行政公益訴訟制度初探

顧靜思

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

摘 要：本文將分析民事訴訟法第55條的立法背景，條文設(shè)置以及法律實施等方面，結(jié)合熱門公益訴訟案件，進(jìn)一步分析行政公益訴訟相關(guān)問題在現(xiàn)有法律框架下的解決途徑及其不足，為我國的行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供參考。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；公益訴訟；解決途徑

2012年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第九項決定，增加一條，作為第55條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝链耍覈袷略V訟中正式確立了公益訴訟制度。而從行政訴訟的發(fā)展歷史上來看，1990年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）生效以前，法院一直用民事訴訟程序?qū)徖硇姓V訟，而1989 年《行政訴訟法》在審理程序方面的不完整性也是建立在訴訟程序上可以參照民事訴訟的安排之上。由此可見，民事公益訴訟的確立對行政公益訴訟的建立和完善有著重要的借鑒和參考價值。

一、行政公益訴訟的含義

目前，由于我國沒有建立行政公益訴訟制度，因此對其定義限于學(xué)術(shù)討論。學(xué)者對行政公益訴訟的概念認(rèn)識不一。而通過上文的介紹，可以發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟作為公益訴訟，客觀訴訟，是對當(dāng)下行政訴訟制度的一種補充和完善。因而對其應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的框架內(nèi)進(jìn)行定義，并說明普通的行政訴訟保護(hù)不到的權(quán)益。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，與此行政行為無直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織以及特定的國家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而向法院提起的行政訴訟。

二、我國《民事訴訟法》關(guān)于民事公益訴訟的法律規(guī)定

《民事訴訟法》第55條正式確立了民事公益訴訟制度。條文采取了不完全列舉的方式，將污染環(huán)境和侵害消費者權(quán)益為代表的損害社會公共利益的行為納入受案范圍，并用“損害社會公共利益的行為”這一概括規(guī)定作為補充，為日后法律的修改完善留下余地。對于民事公益訴訟提出的主體，條文規(guī)定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。關(guān)于“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起公益訴訟的主體資格，由于本次修改《民事訴訟法》并沒有具體規(guī)定哪些國家機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟，因此在適用中應(yīng)當(dāng)援引《民事訴訟法》以外的有關(guān)法律規(guī)定。

正是由于《民事訴訟法》對提起民事公益訴訟的主體資格沒有做出明確規(guī)定，使得人們原本期待的公益訴訟熱潮在2013年意外地遭遇了尷尬的境地。根據(jù)環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會法律事務(wù)中心訴訟部部長馬勇介紹：“我們在2013年，一共向法院提起了8起訴訟，但沒有一件被受理。法院對此的解釋是，中華環(huán)保聯(lián)合會不符合公益訴訟主體的資格。” 中華環(huán)保聯(lián)合會屬于環(huán)保部主管的環(huán)保組織，在民事訴訟法未修改之前，法院根據(jù)原《民事訴訟法》第108條，將中華環(huán)保聯(lián)合會認(rèn)定為本案有直接利害關(guān)系的組織，認(rèn)可其原告資格。但是《民事訴訟法》修改后，中華環(huán)保聯(lián)合會卻被認(rèn)定不符合訴訟主體資格。這與《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有很大的關(guān)系，由于規(guī)定的不夠明晰，導(dǎo)致法院對此條文進(jìn)行任意解釋，從而拒絕受理案件。

顯見，法律實踐與法律條文產(chǎn)生了巨大的落差，這也為行政公益訴訟在立法上提供了警示。

三、我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建

（一）行政公益訴訟的原告資格

目前行政訴訟法對原告資格的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第2條以及《行政訴訟法》司法解釋第12條，兩個條文中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)從“侵犯合法權(quán)益”到“有法律上利害關(guān)系”，可以看出是放寬的過程，但是依舊沒有突破“法律上利害關(guān)系”的約束。有學(xué)者認(rèn)為《行政訴訟法》司法解釋第13條第1款規(guī)定的公平競爭權(quán)涉及萬民大眾的公共利益，為行政公益訴訟制度提供了規(guī)范依據(jù)。即使這樣理解，公平競爭權(quán)也僅僅是公共利益中很小的一部分，這對行政公益訴訟制度保障的權(quán)益而言是不足的。本文可以將《行政訴訟法》及其司法解釋中的原告訴訟資格修改為“利害關(guān)系”，將發(fā)起訴訟的條件，即“侵犯合法權(quán)益”修改為“影響”，進(jìn)而通過完善《行政訴訟法》中訴的利益標(biāo)準(zhǔn)，為行政公益訴訟制度的建立打下牢固的基礎(chǔ)。

