地方開發(fā)項目環(huán)境與社會效益評判指標(biāo)探究
——基于地方立法的維度

譚宇生

（廣東石油化工學(xué)院 文法學(xué)院，廣東 茂名 525000）

地方開發(fā)項目（尤其大型項目）對地方的經(jīng)濟與社會發(fā)展有著重要的推動作用，但由于項目建設(shè)通常涉及環(huán)境保護、拆遷補償?shù)葐栴}，如果處理不當(dāng)，則可能引發(fā)與當(dāng)?shù)厣缛旱拿芘c糾紛，嚴(yán)重的甚至造成群體性事件，如2014年茂名PX事件，不但影響項目的正常實施，也對地方的經(jīng)濟與社會穩(wěn)定帶來不利影響。為此，設(shè)區(qū)的市在獲得地方立法權(quán)后，應(yīng)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的立法活動中關(guān)注有關(guān)項目的環(huán)境與社會效益，并在遵循上位法的前提下有針對性地在條文中予以規(guī)范和調(diào)整。本文將對地方開發(fā)項目環(huán)境與社會效益的可持續(xù)性指標(biāo)進(jìn)行探究，以期為相關(guān)地方立法提供多維度的參考。

一、項目的環(huán)境與社會效益：對環(huán)境影響評價的超越

項目環(huán)境與社會效益理念的提出表明了對環(huán)境影響評價制度應(yīng)作擴充式理解甚至是超越。眾所周知，自1979年《環(huán)境保護法（試行）》頒布到2016年《環(huán)境影響評價法》修訂，從引入到逐步完善，我國已建立起一套內(nèi)容、程序日益完備的環(huán)境影響評價制度。值得注意的是，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價僅涉及項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估以及環(huán)境影響經(jīng)濟損益分析，并不涉及社會層面的影響評估。而習(xí)近平總書記在2012年11月15日在黨的十八屆一中全會上的講話《全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作》中強調(diào)：“對涉及群眾切身利益的重大決策，要認(rèn)真進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。”這種脫胎于地方實踐的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制旨在預(yù)防和避免建設(shè)項目衍生社會矛盾和糾紛，其法治化建設(shè)必然要求將社會影響評價制度化，關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)環(huán)境影響評價與社會影響評價的有機結(jié)合。是采取與環(huán)境影響評價并舉的法律制度的立法模式，抑或者采取國內(nèi)部分學(xué)者的建議，在環(huán)境影響評價中納入社會影響評價，將后者作為環(huán)境影響評價的一個不可或缺的環(huán)節(jié)進(jìn)行。[1]這種擴充式解釋的精神早在美國1969年的《國家環(huán)境政策法案》中即有所體現(xiàn)，且無需對目前的制度框架進(jìn)行大的變動，不失為一種應(yīng)對當(dāng)前形勢的過渡性策略選擇；但國外學(xué)者也有認(rèn)為社會影響評價完全可涵蓋環(huán)境負(fù)面影響的評估與預(yù)防。[2]

