托幼服務(wù)治理模式國(guó)際比較及中國(guó)路徑選擇

范昕，李敏誼，葉品

（1.中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州 510275；2.北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875）

一、問題提出

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、老齡化、低生育率等宏觀背景下，黨的十九大將“幼有所育”增列為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民生目標(biāo)之一，托幼服務(wù)發(fā)展重新得到我國(guó)政府和公眾的關(guān)注。然而，在對(duì)0-6歲兒童托幼服務(wù)①國(guó)際上，學(xué)齡前兒童（通常指6歲前，因各國(guó)小學(xué)入學(xué)年齡而異）的照顧和教育服務(wù)一般統(tǒng)稱為“兒童早期教育和照顧服務(wù)”（Early Childhood Education and Care, ECEC）。我國(guó)傳統(tǒng)上將為3歲以下兒童服務(wù)的托兒所（托育服務(wù)）和為3-6歲兒童服務(wù)的幼兒園（學(xué)前教育）統(tǒng)稱為“托幼服務(wù)”。本文沿用“托幼服務(wù)”的傳統(tǒng)叫法，對(duì)應(yīng)英文文獻(xiàn)中的ECEC。發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，國(guó)內(nèi)存在著兩個(gè)爭(zhēng)論：一是托育服務(wù)是否應(yīng)該被納入廣義的學(xué)前教育（0-6歲），并由教育部門統(tǒng)一管理；二是狹義的學(xué)前教育（3-6歲）是否應(yīng)該被納入義務(wù)教育?？梢姡绾味ㄎ缓蛥f(xié)調(diào)托育服務(wù)、學(xué)前教育（狹義）、義務(wù)教育之間的關(guān)系決定了我國(guó)托育服務(wù)的治理體系建構(gòu)，更直接關(guān)系到托育服務(wù)發(fā)展是否能夠取得預(yù)期的政策效果。

從國(guó)際比較的視角來(lái)看，“托幼一體化”以及將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生/福利部門轉(zhuǎn)移到教育部門是國(guó)際托育服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)。事實(shí)上，“托幼一體化”的理念早在20世紀(jì)80年代就被提出。[1]經(jīng)合組織（OECD）在其2001年出版的《強(qiáng)勢(shì)開端》（Starting Strong）中就開始提倡托幼一體的理念，明確指出：“雖然很多國(guó)家仍然區(qū)分為家長(zhǎng)就業(yè)提供兒童照顧的‘托育服務(wù)’和為兒童發(fā)展和入學(xué)準(zhǔn)備提供的‘學(xué)前教育’，但整體上OECD國(guó)家已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，即‘保育’和‘教育’在為兒童提供的高質(zhì)量服務(wù)中不可分割”[2]。2006年OECD出版了《強(qiáng)勢(shì)開端II》（Starting Strong II），重申托幼一體是解決諸多治理困境的有效方案，可以推動(dòng)普及優(yōu)質(zhì)的托幼服務(wù)，并倡議會(huì)員國(guó)啟動(dòng)相關(guān)改革。[3]2010年，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）也公布了國(guó)際比較研究發(fā)現(xiàn)，不僅倡導(dǎo)托幼一體對(duì)于提升兒童發(fā)展質(zhì)量的意義，而且還強(qiáng)烈建議把主管部門變更為教育部門。UNESCO認(rèn)為這不僅有助于產(chǎn)生更多的正向收益，而且還有助于提升托育服務(wù)的質(zhì)量以及加強(qiáng)整個(gè)托幼體系的師資隊(duì)伍建設(shè)。[4]同時(shí)，由于兒童早期干預(yù)對(duì)兒童發(fā)展、消除兒童貧困和貧困的代際傳遞等社會(huì)問題的顯著作用，托幼服務(wù)的“教育”屬性日益凸顯，很多國(guó)家紛紛啟動(dòng)托幼整合，將其主管部門變更為教育部門。作為先行者，北歐國(guó)家冰島、瑞典、挪威、丹麥和芬蘭分別在1986年、1996年、2006年、2011年和2013年，將托育服務(wù)從傳統(tǒng)的社會(huì)福利部門移交到教育部門，并創(chuàng)造了所謂的“托幼一體模式”（educare model）。[5]

然而，經(jīng)過近幾十年的改革和發(fā)展，很多國(guó)家的托幼服務(wù)在行政管理體制、服務(wù)機(jī)構(gòu)分類、人員培訓(xùn)等方面仍未實(shí)現(xiàn)“一體化”的整合，托幼服務(wù)、學(xué)前教育和學(xué)校教育之間的制度性差異也仍然明顯存在，形成了三種典型的托幼服務(wù)治理模式。[6]因此，本文總結(jié)和比較西方國(guó)家產(chǎn)生的三種典型托幼服務(wù)治理模式，并討論國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)托幼服務(wù)治理體系建構(gòu)的啟示。