對于行政公益訴訟的原告，各國的規(guī)定不一，大致可以分為以下幾類：一是普通市民；二是社會性組織（社會團(tuán)體）；三是檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為我國的行政公益訴訟原告可以涵蓋公民，法人和社會團(tuán)體以及檢察機(jī)關(guān)。

對于公民的原告資格，在民事公益訴訟中并沒有獲得認(rèn)可，對此最高人民法院民訴法修改研究小組辦公室負(fù)責(zé)人曾撰文寫道：從公益訴訟的目的和性質(zhì)看，似乎不應(yīng)該過于嚴(yán)格地進(jìn)行限制，但是為了避免濫訴，需要對當(dāng)事人的主體資格進(jìn)行一定的界定、限制。但是對于行政公益訴訟而言，其涉及到私權(quán)，司法權(quán)，與行政權(quán)三者之間的關(guān)系，行政公益訴訟不僅僅是訴訟的問題，也是公民對行政權(quán)的監(jiān)督，是公民民主權(quán)利的一種表現(xiàn)。賦予公民行政公益訴訟資格符合人民主權(quán)原則，擴(kuò)大公民的訴權(quán)，通過訴訟的方式參與國家管理。

對于社會組織的原告訴訟資格，在世界上許多國家都得到了認(rèn)可，這也是社會發(fā)展的必要要求?，F(xiàn)代社會關(guān)系復(fù)雜，政府在管理過程中難以做到事無巨細(xì)，因此借助社會的力量彌補國家的力量成為當(dāng)代社會的發(fā)展趨勢。社會組織代表一定人群所享有的共同利益，因而也具備一定的公共性質(zhì)，而社會組織在專業(yè)知識上的優(yōu)勢也有利于其參與國家事務(wù)管理。

對于檢察機(jī)關(guān)的原告訴訟資格，筆者贊同將其納入我國的行政公益訴訟制度。有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，就取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，從而導(dǎo)致角色沖突?？梢园l(fā)現(xiàn)上述觀點認(rèn)為公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是兩種平行的權(quán)力，從而會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時的角色沖突。筆者認(rèn)為公訴權(quán)和對訴訟活動的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的兩種不同手段，就如同在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對嚴(yán)重破壞社會秩序的犯罪行為承擔(dān)了公訴職能，并不意味著對此類案件不可通過抗訴進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）行政公益訴訟的受案范圍

我國民事公益訴訟制度規(guī)定的受案范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，在立法上采用了列舉加概括的方式規(guī)定了受案范圍，回應(yīng)了社會的關(guān)注，也為制度的不斷完善留下余地。如果對行政公益訴訟進(jìn)行立法，筆者認(rèn)為也可以采用此種立法模式。

由于行政公益訴訟涉及到司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，為了保障行政權(quán)的獨立，應(yīng)對行政公益訴訟的受案范圍加以嚴(yán)格限制，就如同美國的聯(lián)邦納稅人訴訟制度，運用嚴(yán)格的“雙重紐帶法則”限制受案種類和數(shù)量。不同于美國的判例法制度，我國需要在立法中對受案范圍加以嚴(yán)格的限制。

（三）行政公益訴訟的程序設(shè)置

對于提起行政公益訴訟制度，大致有兩種模式，一為直接起訴，二為前置審查。為了保障訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟效果，筆者認(rèn)為我國應(yīng)采用前置審查程序，貫徹窮盡行政救濟(jì)原則。

窮盡行政救濟(jì)的基本涵義，是指行政相對人沒有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，行政相對人在尋求救濟(jì)時，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟(jì)手段，然后才能請求法院救濟(jì)。在行政公益訴訟設(shè)置前置審查程序，就是審查原告在訴前是否窮盡了行政救濟(jì)途徑。正如日本的居民訴訟，公民對居民監(jiān)督請求結(jié)果不服方可提起訴訟。我國《行政訴訟法》第37條對行政訴訟與行政復(fù)議的銜接作了規(guī)定，確立了以“自由選擇為原則，復(fù)議前置為例外”的規(guī)則，復(fù)議前置在一定程度上體現(xiàn)了窮盡行政救濟(jì)原則。對于這條規(guī)定，有學(xué)者主張：鑒于公民對我國行政訴訟法中規(guī)定的復(fù)議、訴訟自由選擇的規(guī)定尚無法做到準(zhǔn)確理解和適用，從某種程度說，這種自由選擇制度確實也在客觀上起到了阻礙公民權(quán)利真正實現(xiàn)的作用。因此有必要在一定范圍內(nèi)建立“窮盡行政救濟(jì)原則”。這也說明了在行政公益訴訟前窮盡行政救濟(jì)的現(xiàn)實必要性。另一方面，在行政公益訴訟前設(shè)置審查程序，有助于有效發(fā)揮行政資源，保證行政機(jī)關(guān)的自主性，同時保障公民的司法救濟(jì)權(quán)。

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