無論采取哪一種模式，厘清項目的環(huán)境與社會效益的可持續(xù)性指標(biāo)，以此來預(yù)防和管控項目的風(fēng)險和影響、提高項目的環(huán)境和社會效益，將為立法提供有益的參照。我國目前已確立起三級五類的一整套作為環(huán)境影響評價準(zhǔn)繩的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，并有以環(huán)保部《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》為代表的專門的環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)主要側(cè)重于風(fēng)險和影響防控，對項目的環(huán)境和社會效益的結(jié)合與提升則較少涉及；而就社會影響評價來說，國內(nèi)很大程度上仍處于學(xué)術(shù)爭論的范疇。在1994年版的《社會影響評價指南與原則》中，社會影響評價指南與原則跨組織委員會（The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment）提出了社會影響評價參數(shù)的概念，“社會影響評價參數(shù)指一個開發(fā)項目或政策變化所產(chǎn)生的可預(yù)測的人口變化、社群和社會關(guān)系。”人口特征、社區(qū)和體制結(jié)構(gòu)、政治和社會資源、個人和家庭的變化、社區(qū)資源列被為社會影響評價的基本參數(shù)；[3]通過借鑒這一經(jīng)驗，國內(nèi)學(xué)者提出了要探索建立適合中國國情的社會影響評價指標(biāo)體系，并把人口和遷移、勞動與結(jié)業(yè)、生活設(shè)施與社會服務(wù)、文化遺產(chǎn)和居民心理和社會適應(yīng)作為在中國進(jìn)行社會影響評價的五個指標(biāo)。[4]有學(xué)者將我國大型基礎(chǔ)設(shè)施項目社會影響評價指標(biāo)體系精煉為7個類別：個人與家庭、政治與社會結(jié)構(gòu)、項目的直接影響、公共資源、生態(tài)環(huán)境、社會適應(yīng)性以及社區(qū)與基礎(chǔ)設(shè)施，[5]這說明該學(xué)者已意識到為實現(xiàn)既定目標(biāo)，社會影響評價和環(huán)境影響評價不可截然分離，否則無法滿足預(yù)防矛盾糾紛和維護社會穩(wěn)定的要求。此外，和環(huán)境影響評價類似，社會影響評價的理論與實踐也需要改進(jìn)，“需要將思維方式從遵從法規(guī)和降低影響，轉(zhuǎn)為為企業(yè)、政府、公民社會和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)創(chuàng)造價值?！盵6]14這和當(dāng)前世界銀行等國際金融機構(gòu)在審查項目時全盤考慮項目的環(huán)境與社會效益的發(fā)展潮流相一致。對此筆者將在下文予以詳述。

二、國際金融機構(gòu)對項目環(huán)境與社會效益的評價標(biāo)準(zhǔn)：以國際金融公司環(huán)境和社會可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)為例

目前世界銀行（以下簡稱世行）、亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱亞行）等國際金融機構(gòu)都設(shè)立了旨在提高其資助項目的社會和環(huán)境效益的規(guī)則和政策。以世行的環(huán)境和社會保障政策為例，這些政策包括三類：第一類是環(huán)境政策，包括環(huán)境評價（業(yè)務(wù)政策OP 4.01）、自然棲息地（業(yè)務(wù)政策OP 4.04）、病蟲害管理（業(yè)務(wù)政策OP 4.09）、林業(yè)（業(yè)務(wù)政策OP 4.36）、大壩安全（業(yè)務(wù)政策OP 4.37）和文物（業(yè)務(wù)政策OP 4.11）等。第二類是非自愿移民（業(yè)務(wù)政策OP 4.12）和原住民（業(yè)務(wù)政策OP 4.10）等社會政策；第三類為國際水道（業(yè)務(wù)政策OP 7.50）和爭議地區(qū)（業(yè)務(wù)政策OP 7.60）等兩項與法律相關(guān)的政策。①該法提出環(huán)境質(zhì)量報告應(yīng)說明“對國家的社會、經(jīng)濟與其他需要的影響”。趙國青主編：《外國環(huán)境法選編》（第一輯，上冊），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第8頁。與世行相類似，亞行的保障政策也包括環(huán)境、非自愿移民、原住民等三項。②世行官網(wǎng)：http：//go.worldbank.org/WTA1ODE7T0，2017年7月16日訪問。

與世行和亞行的保障政策相比，國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）的環(huán)境和社會可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱績效標(biāo)準(zhǔn)）兼具實體和程序的內(nèi)容，且更為系統(tǒng)和周密。它是IFC為確保其資助項目的環(huán)境和社會效益而實施的，確定了項目的實施方和運營方在IFC投資的整個項目周期內(nèi)需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，以避免項目對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和環(huán)境資源造成不利影響。這一套績效標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容如表1“IFC環(huán)境和社會可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)”所示。③亞行官網(wǎng)https：//www.adb.org/documents/safeguard-policy-statement?ref=site/safeguards/publications ，2017年8月1日訪問。