二、西方國(guó)家托幼服務(wù)的三種治理模式

根據(jù)托育服務(wù)和學(xué)前教育服務(wù)的關(guān)系不同，全球托幼服務(wù)治理模式大約可以分成三類：[7]（1）托幼整合模式，以丹麥、芬蘭、挪威、英國(guó)（威爾士除外）、瑞典等國(guó)家為代表；（2）托幼分離的雙軌制模式，即托育服務(wù)一般由衛(wèi)生或者社會(huì)福利部門主管，而學(xué)前教育服務(wù)由教育部門主管，以法國(guó)、比利時(shí)、意大利、韓國(guó)等國(guó)家為代表；（3）托幼關(guān)系復(fù)雜的多元模式，以日本和有悠久地方自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國(guó)家美國(guó)、德國(guó)為代表。

托幼服務(wù)治理的不同模式不僅意味著不同的政策目標(biāo)、主管部門、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、運(yùn)營(yíng)流程、管制框架等問題，而且也深刻影響有關(guān)教職工職前培養(yǎng)、資質(zhì)準(zhǔn)入和職后培訓(xùn)等問題。此外，這些治理模式對(duì)兒童能獲得什么樣的托幼服務(wù)有著深遠(yuǎn)的影響。這些制度性架構(gòu)不僅決定了資源的分配，也決定了哪些觀點(diǎn)將被采納哪些將被忽視，從而影響著托幼服務(wù)政策的效果。[8]基于以上認(rèn)識(shí)，本文將在每種治理模式中選擇一個(gè)典型國(guó)家進(jìn)行深入分析，以便更好地呈現(xiàn)不同模式的特征和差異，并探討影響其形成的關(guān)鍵因素及其對(duì)托幼服務(wù)發(fā)展的影響。

（一）托幼整合模式——以瑞典為例

根據(jù)OECD的最新報(bào)告，采取托幼整合模式的OECD 國(guó)家當(dāng)前已達(dá)到17 個(gè)，其中15 個(gè)國(guó)家將教育部門作為托育服務(wù)的主管部門。這些國(guó)家托幼服務(wù)的整合程度存在著非常大的差異。例如，英格蘭的整合被認(rèn)為是“僅局限于主管部門的重組”，在托幼服務(wù)供給層面上仍然十分“碎片化”，存在著多種類型機(jī)構(gòu)，各類機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)、管制、標(biāo)準(zhǔn)、人員等方面也有著不同標(biāo)準(zhǔn)，大大制約了整合模式的效果。[9]相較而言，瑞典的托幼整合模式實(shí)施歷史更長(zhǎng)、程度更高、效果更顯著，因此也更具有典型性。

瑞典托幼整合模式的形成可以分為兩個(gè)階段：第一階段（20世紀(jì)60-70年代）整合了托育服務(wù)和學(xué)前教育服務(wù)，并將托幼服務(wù)（preschools）統(tǒng)一納入社會(huì)福利部主管；第二階段（1996年開始）將托幼服務(wù)的主管部門由福利部門變更為教育部門，并重視托幼服務(wù)和義務(wù)教育的整合。經(jīng)過幾十年的改革，當(dāng)前瑞典的托幼服務(wù)實(shí)現(xiàn)了非常高的整合程度：教育部門管理所有類型的托幼服務(wù)（包括課后照顧服務(wù)）；出臺(tái)了統(tǒng)一的托幼服務(wù)課程標(biāo)準(zhǔn)，并將其和義務(wù)教育的課程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接；校長(zhǎng)同時(shí)管理托幼服務(wù)和中小學(xué)，并確保校長(zhǎng)的專業(yè)背景多元化；改革教師職前培訓(xùn)體系，將托幼服務(wù)教師、義務(wù)教育教師、自由教育者納入統(tǒng)一職前培訓(xùn)?？梢姡鸬涞恼夏Ｊ讲粌H實(shí)現(xiàn)了托幼服務(wù)在“教育”和“照顧”功能上的橫向整合，也實(shí)現(xiàn)了不同學(xué)段（托幼服務(wù)和義務(wù)教育）的縱向整合。

