國外生態(tài)環(huán)境損害法律責任立法考察及啟示
——以美國、歐盟和日本為例

劉 鵬

（西北農林科技大學 人文學院， 陜西 楊凌 712100）

近40年的時間里，西方資本主義發(fā)達國家進行著另外一種經濟發(fā)展模式，在20世紀五六十年代已經走過了經濟高速增長的階段，他們從重視經濟增長速度轉變?yōu)橹匾暯洕鲩L質量，把技術革新和知識產權保護作為經濟又好又快發(fā)展的新引擎。這種發(fā)展模式的轉變不是資本家的自覺行為，是《寂靜的春天》引起了人們的覺醒，是《增長的極限》警示了人們的認知，是環(huán)境危機的頻繁爆發(fā)讓人們很擔憂也很恐懼，面對嚴峻的資源環(huán)境問題，在生死存亡的關鍵抉擇上，資本主義國家不得不停下片面追求經濟增速的腳步，重新尋找人類可持續(xù)發(fā)展的道路和制度。人類社會發(fā)展有共同的規(guī)律，這種規(guī)律是超越意識形態(tài)的，是超越國界，超越時空的。撇開意識形態(tài)，單從經濟社會發(fā)展進程來看，中國所處的階段是發(fā)達資本主義國家已經經歷過的。因此，考察借鑒西方發(fā)達資本主義國家環(huán)境保護制度，尤其是生態(tài)環(huán)境損害責任制度，對于我國少走彎路，盡快完善生態(tài)環(huán)境損害責任制度具有十分重要的意義。

一、美國環(huán)境損害法律責任評析

美國作為20世紀工業(yè)革命化的大國與強國，在經濟迅速增長的同時，于20世紀四五十年代，全國性的環(huán)境污染和破壞事件頻繁多發(fā)，震驚世界的八大環(huán)境公害事件有兩起發(fā)生在美國本土，環(huán)境危機既推動了美國環(huán)境立法運動的長足發(fā)展，又促進了美國環(huán)境司法實踐的探索與創(chuàng)新。

美國建立了完善的環(huán)境法律規(guī)范體系，特別是對生態(tài)環(huán)境損害本身的立法關注取得了巨大成績。早在1936年美國制定了《土壤保護法》（Soil protection）和《土壤保護與國內分配法》（Soill conservation and domestic distribution）；1955年頒布了《清潔空氣法》（Clean Air Act）；1964年，通過了《荒野法》（The Wilderness Act）；1969年制定了《環(huán)境影響報告》（The Environmental Impact Report）；1969年通過了《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）；1970年通過了《職業(yè)安全與健康法》（Occupational Safety and Health Act）；1972年通過了《環(huán)境殺蟲劑控制法》（Environmental Pesticide Control Law）；1973年通過了《保護瀕臨危險物種法》（Protect Endangered Species Act）；1974年通過了《安全飲用水法》（Safety Drinking Water Act）；1976年通過了《有毒物質控制法》（Toxic Substances Control Act）和《資源保護和恢復法》（Resource Protection and Recovery Act）,《資源保護與恢復法》實現了廢棄物從產生到消除的全過程管制，曾被人們認為這部法律修補了環(huán)境法的“最后一個漏洞”[1]，然而事實并非如此，面對環(huán)境污染事件，1977年通過了《水清潔法》（Clean Water Act）；1980年通過了《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA),通常稱為《超級基金法》(Superfund Law)，隨后對超級基金法進行了修訂，1996年出臺了《財產保存、貸方責任及抵押保險保護法》（Property Preservation,Credit Liability And Mortgage Protection Law），2002年制定了《棕色地塊振興法》（Brown Land Revitalization Act）。[2]CERCLA直接針對受污染和破壞的生態(tài)環(huán)境本身[3]，意在推動污染責任主體承擔污染場地的清理與恢復，通過建立了完備的反應機制和嚴格的環(huán)境損害責任機制減少損害的再發(fā)生[4]，從源頭上警示人們以更謹慎的態(tài)度處理危險物質。[5]