實施這一套標(biāo)準(zhǔn)的核心就是以一種“不危害”當(dāng)?shù)厣缛汉铜h(huán)境資源的方式來進(jìn)行項目開發(fā)，以確保經(jīng)濟發(fā)展不會以弱勢群體的利益受損為代價、環(huán)境資源在發(fā)展過程中不會退化。對于擬資助的任何新的項目，不論是在準(zhǔn)備、建設(shè)還是在運營階段，IFC都將按照這一標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行審查，其嚴(yán)格程度可見一斑。根據(jù)規(guī)定，項目的實施方和運營方還需建立和管理適當(dāng)?shù)臋C制或程序，用以受理受影響社群提出的和項目有關(guān)的訴求或投訴，以促進(jìn)項目所帶來的環(huán)境和社會問題的解決。盡管如此，考慮到仍有可能出現(xiàn)當(dāng)?shù)孛癖娞岢龅脑V求無法在項目層面或通過其他行政或法律程序得到全部解決，在世行集團總裁的直接領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立了一個獨立于IFC兼具合規(guī)、調(diào)查、爭端解決功能的監(jiān)察機制——合規(guī)顧問/調(diào)查官辦公室（The Office of the Compliance Advisor/Ombudsman , CAO）來監(jiān)督績效標(biāo)準(zhǔn)的實施。CAO負(fù)責(zé)對受到IFC資助項目影響之群體提出的投訴進(jìn)行答復(fù)，并參照績效標(biāo)準(zhǔn)采取靈活的方法來解決投訴，從而改善項目的社會和環(huán)境效益。

表1：IFC環(huán)境和社會可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)① 資料來源：“International Finance Corporation's Performance Standards on Social & Environmental Sustainability”,January 1, 2012.

可見，IFC的環(huán)境和社會可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)雖然不是國際法，也只適用于其資助項目的審查，但任何接受IFC融資的投資者一旦涉嫌違規(guī)都要受到CAO的問責(zé)，這無形中使得績效標(biāo)準(zhǔn)具有很強的拘束力；同時，基于世行集團在國際融資領(lǐng)域舉足輕重的地位和其政策對內(nèi)國銀行和區(qū)域金融機構(gòu)所具有的導(dǎo)向作用，可以說績效標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)具備了成為國際慣例的必要基礎(chǔ)。[7]借鑒IFC的可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)，建立地方開發(fā)項目環(huán)境與社會效益評判指標(biāo)，對提升地方立法的科學(xué)性具有重要意義。下文將結(jié)合《茂名市冼夫人歷史文化保護條例（草案）》予以詳述。

