將應(yīng)稅污染物的排放量作為計(jì)稅依據(jù)。其中，大氣污染物、水污染物按照排放量折合的污染當(dāng)量數(shù)確定；固體廢物按照固體廢物排放量確定；噪聲按照超過國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的分貝數(shù)確定。

具體到稅額標(biāo)準(zhǔn)，將以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，規(guī)定大氣污染物稅額幅度為每污染當(dāng)量1.2—12元；水污染物稅額幅度為每污染當(dāng)量1.4—14元；固體廢物按不同種類，稅額為每噸5—1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350—11200元。

在稅收征管方面，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后，征稅部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)機(jī)關(guān)，環(huán)保部門配合，確定了“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保監(jiān)測(cè)、信息共享”的稅收征管模式。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅收入全部作為地方稅收入，納入一般公共預(yù)算。

二、黑龍江省垃圾處理概況及對(duì)應(yīng)環(huán)保稅征收的規(guī)定

（一）垃圾處理概況

1.農(nóng)業(yè)垃圾處理情況。眾所周知，黑龍江省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，相比于一般省市的工業(yè)垃圾與城鄉(xiāng)生活垃圾來說，農(nóng)業(yè)垃圾也成為不可忽視的一部分。但是，無(wú)論是規(guī)模化養(yǎng)殖還是農(nóng)民承包土地種植農(nóng)作物，其對(duì)于殘留在田間的農(nóng)業(yè)垃圾（如塑料薄膜等）都沒有回收處理意識(shí)，以致農(nóng)業(yè)垃圾長(zhǎng)久埋在地下，難以降解，污染土壤。同時(shí)，農(nóng)民回收田間秸稈后大多用于供暖，直接焚燒，而焚燒釋放的含碳懸浮顆粒物是形成霧霾的元兇。農(nóng)村垃圾處理不當(dāng)，會(huì)對(duì)環(huán)境造成巨大危害。

2.工業(yè)垃圾處理情況。黑龍江省礦產(chǎn)資源豐富，作為東北老工業(yè)基地，生產(chǎn)煤炭、石油、鋼鐵等重工業(yè)企業(yè)所占比例較高。然而，這些重工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)效率低下，大多以粗放型的生產(chǎn)方式輸出，工業(yè)垃圾處理技術(shù)落后，礦產(chǎn)總體資源利用率僅有30%。比如，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢石、尾礦、廢渣、鐵皮等可用資源，缺少高科技設(shè)備進(jìn)一步提取或循環(huán)利用，往往作為固體廢物直接排出；伴隨生產(chǎn)釋放的含碳、硫等的大氣污染物也少有相應(yīng)的尾氣處理裝置，因此廢氣大多未達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)就排放。黑龍江省工業(yè)垃圾的處理方式，不僅極大地浪費(fèi)資源，而且嚴(yán)重污染環(huán)境。

3.城鄉(xiāng)生活垃圾處理情況。黑龍江省城市生活垃圾大多都由垃圾車收集，直接送往垃圾處理廠，很少能做到分類回收、循環(huán)利用。垃圾處理廠的垃圾處理技術(shù)也十分落后，簡(jiǎn)單粗暴的焚燒、填埋等垃圾處理方式本就污染土壤和大氣，長(zhǎng)期以往更會(huì)拖垮環(huán)境。農(nóng)村的有機(jī)生活垃圾普遍由農(nóng)民回收后用作飼料和肥料，進(jìn)行循環(huán)利用。無(wú)機(jī)垃圾以及廢電池等有害垃圾因無(wú)人統(tǒng)一回收被隨意丟棄，這種情況對(duì)環(huán)境十分不利。

（二）環(huán)保稅中關(guān)于垃圾處理的相關(guān)規(guī)定

1.農(nóng)業(yè)垃圾處理適用規(guī)定。對(duì)于農(nóng)業(yè)垃圾，《環(huán)境保護(hù)稅法》第三章第12條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）排放應(yīng)稅污染物的暫予免征環(huán)境保護(hù)稅。

2.工業(yè)垃圾處理適用規(guī)定。對(duì)于工業(yè)垃圾，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》第一章第4條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放應(yīng)稅污染物的，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在符合國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場(chǎng)所貯存或者處置固體廢物的不屬于直接向環(huán)境排放污染物，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護(hù)稅。除上述情況外，企事業(yè)單位和其他經(jīng)營(yíng)者排放應(yīng)稅污染物，應(yīng)按照環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定的方法核定計(jì)算。