瑞典托幼整合模式的形成受到多種因素的影響。第一，社會(huì)民主福利體制為托育服務(wù)和學(xué)前教育整合提供了制度基礎(chǔ)。在西方福利國(guó)家研究中，包括瑞典在內(nèi)的北歐福利國(guó)家通常被歸為社會(huì)民主福利體制[10]，其特征是具有高度的平等主義（egalitarian）取向，傾向于為所有公眾提供普及的（universal）社會(huì)福利服務(wù)。因此，在社會(huì)事務(wù)部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，瑞典自20世紀(jì)60 年代就開始整合傳統(tǒng)上僅為弱勢(shì)家庭兒童提供兒童照顧（childcare）和半日制的幼兒園，其目的是為了支持婦女就業(yè)、促進(jìn)性別平等和保障弱勢(shì)兒童權(quán)益。[11]與此同時(shí)，托幼服務(wù)發(fā)展與其他社會(huì)福利服務(wù)一樣，采取了公共供給為主（public provision）和普遍可得（universal access）原則，到1996年（第二階段整合開始），公共托幼服務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了普及。第二，兒童觀和教育觀等觀念變革推動(dòng)了整合程度的不斷加深。不同于英美等國(guó)，瑞典長(zhǎng)期以來(lái)秉持著歐洲大陸強(qiáng)調(diào)“教育學(xué)”（Pedagogy）的傳統(tǒng)，認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注“完整兒童”（Whole Child）的發(fā)展，而不應(yīng)該片面地關(guān)注兒童照顧或知識(shí)學(xué)習(xí)。在這種觀念下，所有兒童都需要獲得保育和教育，因而托育服務(wù)和學(xué)前教育的整合得到了普遍支持，而托幼服務(wù)（保育和教育相結(jié)合的理念和實(shí)踐）也被認(rèn)為具有積極影響義務(wù)教育（學(xué)科教育主導(dǎo)）的潛力?！敖K身學(xué)習(xí)”理念的提出則進(jìn)一步推動(dòng)了瑞典對(duì)托幼服務(wù)教育屬性的重視，促成其最終實(shí)現(xiàn)由福利向教育的轉(zhuǎn)變。第三，地方政府的整合實(shí)踐為全國(guó)層面的整合提供了經(jīng)驗(yàn)。在社會(huì)服務(wù)的提供上，瑞典中央政府的職能主要是出臺(tái)總體政策框架和提供經(jīng)費(fèi)，服務(wù)提供由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)。[12]此外，政治因素（如教師工會(huì)的支持、社會(huì)民主黨執(zhí)政）和經(jīng)濟(jì)因素（如女性就業(yè)率高和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)）也是影響整合模式形成的因素。

瑞典托幼整合的治理模式取得了非常顯著的政策效果。第一，瑞典托幼服務(wù)普及程度非常高，且絕大部分成本由政府承擔(dān)（見表1）。具體而言，第一階段整合對(duì)公共托幼服務(wù)發(fā)展的推動(dòng)顯著。雖然此階段的主要目標(biāo)是支持婦女就業(yè)和性別平等，并不強(qiáng)調(diào)普及和免費(fèi)，但公共托幼服務(wù)供給的大幅增長(zhǎng)為下一階段整合提供了必要的前提條件。第二階段整合則為托幼服務(wù)注入了義務(wù)教育普惠、免費(fèi)和公平的原則，使托幼服務(wù)的獲得和父母就業(yè)脫鉤，成為兒童權(quán)利的一部分，托幼服務(wù)的普及性和普惠性進(jìn)一步提高。第二，瑞典托幼服務(wù)的質(zhì)量不斷提高。從20世紀(jì)70年代開始，托幼服務(wù)教師的職前培訓(xùn)就開始被納入大學(xué)教育；隨著托幼服務(wù)教師和中小學(xué)教師職前培訓(xùn)的進(jìn)一步整合，托幼服務(wù)的師資隊(duì)伍質(zhì)量和社會(huì)地位均得到進(jìn)一步提升。全國(guó)性課程標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)也得到了教師和家長(zhǎng)的普遍好評(píng)，對(duì)托幼服務(wù)質(zhì)量提升產(chǎn)生了積極影響。[13]第三，高水平的托幼服務(wù)供給助力解決多種社會(huì)問題。早在整合的第一階段，發(fā)展托幼服務(wù)就和幫助家庭平衡工作和育兒責(zé)任、促進(jìn)性別平等、減少兒童貧困、提高社會(huì)公平等宏觀目標(biāo)聯(lián)系在一起。從國(guó)際比較來(lái)看，瑞典的托幼整合模式由于較好地實(shí)現(xiàn)了托幼服務(wù)的高水平和高質(zhì)量供給，進(jìn)而較好解決了以上社會(huì)問題，女性就業(yè)率達(dá)到83.3%，兒童貧困率僅為9.1%。[14]此外，隨著低生育率成為全球性社會(huì)問題，瑞典托幼整合模式對(duì)提高生育率的積極影響也得到了全球性的廣泛贊譽(yù)，[15]一定程度上推動(dòng)了托幼整合模式在全球范圍內(nèi)的發(fā)展。當(dāng)然，該模式也存在托幼服務(wù)被“學(xué)?；钡娘L(fēng)險(xiǎn)。[16]