三、《茂名市冼夫人歷史文化保護條例（草案）》對項目環(huán)境與社會效益的關(guān)注：基于一種評判指標(biāo)的評價

冼夫人是公元六世紀(jì)時期南越的俚族首領(lǐng)。冼夫人一生經(jīng)歷梁、陳、隋三朝，擁有極高的威望和強大的的軍事實力，卻始終不稱王割據(jù)，而是一直率眾歸附中央，一生不遺余力協(xié)助朝廷剪除地方割據(jù)勢力，為國家統(tǒng)一和民族團結(jié)作出了卓越貢獻(xiàn)。[8]冼夫人文化作為嶺南文化的重要組成部分，是茂名地區(qū)重要的歷史文化遺產(chǎn)。為從立法層面促進(jìn)冼夫人文化的保護、傳承和發(fā)展，茂名市人大常委會將《茂名市冼夫人歷史文化保護條例》的制訂工作納入《茂名市人大常委會制定地方性法規(guī)五年（2016-2020年）規(guī)劃》及2017年立法項目?！睹匈蛉藲v史文化保護條例（草案）》（以下簡稱“《條例（草案）》”）共六章、六十三條。根據(jù)《條例（草案）》第二條，“本市行政區(qū)域內(nèi)冼夫人歷史文化的調(diào)查、保存、認(rèn)定、利用、傳承、發(fā)展等保護活動及相關(guān)管理工作，適用本條例。”第三條同時規(guī)定，“冼夫人歷史文化是指與冼夫人或者冼夫人精神的形成、發(fā)展和傳播相關(guān)的，具有代表性的遺跡、遺物、墓葬、紀(jì)念性場所和信俗等，包括冼夫人物質(zhì)文化遺產(chǎn)和冼夫人非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。冼夫人物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)以物質(zhì)形態(tài)保存的反映冼夫人歷史文化內(nèi)容的遺跡、遺物、墓葬、紀(jì)念性場所。冼夫人非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)人民世代相傳并視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種冼夫人歷史文化表現(xiàn)形式，以及與冼夫人歷史文化表現(xiàn)形式相關(guān)的實物和場所?！睋?jù)此，茂名市境內(nèi)的開發(fā)項目在兩種情況下可能會對冼夫人文化的保護、傳承和發(fā)展帶來影響：第一種情況是與冼夫人文化的保護、傳承和發(fā)展直接相關(guān)或以其為主要內(nèi)容的開發(fā)項目（以下簡稱一類項目）；二是項目雖與冼夫人文化無關(guān)，但其開發(fā)建設(shè)卻可能對冼夫人物質(zhì)文化遺產(chǎn)或冼夫人非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所依附的物質(zhì)載體產(chǎn)生影響（以下簡稱二類項目）。這兩種情況下開發(fā)項目的環(huán)境與社會效益的評判指標(biāo)，應(yīng)該是內(nèi)嵌于冼夫人歷史文化保護的立法之中。對此，通過借鑒IFC的可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)，筆者嘗試構(gòu)建起一套兩類項目的環(huán)境與社會效益指標(biāo)，具體路徑如下圖所示：

（一）實體性指標(biāo)：環(huán)境效益指標(biāo)和社會效益指標(biāo)

1. 環(huán)境效益指標(biāo)可細(xì)分為環(huán)境污染防治和資源保護利用兩個參數(shù)。

1）環(huán)境污染防治（簡稱I1）。環(huán)境污染，是指被人們利用的物質(zhì)或者能量直接或間接地進(jìn)入環(huán)境，導(dǎo)致自然環(huán)境發(fā)生變異，以至于危及人類健康、危害生命資源和生態(tài)系統(tǒng)，以及損害或者妨害舒適性和環(huán)境的其他合法用途的現(xiàn)象。產(chǎn)生環(huán)境污染的物質(zhì)或者能量主要是以固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)形式存在的危險和非危險污染物，如我國《環(huán)境保護法》第42條所列舉的產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的主要物質(zhì)和因素包括廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、電磁輻射等，以及潛在視覺影響（包括光線在內(nèi)）。環(huán)保法還為此確立了一系列的法律制度，如排污申報登記、現(xiàn)場檢查、污染事故報告、防止污染轉(zhuǎn)嫁等?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰ⅰ端廴痉乐畏ā?、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》等法律法規(guī)也規(guī)定了適用于防治環(huán)境污染的制度和措施，如淘汰落后設(shè)備、工藝制度等。[9]地方開發(fā)項目必須遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以減少或減輕污染物的排放，從而降低對周圍環(huán)境的不利影響、提高環(huán)境效益。有國際融資的項目還需考慮遵守國際條約和國際行業(yè)慣例，當(dāng)有關(guān)法律法規(guī)與國際條約和國際行業(yè)慣例不一致時，一般應(yīng)該遵照更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求來執(zhí)行。如果根據(jù)特定的項目條件可以采用較低的標(biāo)準(zhǔn)，項目的實施方和運營方應(yīng)當(dāng)對其提出的替代方案提供全面和詳細(xì)的論證。