實踐證明，CERCLA不僅僅是美國最活躍的聯(lián)邦環(huán)境立法之一，對美國環(huán)境治理與修復產生了廣泛的積極影響，而且是世界上最先針對生態(tài)環(huán)境損害建立責任制度的典型代表，一度成為世界各國生態(tài)環(huán)境損害責任立法的效仿先例。[6]CERCLA最具有特色的就是其嚴格的責任制度，有學者曾認為CERCLA責任制度體系是“史上最嚴厲、最有爭議、被最廣泛支持的責任體系。”[7]首先，CERCLA設定了十分廣泛的責任主體，包含現在所有人、經營人，過去所有人、經營人，還包括生產人、處置安排人、運輸人等；其次，CERCLA確立了嚴格責任和連帶責任制度，且具有溯及力，明確了評估主體、賠償范圍、評估方法和評估程序[8]；最后，CERCLA對抗辯事由進行嚴格限制。CERCLA設立的責任制度雖然對污染場地修復具有十分積極的意義，但是在具體實施中也出現了一些問題。針對出現的問題，美國國會對CERCLA進行了多次修正①包括1986年的《超級基金修正及再授權法》 (Superfund Amendments and Reauthorization Act, SARA), 1996年的《財產保存、貸方責任及抵押保險保護法》 (Asset Conservation, Lender Liability and Deposit Insurance Protection)，2000年的《超 級基金回收平衡法》(The Superfund Recycling Equity Act)和 2002 年的《小規(guī)模企業(yè)責任減免和棕色地塊振興法》(Small Business Liability Relief and Brown fields Revitalization Act)。，污染場地治理取得了巨大成績。CERCLA成為美國生態(tài)環(huán)境損害責任制度成文法的集中代表。

除了制定法之外，美國在追究生態(tài)環(huán)境損害責任方面的判例法亦有許多閃光點，建立了自然資源損害的救濟制度。1978年，Tennessee Valley Authority v.Hill案被評為全美十大案例之一，一場“小魚與大壩”的爭論成為社會關注的焦點[9]，瀕危物種小魚（蝸牛鏢the Snail Darter）的生態(tài)效益與投資上億的泰利庫大壩(the Tellico Dam)的社會效益及經濟效益相比，到底孰輕孰重？案件的焦點最后落在大壩的修建是否違反《美國瀕危物種法》的規(guī)定上。[10]案件經過最終審理，美國聯(lián)邦最高法院首席大法官溫·伯格(Warren Burger)認為為了保護生物多樣性應當停止大壩的修建，并拆毀已經修建的工程。與此相類似的案件還有Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission案，該案是哈德遜優(yōu)美環(huán)境協(xié)會與一家電力公司Consolidated Edison關于在哈德遜河流域修建電站是否會破壞哈德遜河流域自然環(huán)境與Storm King山原有的自然風貌問題上發(fā)生分歧，經過最終和解，電力公司放棄在哈德遜河修建電站的計劃。在美國司法實踐中，這樣的案例并不少見，美國法院通過判例的形式在不斷完善著生態(tài)環(huán)境損害責任制度。

美國對生態(tài)環(huán)境本身的關注早已成為環(huán)境法治建設的核心命題，圍繞生態(tài)環(huán)境損害的救濟建立了較為完善的制定法和判例法責任制度體系，實踐已經證明，關注對生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟才能有效防止環(huán)境惡化、緩解生態(tài)危機。美國的生態(tài)環(huán)境保護理念和生態(tài)環(huán)境損害救濟法律制度對我國當前的生態(tài)環(huán)境法治建設具有十分重要的啟示和借鑒意義。

二 、歐盟環(huán)境損害法律責任評析

歐盟作為傳統(tǒng)的大陸法系國家，面對生態(tài)環(huán)境的損害一直沿著民事侵權責任法的思路尋找應對之策，但是自20世紀80年代起，關于環(huán)境責任的立法活動在歐共體內已經悄然開始?！犊缃缬泻U物運輸指令》(84/631/EEC)的草案最早提出環(huán)境責任條款，但會議未能通過；1989年歐盟制定了《廢物損害民事責任指令草案》[11]；1993年，歐盟制定了環(huán)境責任綠皮書[12]；在此基礎上，2000年歐盟委員會通過了環(huán)境責任白皮書[13]；隨后，歐盟又制定了《關于危害環(huán)境的活動造成損害的民事責任公約》[14]，在近二十年的時間里，歐盟制定了一系列環(huán)境責任的綠皮書、白皮書和指令。經過不斷的立法實踐，2004年，歐盟委員會通過了《關于環(huán)境損害的預防和補救方面的環(huán)境責任》[15]又稱環(huán)境責任指令）。環(huán)境責任指令是歐盟關于生態(tài)環(huán)境損害責任迄今最成熟最完善的統(tǒng)一立法，其要求在2007年4月之前各成員國實現國內法的轉化。