表1 托幼服務(wù)治理模式效果的幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)

（二）托幼分離模式——以法國(guó)為例

托幼分離模式是很多OECD國(guó)家曾經(jīng)使用或正在使用的托幼服務(wù)治理模式，其特征是托育服務(wù)和學(xué)前教育分別隸屬于不同的主管部門，遵循不同的教學(xué)/保育傳統(tǒng)、撥款方式、員工標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在使用這一治理模式的10個(gè)OECD國(guó)家中，法國(guó)因其較長(zhǎng)的托幼分離歷史，無(wú)疑具有典型性。

法國(guó)的托育服務(wù)和學(xué)前教育長(zhǎng)期以來(lái)分別屬于教育和衛(wèi)生/福利部門。早期的托育服務(wù)和學(xué)前教育大都具有慈善屬性和宗教背景，主要為工人家庭和貧困家庭兒童提供教育和照顧。[17]到了1881年，學(xué)前教育被正式納入教育系統(tǒng)，其非義務(wù)、免費(fèi)、世俗的屬性得到確定，從此托幼分離的模式開始形成。作為國(guó)家教育系統(tǒng)的一部分，學(xué)前教育的入園率不斷上升，到1921 年學(xué)前教育教師的地位和工作條件也基本實(shí)現(xiàn)和小學(xué)教師一致。[18]到20 世紀(jì)80 年代，法國(guó)的入園率已經(jīng)基本達(dá)到100%。隨著學(xué)前教育普及的實(shí)現(xiàn)，法國(guó)教育部1989年頒布了《教育法》，明確了接受學(xué)前教育是3-5歲兒童的權(quán)利，并通過改革教師培訓(xùn)、頒布新的課程標(biāo)準(zhǔn)（cycles of learning）和整合教學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制等措施來(lái)加強(qiáng)學(xué)前教育和小學(xué)教育的整合。2019年，法國(guó)義務(wù)教育下延到3歲開始，學(xué)前教育被納入義務(wù)教育。

作為衛(wèi)生和福利服務(wù)的一部分，為3 歲以下兒童提供的托育服務(wù)則長(zhǎng)期沒有獲得與學(xué)前教育一樣的認(rèn)可和公共財(cái)政支持。“二戰(zhàn)”后，為了降低嬰兒死亡率和提高生育率，政府創(chuàng)立了保育員文憑（child nurse）并開始制定了各類家庭政策。但家庭政策的主導(dǎo)者“家庭聯(lián)盟”較為保守，更傾向于支持為家庭提供育兒津貼，而非增加托育服務(wù)。直到20世紀(jì)60年代，法國(guó)出現(xiàn)勞動(dòng)力不足的情況，政府才開始增加托育服務(wù)供給，1974-1980年托育機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)了72%，但托育服務(wù)供給仍然不足。隨著20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來(lái)，政府開始削減福利開支，托育服務(wù)發(fā)展也錯(cuò)失了時(shí)機(jī)。當(dāng)然，法國(guó)在整合托育服務(wù)和學(xué)前教育方面也做出過一些努力，但從效果來(lái)看，這些努力并沒有對(duì)托幼分離模式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。2000年，法國(guó)政府頒布法令開始強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)的質(zhì)量，并對(duì)其員工的資質(zhì)做出一定的要求。