2）資源保護利用（簡稱I2）。資源包括各種生物資源和非生物資源。我國目前并沒有統(tǒng)一的自然資源保護法，相關(guān)規(guī)范主要體現(xiàn)在各種自然資源的單行法或?qū)ｉT法中，如《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等，確立起了環(huán)境對野生動植物影響的監(jiān)視監(jiān)測、環(huán)境影響報告書、森林草原植被恢復(fù)費、建設(shè)用地審批、節(jié)約用水等制度。在遵守有關(guān)法律規(guī)定的同時，應(yīng)實施技術(shù)上可行且具有成本效益的措施，以提高項目在能源、水資源及其它資源消耗和材料投入方面的利用效率。此類措施應(yīng)以節(jié)約原材料、能源和水資源為目標(biāo)，將清潔生產(chǎn)納入到產(chǎn)品的設(shè)計和生產(chǎn)過程中。如果項目可能消耗大量水資源，還應(yīng)采取措施來避免或減少耗水量，使項目不至于對他人和環(huán)境造成重大不利影響。此類措施包括在項目的運營過程中使用技術(shù)上可行的節(jié)水措施、使用替代水源、用水補償方案，從而將用水量降低至不超過可供應(yīng)量。必要時應(yīng)評估其它項目選址。

2.社會效益指標(biāo)可分為受影響人群的健康與安全、惠益分享、文化遺產(chǎn)的保護與利用三個參數(shù)。

1）受影響人群的健康與安全（簡稱I3）。項目活動、設(shè)備和設(shè)施在給社區(qū)帶來福利（如就業(yè)、服務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展機會）的同時，亦有可能增加社區(qū)遭受事故、有害物質(zhì)釋放造成風(fēng)險和影響的潛在威脅。對此，我國《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障義務(wù)從單位內(nèi)部進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定了單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)建立、健全本單位的安全生產(chǎn)責(zé)任制，包括組織制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、實施安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃、保證全生產(chǎn)投入的有效實施、督促和檢查安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患、組織制定并實施生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案并對生產(chǎn)安全事故進(jìn)行及時、如實報告；對與安全生產(chǎn)密切相關(guān)的建設(shè)項目安全設(shè)施實行設(shè)計主體負(fù)責(zé)制；生產(chǎn)經(jīng)營單位須確保安全設(shè)備符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)和定期檢測，保證正常運轉(zhuǎn)。在外部關(guān)系上，項目開發(fā)單位應(yīng)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備安全，尤其是當(dāng)有關(guān)結(jié)構(gòu)和設(shè)施會被受影響社區(qū)接觸時，應(yīng)盡早在項目設(shè)計、施工和調(diào)試的整個階段對項目開發(fā)情況進(jìn)行審查。要預(yù)防和盡可能減少社區(qū)接觸到由項目產(chǎn)生的有害物質(zhì)的潛在威脅，并運用合理手段控制有害物質(zhì)及廢物的運輸和處置的安全。

2）文化遺產(chǎn)的保護與利用（簡稱I4）。文化遺產(chǎn)分為物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括具有突出的歷史、藝術(shù)價值的古跡、古建筑群、遺址等；非物質(zhì)文化遺產(chǎn)指世代相傳的被各社區(qū)、群體視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種社會實踐、觀念表述、表現(xiàn)形式、知識、技能以及相關(guān)的工具、實物、手工藝品和文化場所?！段奈锉Ｗo法》將古文化遺址、古墓葬、古建筑和代表性建筑等設(shè)定為不可移動文物，要求基本建設(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物保護工作的方針，其活動不得對文物造成損害?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》要求對歷史文化名鎮(zhèn)、名村設(shè)定保護范圍，在保護范圍內(nèi)禁止修建生產(chǎn)、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等；從事其他建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合保護規(guī)劃的要求，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響。為保護文化遺產(chǎn)，在項目的設(shè)計和實施中應(yīng)遵守相關(guān)國內(nèi)法及國際法，在項目選址和設(shè)計時避免對文化遺產(chǎn)造成重大不利影響。如果項目可能影響文化遺產(chǎn)，應(yīng)與受影響社群進(jìn)行磋商，并將其意見納入到項目決策中來。