3.生活垃圾處理適用規(guī)定。對(duì)于城鄉(xiāng)生活垃圾，《環(huán)境保護(hù)稅法》第一章第5條規(guī)定，依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的，應(yīng)當(dāng)繳納環(huán)境保護(hù)稅。未超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)則不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護(hù)稅。

三、黑龍江省垃圾處理中稅收征管存在的問題

（一）缺少實(shí)施條例，地區(qū)征管難以進(jìn)行

以黑龍江省為例，對(duì)于征收農(nóng)業(yè)規(guī)模化養(yǎng)殖產(chǎn)生的垃圾污染，還未確定具體的征管辦法。如若農(nóng)民能自覺回收殘留在田間的垃圾，不造成環(huán)境污染的則又應(yīng)另當(dāng)別論。

又如城鄉(xiāng)生活垃圾。黑龍江省對(duì)應(yīng)的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)空白，如果政府不先予以扶持建設(shè)，在環(huán)境保護(hù)稅正式實(shí)施后，不僅收不到此項(xiàng)稅款進(jìn)行環(huán)境治理，而且對(duì)應(yīng)的環(huán)境污染還會(huì)愈加嚴(yán)重。但如果由政府出資支持設(shè)施建設(shè)，幫助建廠的后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，天文數(shù)字的資金，可能會(huì)使地方財(cái)政“癱瘓”。

再如工業(yè)垃圾。黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，工業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)較低，很多高耗能、高污染的企不利于地方發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。雖然征收環(huán)境保護(hù)稅在一定程度上能夠反逼企業(yè)引入先進(jìn)技術(shù)、轉(zhuǎn)變產(chǎn)能、提高資源利用率和生產(chǎn)效率、降低污染，但是在沒有政府的資金支持的情況下，企業(yè)一邊要引入先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、更換設(shè)備，一邊又要面臨沉重的稅收負(fù)擔(dān)，一時(shí)之間可能面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，對(duì)于具體的地方省市，環(huán)境保護(hù)稅還缺少具體的實(shí)施條例，難以保障征管的順利進(jìn)行。

（二）存在特殊情況，征管對(duì)象、稅率難以確定

環(huán)境保護(hù)稅在日后的征管中可能遇到一些特殊的情況，比如企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生有污染的揮發(fā)性有機(jī)物。這類污染物或固態(tài)、或液態(tài)，其本身就對(duì)環(huán)境有危害，揮發(fā)后又會(huì)形成大氣污染。對(duì)于產(chǎn)生這類有危害的揮發(fā)性有機(jī)物的企業(yè)征收環(huán)境保護(hù)稅時(shí)，應(yīng)只征一次稅，還是在其揮發(fā)后要進(jìn)行二次征稅，且具體的稅率如何確定成為難題。

（三）人員短缺，征管難度大

《環(huán)境保護(hù)稅法》的出臺(tái)，填補(bǔ)了我國(guó)一直空缺的排污稅，這標(biāo)志著我國(guó)的稅收體系更加完善，然而順利推進(jìn)一項(xiàng)全新稅種的征管面臨巨大的挑戰(zhàn)。開征環(huán)境保護(hù)稅后，必然會(huì)導(dǎo)致稅務(wù)局的日常工作量驟增，這就必然會(huì)造成稅務(wù)人員相對(duì)短缺。并且環(huán)境保護(hù)稅除了涉及稅收學(xué)，更側(cè)重于環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)，但多數(shù)稅務(wù)人員都是稅務(wù)專才，對(duì)于環(huán)境學(xué)涉獵甚少，其綜合素質(zhì)有待提高。

（四）存在頑固企業(yè)，征管難以推行

環(huán)境保護(hù)稅不同于其他稅種，納稅依據(jù)簡(jiǎn)單，征稅管理相對(duì)完善，其對(duì)核定企事業(yè)單位的納稅人資格，計(jì)稅依據(jù)及應(yīng)納稅額都還不完善，這就給征管工作帶來了難度，甚至一些個(gè)人與企業(yè)還不知道《環(huán)境保護(hù)稅法》的存在。更有一些企業(yè)為了自己的高額利潤(rùn)，寧愿以犧牲環(huán)境為代價(jià)，多交一些環(huán)境保護(hù)稅，也不愿轉(zhuǎn)變企業(yè)結(jié)構(gòu)。這時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅的推行便更為艱難。