法國(guó)托幼分離模式的形成也受到其特定的觀念、制度和政治環(huán)境的影響。首先，法國(guó)對(duì)托育服務(wù)和學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)和定位長(zhǎng)期存在明顯差異。如上文所言，學(xué)前教育早在19世紀(jì)就被看作是教育系統(tǒng)的一部分，被認(rèn)為是促進(jìn)兒童社會(huì)化和學(xué)業(yè)成功必不可少的公共服務(wù)。而托育服務(wù)則長(zhǎng)期以來(lái)定位不清，被賦予了多種互相矛盾的政策目標(biāo)。例如，法國(guó)政府一方面希望通過發(fā)展托育服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)提高生育率、減少兒童死亡率、支持婦女就業(yè)等政策目標(biāo)，另一方面又強(qiáng)調(diào)“家長(zhǎng)選擇”的重要性，更傾向于提供多種支持方式（如兒童津貼、保姆、居家照顧）。[19]換言之，3 歲以下兒童的照顧主要被看作是家庭的責(zé)任，而3-6歲兒童的教育則被看作是國(guó)家的責(zé)任。其次，分離模式產(chǎn)生了明顯的制度路徑依賴。近幾十年來(lái)，法國(guó)政府在增強(qiáng)學(xué)前教育和學(xué)校教育整合以及托育服務(wù)和學(xué)前教育整合上均做出了努力。前者由于在同一系統(tǒng)中，整合效果較好，而后者則效果甚微。例如，在中央層面，1990 年法國(guó)教育部和衛(wèi)生與社會(huì)事務(wù)部曾簽訂了一份草案，增加兩個(gè)部門在托幼服務(wù)整合上的合作，但由于兩個(gè)部門有著完全不同的工作重心，這一草案幾乎沒有被執(zhí)行。又如，在地方層面，部分市鎮(zhèn)希望通過設(shè)立“兒童協(xié)調(diào)員”來(lái)增加托育服務(wù)和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，但由于協(xié)調(diào)員不具有權(quán)威性，他們的作用十分受限。再次，利益相關(guān)群體對(duì)托幼分離模式的影響。經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，托育服務(wù)和學(xué)前教育均形成了各自龐大的利益群體。法國(guó)的學(xué)前教育教師工會(huì)有著廣泛的政治影響力。為了提高法國(guó)幼兒園教師的社會(huì)地位，工會(huì)一方面推動(dòng)學(xué)前教育和學(xué)校教育的整合，另一方面又反對(duì)托育服務(wù)與學(xué)前教育的整合，但當(dāng)生育率下降時(shí)，為了避免教師需求減少，工會(huì)又倡導(dǎo)將2歲兒童納入學(xué)前教育中。在托育服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)和衛(wèi)生專業(yè)人員是其員工主力。這一群體的工會(huì)化程度低于教師群體，但由于擔(dān)憂托幼整合可能威脅他們現(xiàn)有的權(quán)利和資源，他們也同樣反對(duì)與學(xué)前教育系統(tǒng)合作。

法國(guó)托幼分離治理模式對(duì)學(xué)前教育和托育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，兩者在入園（托）率、公共撥款、課程、教職員工隊(duì)伍等方面的差異十分明顯。[20]第一，學(xué)前教育的入園率從20 世紀(jì)80 年代開始就世界領(lǐng)先，被譽(yù)為法國(guó)“教育系統(tǒng)的珍寶”；而托育服務(wù)長(zhǎng)期供不應(yīng)求，且居家照顧（family care）占服務(wù)供給的比例很大。第二，學(xué)前教育長(zhǎng)期以來(lái)獲得充足的公共撥款，且絕大部分供給者為公共機(jī)構(gòu)；而托育服務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)缺少公共撥款，非營(yíng)利組織是其供給主體。第三，學(xué)前教育課程標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)較早，且近年來(lái)不斷加強(qiáng)了它和小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)的整合；對(duì)托育服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注較晚（2000年），且居家照顧等非正式服務(wù)未被納入質(zhì)量監(jiān)管。第四，學(xué)前教育教師的學(xué)歷要求不斷提高，當(dāng)前已經(jīng)達(dá)到碩士；而托育服務(wù)員工的資格要求多元化，托育機(jī)構(gòu)的員工一般有文憑要求，但居家照顧人員僅需要滿足數(shù)小時(shí)的培訓(xùn)要求即可上崗。需要指出的是，雖然在絕大多數(shù)指標(biāo)上都處于領(lǐng)先水平，但很多學(xué)者卻對(duì)法國(guó)學(xué)前教育的“學(xué)?；庇兄鴱?qiáng)烈的擔(dān)憂，認(rèn)為學(xué)前教育面臨著“強(qiáng)制性課程、外部評(píng)估、自主性流失、過早的學(xué)生評(píng)價(jià)”等挑戰(zhàn)。[21]為此，2002年，法國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育課程教學(xué)進(jìn)行了修訂，特別強(qiáng)調(diào)“游戲”的重要性。即便如此，法國(guó)的學(xué)前教育仍然被認(rèn)為過于關(guān)注兒童的入學(xué)準(zhǔn)備。[22]另外，托幼分離模式還使得家長(zhǎng)長(zhǎng)期面臨著平衡工作與家庭的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了女性就業(yè)：一方面由于托育服務(wù)供不應(yīng)求，3歲以下兒童的照顧不得不依賴家庭或非正式照顧（如保姆、居家照顧）；另一方面學(xué)前教育的開放時(shí)間并不能完全滿足家長(zhǎng)工作時(shí)間的育兒需求。[23]