3）惠益分享（簡稱I5）?；菀娣窒聿粌H指經(jīng)濟利益的分配，更包含通過項目實施所產(chǎn)生或提供的機會、資源及其他激勵等廣泛形式的分配與共享。在項目建設(shè)引起征地及拆遷或者雖不涉及上述問題，但由于I1、I2、I3等事項導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣缛旱纳硇氖艿讲焕绊憰r，應(yīng)提供適當(dāng)?shù)难a償，使其有機會分享由項目帶來的收益，從而實現(xiàn)各方間的利益平衡?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵嵤l例以及各地的實施辦法對征地補償做了原則性的規(guī)定。此外，2017年4月修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》對大中型水利水電工程建設(shè)項目領(lǐng)域的征地補償和移民安置做了較為細(xì)致的規(guī)定，其基本精神是采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平，滿足移民生存與發(fā)展的需求。在這一精神和方針的指導(dǎo)下，要求移民安置規(guī)劃須包括經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，而不只是提供土地和資源損失的現(xiàn)金補償，同時應(yīng)當(dāng)尊重少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣。農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，并為移民創(chuàng)造就業(yè)機會。編制水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民的意見，必要時采取聽證的方式。這為地方開發(fā)項目的惠益分享機制提供了重要的借鑒。一般而言，缺乏適當(dāng)?shù)墓芾恚胤介_發(fā)項目極可能會給受到影響的社群造成環(huán)境和社會壓力并在各方之間形成緊張關(guān)系。在加強管理的同時，進(jìn)行自愿平等的協(xié)商，向社群提供公平和適當(dāng)補償以及其他激勵，共享惠益、共同發(fā)展是解決這種緊張關(guān)系的重要一環(huán)。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有透明度，且受影響的社群均適用同一標(biāo)準(zhǔn)（弱勢群體或個人經(jīng)嚴(yán)格評估認(rèn)定后可區(qū)別對待）。除了經(jīng)濟方面的利益外，成果分享、提供教育培訓(xùn)機會等日益成為惠益分享的重要內(nèi)容。此外，程序性的安排也非常關(guān)鍵。在項目的規(guī)劃開發(fā)階段，盡早建立一種反饋機制，使得受影響社群對補償方案能提出自己的真實意愿并可獲得回應(yīng)，這樣既可有效避免爭端，又可促進(jìn)項目社會效益的提升。

（二）程序性指標(biāo)：有效的公眾參與、預(yù)警、爭端解決機制

1.有效的公眾參與（簡稱I6）?！董h(huán)境保護法》第五十三條將公眾參與和環(huán)境知情權(quán)放在一起規(guī)定，表明公眾參與的有效性需得到重視。為此應(yīng)確保：（1）利益相關(guān)者的參與。在項目的規(guī)劃階段即應(yīng)識別受影響的社群，并及時設(shè)定合理可行的參與程序。利益相關(guān)者的參與是建立一種積極的相互信賴關(guān)系的基礎(chǔ)，這對項目的成功運營及提高其環(huán)境和社會效益至關(guān)重要。（2）知情參與。讓利益相關(guān)者在知情的情況下參與平等協(xié)商，反復(fù)交換意見，使項目決策能真正反映公眾的意愿和關(guān)切事項。為此，應(yīng)向受影響社群披露項目有關(guān)信息，如項目的性質(zhì)、內(nèi)容和運營周期；項目的潛在風(fēng)險和應(yīng)對措施；項目的申訴途徑等。