四、完善環(huán)境保護(hù)稅收征管的對(duì)策

（一）針對(duì)完善垃圾處理環(huán)境稅收征管的具體對(duì)策

1.嚴(yán)格審核工業(yè)企業(yè)的準(zhǔn)入制度。在環(huán)境保護(hù)稅法正式實(shí)施后，對(duì)于黑龍江省準(zhǔn)備籌建的工業(yè)企業(yè)，可要求其在稅務(wù)局登記注冊(cè)時(shí)準(zhǔn)備生產(chǎn)資料，稅務(wù)當(dāng)局嚴(yán)格審查企業(yè)可能產(chǎn)生的垃圾及污染類型，對(duì)于對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重危害的企業(yè)堅(jiān)決不予批準(zhǔn)成立。一般企業(yè)初建時(shí)采取征收環(huán)境保護(hù)保證金的形式，確保其能夠?qū)ιa(chǎn)后的垃圾進(jìn)行回收處理，避免對(duì)環(huán)境造成污染。同時(shí)對(duì)之前的企業(yè)進(jìn)行排查，對(duì)于生產(chǎn)行為嚴(yán)重危害環(huán)境的責(zé)令停改，從源頭上控制工業(yè)污染。

2.配備好綜合性生活垃圾處理站。黑龍江省缺乏綜合性的生活垃圾處理站，在環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施前，配備好黑龍江省綜合性的垃圾處理站是當(dāng)務(wù)之急。這需要政府的財(cái)政扶持與政策補(bǔ)貼。但如果完全依靠政府建設(shè)又會(huì)給財(cái)政增加巨大的壓力。對(duì)此，我們可以借鑒上海季明環(huán)保有限公司的案例，由政府結(jié)合自身情況，對(duì)于有建站技術(shù)和資金的企業(yè)，靈活采用BT、BOT、PPP等模式積極引導(dǎo)，共同建立城鄉(xiāng)生活垃圾處理站。城鄉(xiāng)生活垃圾處理站可向投放垃圾的小區(qū)收費(fèi)，處理后的垃圾若能用于循環(huán)使用也可出售，收益自存，政府則對(duì)垃圾處理廠處理過程中產(chǎn)生污染的部分征稅，可謂兩全其美。

3.增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)。環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)是與所有人生活息息相關(guān)的大事。國(guó)家出臺(tái)的政策，公眾只有在與自己眼前的利益切實(shí)相關(guān)時(shí)才會(huì)關(guān)注，而環(huán)境污染對(duì)人們的影響卻是慢性、長(zhǎng)期的，無(wú)形中會(huì)越積越重，最終爆炸，一發(fā)不可收拾。增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)，政府應(yīng)該采取多種手段，比如，要求商家在相應(yīng)的物品上標(biāo)明垃圾類型標(biāo)志，便于分類回收；印發(fā)《環(huán)境保護(hù)稅法》手冊(cè)，教給大家如何識(shí)別垃圾，正確進(jìn)行垃圾處理；利用多媒體手段，制作工益廣告，加大宣傳環(huán)保的力度。只有真正喚起大家保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，聚集群眾的力量，才能達(dá)到減少污染、保護(hù)環(huán)境的目的。

（二）完善環(huán)境保護(hù)稅收征管的一般對(duì)策

1.制定實(shí)施條例和配套法規(guī)。環(huán)境保護(hù)稅將于2018年1月1日實(shí)施，實(shí)施前需要制定和頒布內(nèi)容更為詳細(xì)的稅法實(shí)施條例以及相關(guān)的配套方法，對(duì)開征環(huán)境稅實(shí)施操作層面的問題進(jìn)行細(xì)化和明確，確定環(huán)保稅順利實(shí)施并取得良好效果。實(shí)施條例需要對(duì)納稅人、征稅對(duì)象減免條件等進(jìn)行明確界定，對(duì)計(jì)稅依據(jù)的確定方法、判定依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對(duì)征收管理中環(huán)保部門與水務(wù)部門的信息交互內(nèi)容、復(fù)合條件、權(quán)責(zé)分工等方面進(jìn)行明確細(xì)化。此外，還需要根據(jù)情況由國(guó)家或地方層面制定一系列的征收管理技術(shù)規(guī)范，如排污系數(shù)手冊(cè)、物料衡算方法、抽樣測(cè)算方法等。