（三）托幼關(guān)系復(fù)雜的多元模式——以美國(guó)為例

除了以上兩種主要模式外，少數(shù)OECD國(guó)家的托幼服務(wù)呈現(xiàn)出復(fù)雜的多元模式，美國(guó)就是其中的典型代表。鑒于美國(guó)的聯(lián)邦制傳統(tǒng)，聯(lián)邦政府和州政府在托幼服務(wù)中扮演著不同的角色，而在每級(jí)政府中又同時(shí)涉及多個(gè)部門（聯(lián)邦政府涉及9個(gè)部門，在州政府層面有4個(gè)政府部門和學(xué)前教育委員會(huì)），這使得托幼服務(wù)治理體系變得十分復(fù)雜。[24]20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著聯(lián)邦政府對(duì)弱勢(shì)兒童托幼服務(wù)項(xiàng)目撥款的增加和越來(lái)越多的州政府開始實(shí)施“普及學(xué)前一年教育”，改革已有的復(fù)雜治理結(jié)構(gòu)變得緊迫而重要。21世紀(jì)以來(lái)，在聯(lián)邦政府層面，美國(guó)政府通過加強(qiáng)問責(zé)督促聯(lián)邦教育部和衛(wèi)生與公眾服務(wù)部逐漸改善機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，逐步解決項(xiàng)目的碎片化、重疊和重復(fù)問題；在州政府層面，各州的改革產(chǎn)生了三種治理模式：協(xié)同式治理（增強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)）、合并式治理（確定一個(gè)主管部門）和獨(dú)立式治理（成立一個(gè)新的部門主管）。[25]

然而，這些努力并沒有改變美國(guó)托幼服務(wù)治理的基本格局：即缺少一個(gè)全國(guó)性的托幼政策體系和治理體系，各州托幼服務(wù)治理仍然呈現(xiàn)出復(fù)雜、多元的特征。[26]具體而言，聯(lián)邦政府在托幼服務(wù)治理中主要承擔(dān)為弱勢(shì)兒童提供服務(wù)和資金的責(zé)任，其政策局限于扶貧領(lǐng)域，職責(zé)十分有限；而州政府則承擔(dān)著提供服務(wù)、提供資金和監(jiān)管等全方位的職能，負(fù)責(zé)本州托幼服務(wù)的健康發(fā)展。隨著托幼服務(wù)重要性得到認(rèn)可，州政府在發(fā)展托幼服務(wù)中的主導(dǎo)作用日益顯著，其中最明顯的表現(xiàn)就是各州的托幼服務(wù)治理體制改革和“普及學(xué)前一年教育”的推行。

美國(guó)托幼服務(wù)復(fù)雜的多元模式受到其觀念、制度和多元政治的影響。第一，自由主義傳統(tǒng)和兒童觀影響了美國(guó)對(duì)托幼服務(wù)的定位。美國(guó)對(duì)托幼服務(wù)的定位長(zhǎng)期以來(lái)是扶貧導(dǎo)向的。不管是“開端計(jì)劃”（Head Start）還是《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》（No Child Left Behind Act）都強(qiáng)調(diào)政府為弱勢(shì)兒童群體提供托幼服務(wù)的責(zé)任。非貧困家庭兒童的照顧問題則被認(rèn)為是私人事務(wù)，家長(zhǎng)有權(quán)利為子女選擇他們認(rèn)為最優(yōu)的照顧方式，政府不應(yīng)該干預(yù)。雖然近幾十年越來(lái)越多的州開始普及學(xué)前一年教育，但這一政策被認(rèn)為是教育改革的一部分，其目的是幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備，而非分擔(dān)家庭的育兒負(fù)擔(dān)。[27]值得注意的是，州政府提供的學(xué)前一年教育通常不是全天的（提供2.5-6.5小時(shí)/天），家長(zhǎng)還需要額外購(gòu)買其他托育服務(wù)。[28]第二，自由資本主義的經(jīng)濟(jì)制度和福利制度塑造了美國(guó)政府治理模式的選擇。美國(guó)通常被歸類于自由資本主義和自由主義福利體制，[29]其特征是鼓勵(lì)個(gè)人通過市場(chǎng)獲得需要的商品和服務(wù)，政府僅為不能進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人群提供基本保障。因此，美國(guó)政府一方面優(yōu)先保障弱勢(shì)兒童群體的照顧和教育需要，另一方面更傾向于通過教育券等市場(chǎng)手段增加托幼服務(wù)供給。因此，隨著政府投入的增多，營(yíng)利性托幼服務(wù)的占比不斷提高。[30]第三，政治多元主義制約了全國(guó)性、普惠性的托幼服務(wù)政策的形成。由于美國(guó)托幼服務(wù)體系的復(fù)雜性，相關(guān)的游說(shuō)團(tuán)體也較為多元，他們有著不同的政策關(guān)注點(diǎn)，并沒有形成統(tǒng)一的政策訴求，甚至還存在觀點(diǎn)和利益的沖突。[31]因此，很多團(tuán)體認(rèn)為美國(guó)還不具備制定一個(gè)全國(guó)性、普惠導(dǎo)向的托育服務(wù)政策的政治環(huán)境。此外，一些學(xué)者認(rèn)為美國(guó)對(duì)托幼服務(wù)的相對(duì)忽視也和其人口結(jié)構(gòu)有關(guān)：和很多歐洲國(guó)家相比，美國(guó)提高生育率的壓力較??；相反，一些人擔(dān)心增加托幼服務(wù)可能會(huì)帶來(lái)單親母親和貧困人口生育率增加的問題。[32]