2.預(yù)警（簡稱I7）。預(yù)防原則作為環(huán)境領(lǐng)域的“金規(guī)”，已經(jīng)通過“三同時”等制度很好的體現(xiàn)出來，而預(yù)警機制則是環(huán)境事故和環(huán)境損害發(fā)生的最后一道閥門。對項目運營中有可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件和緊急情況的，應(yīng)建立完善預(yù)警系統(tǒng)，以避免和減少環(huán)境損害的發(fā)生。要識別可能發(fā)生事故和緊急情況的設(shè)施、環(huán)節(jié)、部門和區(qū)域，做好監(jiān)測、分析、維護工作，同時做好應(yīng)急措施的培訓(xùn)，確保情況發(fā)生時能有效應(yīng)對。就項目外部而言，預(yù)警機制要求與可能受事故影響的社群進(jìn)行溝通與合作，使社會公眾從被動的受眾甚至是尖銳的矛盾對立方轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者、在應(yīng)急工作中能發(fā)揮積極作用的行為體。[10]因此，危機預(yù)警也是建構(gòu)預(yù)警機制的重要內(nèi)容。

3.爭端解決機制（簡稱I8）。項目運營過程中應(yīng)建立起一個通暢的爭端解決機制并充分告知受項目影響的社群，為其提供一個救濟渠道的同時，也可成為緩解社會矛盾的解壓閥。爭端發(fā)解決機制可以包含溝通、磋商、投訴和問責(zé)的功能，只要其旨在避免和解決糾紛，程序和機構(gòu)可以多樣化。但應(yīng)考慮項目本身的性質(zhì)、受影響社群的文化、習(xí)俗和能力，采取適當(dāng)而便利的形式，以期有效解決問題。需明確的是，附設(shè)于項目的爭端解決機制僅應(yīng)作為爭端解決的備選方案存在，不影響各方訴諸司法或行政程序。

（三）對《條例（草案）》的評判

縱觀《條例（草案）》全文，第四十七、四十八、四十九和五十條對項目開發(fā)的問題作了專門規(guī)定：鼓勵社會資本對冼夫人歷史文化的不可移動遺產(chǎn)進(jìn)行項目開發(fā)；鼓勵社會資本對存續(xù)狀態(tài)較好、有一定的消費群體、具有市場潛力和發(fā)展優(yōu)勢的冼夫人非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目組織產(chǎn)品生產(chǎn)和文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)，但是，不得以貶抑的方式使用；市、縣（區(qū)）兩級人民政府應(yīng)當(dāng)制定和完善扶持冼夫人歷史文化產(chǎn)品研發(fā)、項目開發(fā)及文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策；市、縣（區(qū)）兩級人民政府可以對本區(qū)域內(nèi)重要的冼夫人歷史文化遺產(chǎn)，通過征收和長期租賃等方式，重點開發(fā)當(dāng)?shù)匚幕糜锡堫^產(chǎn)業(yè)，帶動冼夫人歷史文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而針對冼夫人歷史文化開發(fā)項目的環(huán)境和社會效益問題，《條例（草案）》也有較明確的規(guī)定?；谇拔乃鲋笜?biāo)架構(gòu)，可對《條例（草案）》的有關(guān)條款進(jìn)行分類評析，參見下圖。

表2：《條例（草案）》關(guān)于環(huán)境和社會效益條款的規(guī)定

從上圖可知，由于《條例（草案）》本身是關(guān)于歷史文化遺產(chǎn)保護的地方性法規(guī)，因此在文化遺產(chǎn)的保護與利用方面的條款規(guī)定的比較充分細(xì)致。如第二十二條明確禁止任何單位和個人擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀保護標(biāo)志；第二十三條規(guī)定了原址保護原則，要求已列入冼夫人歷史文化保護名錄的不可移動物質(zhì)文化遺產(chǎn)實施原址保護，任何單位和個人不得擅自遷移、拆除。