環(huán)境責任指令將環(huán)境侵害區(qū)別為傳統(tǒng)侵權和新型損害，這種新型的損害針對的是生態(tài)環(huán)境本身，環(huán)境責任指令針對新型的環(huán)境損害提出了法律上的預防和救濟責任。針對生態(tài)環(huán)境損害本身具有的特性，諸如損害的長期性、復雜性，損害對象是公共利益，傳統(tǒng)的民事救濟機制無法應對，因此，歐盟逐步從民事賠償道路轉向了行政救濟。環(huán)境責任指令旨在遵循污染者付費的原則，建立環(huán)境責任機制，從而達到預防和救濟環(huán)境損害的目的。指令將環(huán)境損害（environmental damage）分為對受保護物種和自然棲息地的損害（damage to protected species and natural habitats）、對水的損害（water damage）和對土地的損害（land damage）三類。指令將損害定義為可計量的環(huán)境要素的不利變化或者可計量的環(huán)境服務功能的損失。指令規(guī)定了環(huán)境損害之前的預防行動和損害發(fā)生之后的救濟行動，規(guī)定了救濟費用的承擔與索賠，明確了主管機關、自然人和法人對生態(tài)環(huán)境損害的追究權限。環(huán)境責任指令從行政救濟的角度對生態(tài)環(huán)境損害建立了專門的責任制度，為生態(tài)環(huán)境損害救濟提供了十分重要的立法保障。正是在歐盟環(huán)境責任指令的影響下，德國在2007年制定了《環(huán)境損害預防及恢復法》，該法是歐盟環(huán)境責任指令國內法轉化的典范，建立了行政手段救濟自然環(huán)境本身受損的責任機制，該法確立了即責任人的信息報告義務，危險預防義務和恢復義務[16],十分注重環(huán)境損害的預防和損害發(fā)生后的修復。[17]

日本防治環(huán)境公害立法狀況

歐盟成員國的司法實踐對完善生態(tài)環(huán)境責任的立法亦發(fā)揮了重要的作用。20世紀80年代，德國環(huán)保民間組織發(fā)起了一系列起訴德國聯(lián)邦高速公路A20損害生態(tài)環(huán)境案，其中最具有影響的案件是聯(lián)邦行政法院1998年審理的案件，該案中民間環(huán)保組織認為高速公路A20的修建穿過沃克尼茲溪的低地和自然保護區(qū)會破壞該地的生態(tài)環(huán)境，將德國規(guī)劃該條高速公路的行政部門起訴到法院，盡管法院沒能支持環(huán)保民間組織的司法審查要求，但是對保護棲息地進行了高度關注。[18]47-51該案對德國環(huán)境公益訴訟產生了深遠的影響，對生態(tài)環(huán)境損害責任立法的完善發(fā)揮重要的推動作用。1999年，發(fā)生在荷蘭的自然與環(huán)境基金會等環(huán)保民間組織起訴荷蘭政府環(huán)境公益案亦具有典型的意義[19]，由于荷蘭政府不履行歐盟91/676/EEC指令，被環(huán)保民間組織告上法庭，法庭支持了環(huán)保民間組織的訴訟請求，該案體現了民間組織在推動生態(tài)環(huán)境保護上具有十分重要的作用。

歐洲作為大陸法系的起源地，我國作為大陸法系國家的繼承地，在立法思維上具有巨大的一致性和相似性，歐盟的生態(tài)環(huán)境損害救濟起初寄希望于傳統(tǒng)的民事侵權救濟機制，但是在充分考慮生態(tài)環(huán)境損害的特殊性之后，逐步改變了固有的思維模式，專門建立了生態(tài)環(huán)境損害責任制度，制定了針對環(huán)境損害的環(huán)境責任指令。歐盟的生態(tài)環(huán)境損害責任制度體系和司法實踐為我國生態(tài)環(huán)境損害責任立法提供了有益的參考和借鑒。