相對(duì)而言，美國(guó)托幼關(guān)系復(fù)雜的多元模式為托幼服務(wù)發(fā)展帶來(lái)的消極影響多于積極影響。從積極方面來(lái)看，聯(lián)邦和州政府近年來(lái)的改革一定程度上增強(qiáng)了政策間和托幼機(jī)構(gòu)間的連貫性和協(xié)調(diào)性，同時(shí)對(duì)問責(zé)的強(qiáng)調(diào)也促進(jìn)了托幼服務(wù)數(shù)據(jù)的收集和分析。然而，多元模式的消極影響更為明顯。第一，由于缺乏全國(guó)性治理框架，托幼服務(wù)政策和供給仍然嚴(yán)重碎片化，為家庭的選擇帶來(lái)困難。第二，政府治理結(jié)構(gòu)改革更關(guān)注對(duì)不同服務(wù)和政策的整合，增加托育服務(wù)的供給和公共投入仍未成為政策重心，家庭的托幼服務(wù)需求仍然得不到滿足，兒童入園（托）率低于OECD平均水平。第三，托幼服務(wù)的市場(chǎng)主導(dǎo)特征明顯，由此帶來(lái)了托幼服務(wù)費(fèi)用上升較快、托幼服務(wù)質(zhì)量參差不齊、托幼服務(wù)教職員工隊(duì)伍低質(zhì)量低工資等一系列市場(chǎng)失靈問題。[33]

美國(guó)托幼服務(wù)的多元模式也間接影響了其兒童和家庭的福祉。從國(guó)際比較數(shù)據(jù)來(lái)看，美國(guó)的兒童貧困率（19.9%）高于OECD國(guó)家的平均水平（13.4%），缺少普惠性的社會(huì)服務(wù)和政策被認(rèn)為是造成這一現(xiàn)象的主要原因。[34]對(duì)于家庭而言，不同收入階層的美國(guó)家庭普遍面臨著嚴(yán)重的工作—家庭平衡問題，對(duì)可負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量的托幼服務(wù)有著強(qiáng)烈的需求。[35]

三、中國(guó)可能的路徑選擇

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)托幼服務(wù)治理體系經(jīng)歷了“建構(gòu)—解構(gòu)—部分重構(gòu)”的變遷歷程，當(dāng)前正處在全面重構(gòu)的關(guān)鍵“機(jī)會(huì)窗口”。[36]我國(guó)托幼服務(wù)治理體系的重構(gòu)開始于學(xué)前教育。2010年，我國(guó)頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，提出“普及學(xué)前教育”的政策目標(biāo)，經(jīng)過幾輪學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的努力，截至2018年我國(guó)學(xué)前教育毛入園率達(dá)到81.7%，基本實(shí)現(xiàn)普及。之后，隨著全面二孩政策的實(shí)施，發(fā)展0-3 歲兒童托育服務(wù)被提上政策議程。2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了發(fā)展托育服務(wù)的基本原則和思路。然而，在這個(gè)過程中，如何定位托育服務(wù)、學(xué)前教育和義務(wù)教育之間的關(guān)系一直是理論界和實(shí)踐者爭(zhēng)論的問題。例如，攜程親子園虐童事件發(fā)生后，托育服務(wù)主管部門缺失引起了廣泛關(guān)注，學(xué)界普遍認(rèn)為這一治理真空嚴(yán)重制約了托育服務(wù)的發(fā)展。但是，學(xué)界對(duì)托育服務(wù)的主管部門應(yīng)該是教育部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)還是地方政府則存在著不同意見。[37][38]又如，學(xué)前教育是否應(yīng)該被納入義務(wù)教育體系的爭(zhēng)論一直存在：一些學(xué)者認(rèn)為將學(xué)前教育納入義務(wù)教育是解決學(xué)前教育發(fā)展中面臨種種挑戰(zhàn)的方式，而教育部和另一些學(xué)者則反對(duì)這一提法。[39]借鑒上文國(guó)際比較研究的發(fā)現(xiàn)，本文提出以下四點(diǎn)建議。