文化遺產(chǎn)作為環(huán)境資源的一部分，其保護利用必須同時考慮環(huán)境保護與資源利用，這種系統(tǒng)性保護開發(fā)的理念在《條例（草案）》中也得到了較為充分的體現(xiàn)，如第二十九條明確各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做好冼夫人物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護范圍內(nèi)的環(huán)境及自然風(fēng)貌保護工作，加強環(huán)境及自然風(fēng)貌污染防治和監(jiān)督管理，維護環(huán)境和自然風(fēng)貌；第三十一條規(guī)定在冼夫人歷史文化保護名錄內(nèi)的不可移動物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護范圍內(nèi)舉行大型活動，拍攝電影、電視劇、專業(yè)錄像或者專業(yè)攝影，應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)手續(xù)并確保不可移動物質(zhì)文化遺產(chǎn)與環(huán)境的安全。第二十八條規(guī)定了不可移動物質(zhì)遺產(chǎn)保護范圍內(nèi)的九類禁止性行為，其性質(zhì)均為污染環(huán)境、破壞環(huán)境資源或破壞歷史風(fēng)貌和歷史文化建筑、遺跡的行為?；趯Νh(huán)境風(fēng)險周密的考量，《條例（草案）》也在多處條款規(guī)定了預(yù)警程序。如第二十五條規(guī)定了一種應(yīng)急性保護程序，保護名錄以外或者新發(fā)現(xiàn)的冼夫人歷史文化遺產(chǎn)正在被侵占、損毀的，任何單位和個人均可以向市、縣（區(qū)）兩級文化行政主管部門報告。第三十二、三十三條從行政監(jiān)管的角度要求各級人民政府建立冼夫人物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護安全工作機制，督促有關(guān)主體落實冼夫人物質(zhì)性文化遺產(chǎn)安全事故防范措施；市、縣（區(qū)）兩級人民政府還應(yīng)當(dāng)制定冼夫人歷史文化遺產(chǎn)保護應(yīng)急預(yù)案。在發(fā)生危及冼夫人歷史文化遺產(chǎn)安全的突發(fā)事件、自然災(zāi)害時，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)處置措施，最大限度地保護冼夫人歷史文化遺產(chǎn)的安全。

與之相對，《條例（草案）》對受影響人群的健康與安全則規(guī)定的不甚明晰，僅第二十八條規(guī)定在不可移動物質(zhì)遺產(chǎn)保護范圍內(nèi)禁止儲存、堆放、攜帶爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性的物品；禁止燃放煙花爆竹、孔明燈以及在規(guī)定地點以外燃香焚表。一方面，較之工業(yè)項目，歷史文化遺產(chǎn)開發(fā)項目一般對當(dāng)?shù)厣缛旱慕】蹬c安全影響較小，地方政府對此類項目基本上持支持和鼓勵的態(tài)度；但需注意的是，目前部分地區(qū)對冼夫人歷史文化遺產(chǎn)的無序開發(fā)、過度開發(fā)、重復(fù)開發(fā)，不但造成了環(huán)境資源被破壞、濫用的局面，一旦超出資源環(huán)境承載力，對當(dāng)?shù)厣缛旱纳嫔羁臻g造成擠壓，還會對人們的身心健康安全帶來潛在的不利影響與威脅。地方立法對此可能仍然需要引起足夠的重視。

歷史文化遺產(chǎn)保護利用的可持續(xù)性必然要求公眾參與和惠益共享，《條例（草案）》在第二十五條“應(yīng)急性保護”和第四十三條“文化研究”中賦予了公民、法人和其他組織監(jiān)督報告和參與冼夫人歷史文化研究的權(quán)利，但與惠益共享有關(guān)的條款闕如使得公眾參與的廣度和深度都可能受到制約。此外，一些倡導(dǎo)性規(guī)范在實施過程中如發(fā)生糾紛，根據(jù)《條例（草案）》的規(guī)定很有可能直接指向行政程序而導(dǎo)致行政法律責(zé)任，這反過來也會制約公眾參與的積極性。此時，明確規(guī)定磋商、調(diào)解、調(diào)查等非強制性的爭端解決機制作為行政程序的前置程序，或許能有更好的立法效果。

責(zé)任編輯：韓 靜