三、 日本環(huán)境損害法律責任評析

二戰(zhàn)以后的日本財力空虛經濟蕭條，為了發(fā)展經濟，日本根本不顧及生態(tài)環(huán)境的損害，世界八大環(huán)境公害事件有四起發(fā)生在日本。①這四大公害事件分別是：1961年日本四日市哮喘病事件；1968年3月日本北九州市、愛知縣一帶米糠油食物中毒事件；1953~1956年日本熊本縣水俁病事件；1955~1972年日本富山縣骨痛病事件。日本的生態(tài)環(huán)境損害既嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境本身，又嚴重侵害了人們的健康和私有財產。日本民眾對政府只顧發(fā)展經濟不顧人類健康的做法痛心疾首。在民間組織和民眾的呼吁和斗爭中，日本開始迅速防治公害，出臺了一系列防治公害的法令。

日本能夠在環(huán)境公害肆虐的情況下，迅速防止影響的進一步擴大，并逐漸成為“公害防治先進國”[20]，與其制定了完善的防止公害法令息息相關，也與優(yōu)化和改進環(huán)境行政管理體制密切相關，但是最根本的成功訣竅在于日本環(huán)境理念的變革，逐步摒棄產業(yè)發(fā)展優(yōu)先的狹隘思維，自覺將可持續(xù)發(fā)展理念作為治國理政的思想指南。

面對環(huán)境公害事件，利益受害人可以提交公害紛爭處理機關進行處理，公害紛爭處理機關可以召集當事人進行斡旋、調停，也可以在當事人愿意的情況下進行仲裁，并做出裁定；利益受害人也可以直接提起損害賠償訴訟和防止侵害訴訟，適用民事侵權行為理論獲得民事法律救濟。這種民事私益訴訟只能解決個別性的環(huán)境侵害問題，但是無法解決地域性的環(huán)境公害問題。[21]209日本的行政訴訟對于保護生態(tài)環(huán)境本身具有一定的作用，行政訴訟可以分為對行政處分不服的訴訟、對許可爭議的訴訟、對環(huán)境標準和行政計劃的訴訟、防止侵害訴訟、國家賠償訴訟和居民訴訟，行政訴訟在監(jiān)督政府的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境保護職責履行上發(fā)揮了重要作用，也能夠保證環(huán)境問題的及時有效解決，因為維護好建設好優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是政府的首要職責。尤其是日本居民訴訟制度極大地保證了任何公民都可以提起訴訟的權利，無論與其利益相關與否，只要經過居民督察請求程序，都可以對建設工程影響生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟，司法實踐中出現了一系列影響深遠的居民訴訟案件。

日本的環(huán)境損害責任主要落實在事前的預防，通過廣泛的行政訴訟來監(jiān)督和督促政府履行好保護環(huán)境的職責，通過建立居民訴訟確保民眾保護環(huán)境的參與性。但是對于環(huán)境損害的事后救濟主要體現在對個人利益的賠償上，對于生態(tài)環(huán)境本身受到的損害的救濟關注的并不夠，主要原因是日本在環(huán)境問題上對政府的依賴程度是百分之百，一旦出現生態(tài)環(huán)境問題，第一責任人當然是政府。因此，對受損的生態(tài)環(huán)境本身的治理自然也落在政府的肩膀上，通過政府行為對純生態(tài)環(huán)境損害進行修復與治理。這樣的應對方式固然高效便捷，但是無形之中增加了政府的工作任務，增加了政府的財政負擔，對于實施生態(tài)環(huán)境破壞的具體行為人起不到應有的警示教育意義，違背了污染者負擔的基本原則，與此同時，政府在修復已經破壞的生態(tài)環(huán)境時往往缺乏專門的第三方主體進行監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境修復和治理的效果是否明顯亦不得而知。再者，日本的居民訴訟制度固然能夠保證所有公民的環(huán)境訴權，但是這種不設門檻的主體訴訟是不是會帶來司法資源的浪費，是不是會給有限的司法力量增添徒勞無功的工作，是值得深入思考的。