2.建立稅務(wù)與環(huán)保的工作配合機(jī)制。稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)保機(jī)關(guān)都應(yīng)逐步引入人才，共同完成環(huán)保稅征管這項(xiàng)艱巨的任務(wù)。由于環(huán)境保護(hù)稅是對(duì)排污費(fèi)的平移，納稅人與排污費(fèi)的申報(bào)繳納主體具有很高的一致性，因此需要將排污費(fèi)征收管理資料和數(shù)據(jù)移交給稅務(wù)部門作為初始稅源認(rèn)定的依據(jù)。由于環(huán)境保護(hù)稅征收具有技術(shù)上的專業(yè)性和復(fù)雜性，因此還需要對(duì)稅務(wù)相關(guān)人員組織環(huán)保稅開征的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和納稅輔導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)稅的征收需要稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的密切配合，因此需要建立稅務(wù)與環(huán)保工作配合機(jī)制，制定工作配合原則和任務(wù)分工，共同做好環(huán)境保護(hù)稅的征收工作，并解決好環(huán)境保護(hù)稅征收過程中需要兩部門共同處理的問題。

3.建立涉稅信息共享平臺(tái)。按照《環(huán)境保護(hù)稅法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)，雙方定期通過平臺(tái)交換數(shù)據(jù)信息。在稅法實(shí)施前，環(huán)保和稅務(wù)部門應(yīng)協(xié)調(diào)共建涉稅信息平臺(tái)，整合對(duì)接相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，并指導(dǎo)地方各級(jí)部門建設(shè)和調(diào)試運(yùn)行共享平臺(tái)和征稅信息系統(tǒng)，為開征環(huán)境保護(hù)稅做好準(zhǔn)備。

4.建立群眾監(jiān)督反饋平臺(tái)。盡管國(guó)家出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)稅法》，但個(gè)別企業(yè)依舊枉顧稅法、避稅排污、污染環(huán)境的行為是扼制不住的，僅依靠稅務(wù)局與環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的征管與治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有讓群眾參與進(jìn)來才能發(fā)揮巨大的力量。但是群眾發(fā)現(xiàn)了企業(yè)避稅排污的行為，卻沒有一個(gè)快速便捷有效的平臺(tái)可以向相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反饋。因此，要真正落實(shí)環(huán)境保護(hù)稅，必須建立一個(gè)讓群眾知曉的，公開透明的群眾監(jiān)督反饋平臺(tái)。

5.加大執(zhí)法力度，違法必究。環(huán)境污染日益嚴(yán)重，我們生存的環(huán)境質(zhì)量也日漸下降，環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)是大勢(shì)所趨。保護(hù)環(huán)境不能只是紙上談兵，而應(yīng)落到實(shí)處，要明文規(guī)定對(duì)于違反《環(huán)境保護(hù)稅法》的法律責(zé)任，有些情節(jié)惡劣者則要追究刑事責(zé)任。且稅務(wù)局與環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合其他行政機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法，做到違法必究、嚴(yán)懲不貸，使應(yīng)稅企事業(yè)單位不敢觸犯法律底線。

環(huán)境保護(hù)稅的出臺(tái)，在宏觀環(huán)境稅收體系上的意義和成就是顯著的。中國(guó)稅收正處于綠色化水平不斷提高的過程中，《環(huán)境保護(hù)稅法》的出臺(tái)填補(bǔ)了環(huán)境保護(hù)稅收體系中排污稅的空缺，進(jìn)一步提高了稅制綠色化程度?！董h(huán)境保護(hù)稅法》“稅負(fù)平移”的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革制度的思想，既通過排污收費(fèi)制度關(guān)鍵要素的平移來保持平穩(wěn)過渡，又通過適當(dāng)提高征收強(qiáng)度、正向激勵(lì)和規(guī)范程度，實(shí)現(xiàn)了政策的改善提升。《環(huán)境保護(hù)稅法》對(duì)排污收費(fèi)政策進(jìn)行了諸多方面的優(yōu)化，但也留下了許多需要繼續(xù)改進(jìn)的空間，尚需持續(xù)的改革、完善優(yōu)化，才能真正發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅的作用，為減排行為提供正向激勵(lì)。

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