四、域外法制對我國環(huán)境損害責任立法的啟示

從世界主要發(fā)達資本主義的環(huán)境損害救濟立法與司法實踐來看，對生態(tài)環(huán)境損害本身的關注并不是自覺意識所為，基本都是在環(huán)境危機爆發(fā)之后催生的歷史產物，面對生態(tài)環(huán)境損害的事實，各國首先尋求的是民事侵權行為法的救濟，在民事侵權行為救濟無法應對純生態(tài)環(huán)境損害之時，各國便開始正視生態(tài)環(huán)境本身的損害，并從立法和司法實踐的角度探索生態(tài)環(huán)境損害責任制度。

針對生態(tài)環(huán)境的公共利益屬性，制定環(huán)境損害責任專門法律，有利于緩解嚴重的環(huán)境危機。生態(tài)環(huán)境與民眾的私益有顯著的區(qū)別，保護私益的環(huán)境民事侵權救濟是分散的、是針對個體的，而作為人類共同的環(huán)境利益卻是抽象的、普遍的，其利益主體往往難以具體、難以明確。正是認識到環(huán)境公益與私益的明顯區(qū)別，各國才紛紛制定了環(huán)境損害責任的專門立法。美國的超級基金法和歐盟的環(huán)境責任指令都是專門針對生態(tài)環(huán)境損害而制定的專門法律。這兩部法律既有效地救濟了本國被損害的生態(tài)環(huán)境，又對世界環(huán)境保護事業(yè)產生了深遠的影響。我國作為生態(tài)文明建設的發(fā)起者和推動者，對生態(tài)環(huán)境本身的認識已經達到最高水平，對生態(tài)環(huán)境本身既需要尊重又應當尊重。而我國目前的環(huán)境損害責任制度還正處在探索階段，還處在如何推進的迷茫階段，但是從美國和歐盟的立法中，我們應當堅信我們的方向是正確的，那就是應當制定一部完善的生態(tài)環(huán)境損害責任法律，專門解決和處理純生態(tài)環(huán)境損害的預防和救濟。這部法律無論對我國現在的環(huán)境事件還是有效防范未來的環(huán)境風險都是十分有意義的。

在環(huán)境損害責任實施中，政府的歷史擔當和歷史責任具有十分重要的作用。由于生態(tài)環(huán)境本身的公益性，政府在環(huán)境保護中應當發(fā)揮重要的作用，從環(huán)境保護的理念上開始，只有政府的推動才能實現環(huán)境保護優(yōu)先的轉向，日本政府從產業(yè)優(yōu)先到環(huán)保優(yōu)先推動了日本環(huán)境公害的有效解決便是有效的證明。在生態(tài)環(huán)境損害的預防上，往往針對的是政府的工程建設和行政許可，在經濟效益與生態(tài)效益相互權衡時，政府的環(huán)境意識具有十分關鍵的作用。在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生以后，往往找不到責任承擔的主體，這種現象是普遍存在的，因為環(huán)境損害的發(fā)生具有長期性、具有復雜性，除非采用美國超級基金法十分廣泛地規(guī)定責任承擔主體，否則時過境遷，真正的污染主體已經不存在，在這種情況下，政府在修復和治理受到損害的生態(tài)環(huán)境上具有不可推卸的責任?？梢院敛豢鋸埖卣f，生態(tài)環(huán)境好不好，主要取決于政府的選擇與擔當。

環(huán)境損害責任機制需要廣泛的社會力量參與，共同協(xié)力實現環(huán)境損害的救濟。從世界各國的環(huán)境保護實踐中來看，環(huán)保NGO、環(huán)境技術機構、環(huán)境保險、環(huán)境金融在救濟純生態(tài)環(huán)境損害的過程中發(fā)揮了重要的作用，生態(tài)環(huán)境損害的危害之大、影響之廣，都是傳統(tǒng)的侵權損害無法想象的，因此，面臨新型的生態(tài)環(huán)境損害，只有廣泛依靠社會組織的力量相互配合才能打贏環(huán)境救濟攻堅戰(zhàn)。