（一）采用階段性發(fā)展策略

縱觀三個(gè)典型國(guó)家托幼服務(wù)發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，托幼服務(wù)治理模式的形成存在著階段性的特征。瑞典第一階段托育服務(wù)和學(xué)前教育的發(fā)展和整合為第二階段的整合打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；法國(guó)學(xué)前教育的高度發(fā)展也為近年來(lái)將2 歲兒童納入學(xué)前教育提供了條件。就我國(guó)而言，當(dāng)前學(xué)前教育和托育服務(wù)之間存在著巨大的發(fā)展差異：3-6歲兒童的入園率達(dá)到80%以上，而0-3歲兒童的入托率僅有4.1%。[40]與此同時(shí)，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)雖然在2010年以后獲得了巨大發(fā)展，但仍然在教師隊(duì)伍、財(cái)政撥款、監(jiān)管體制等方面面臨著巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，將托育服務(wù)和學(xué)前教育進(jìn)行整合（納入教育部門管理）顯然并不合適，教育部門也尚未做好相關(guān)的準(zhǔn)備。因此，2019年頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》將衛(wèi)健委作為托育服務(wù)的主管部門，教育部門主要負(fù)責(zé)師資隊(duì)伍的培訓(xùn)；2020年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》也將學(xué)前教育定義為“對(duì)3周歲到入小學(xué)前的學(xué)前兒童實(shí)施的保育和教育”。這些劃分一定程度上是因?yàn)楝F(xiàn)階段我國(guó)托育服務(wù)和學(xué)前教育整合尚不具備條件。

另外，學(xué)前教育與義務(wù)教育的整合也需要強(qiáng)調(diào)階段性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，托幼服務(wù)和義務(wù)教育整合通常會(huì)面臨“學(xué)?；钡奶魬?zhàn)。“學(xué)?；爆F(xiàn)象在法國(guó)和美國(guó)的學(xué)前教育中受到了很多批評(píng)，但即便在強(qiáng)調(diào)“完整兒童”價(jià)值觀的瑞典也存在對(duì)“學(xué)?；钡膿?dān)憂。與此類似，我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展也一直伴隨著“小學(xué)化”的批評(píng)，教育部多次開展防止和糾正小學(xué)化的教育活動(dòng)和檢查。在我國(guó)學(xué)前教育尚未發(fā)展完善之際，不應(yīng)該倉(cāng)促倡導(dǎo)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育。

（二）建構(gòu)合理的成本分擔(dān)機(jī)制

國(guó)際比較可以發(fā)現(xiàn)，治理模式對(duì)資源分配有深遠(yuǎn)的影響，被納入教育部門的服務(wù)通常獲得更多的財(cái)政投入。以法國(guó)為例，被納入教育體系的學(xué)前教育享有充足的財(cái)政撥款且大多為公立機(jī)構(gòu)，而被納入福利體系的托育機(jī)構(gòu)則不然。相應(yīng)地，更多的財(cái)政投入能夠促進(jìn)托幼服務(wù)的發(fā)展和普及。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)托幼服務(wù)的投入水平較低，2018年的財(cái)政性學(xué)前教育投入僅占GDP的0.197%①作者根據(jù)《中國(guó)社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒——2019》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的公開數(shù)據(jù)計(jì)算所得。；對(duì)托育服務(wù)的財(cái)政投入體系也尚未建立起來(lái)。在財(cái)政投入不足的情況下，通過鼓勵(lì)社會(huì)力量參與（如發(fā)展普惠性民辦園），我國(guó)較快地實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育普及的政策目標(biāo)，但投入不足對(duì)幼兒教師隊(duì)伍和學(xué)前教育質(zhì)量帶來(lái)的負(fù)面影響也十分明顯。此外，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政投入的方式（補(bǔ)貼公辦機(jī)構(gòu)還是民辦機(jī)構(gòu)、如何補(bǔ)貼民辦機(jī)構(gòu)等）也影響到托幼服務(wù)的發(fā)展。因此，我國(guó)應(yīng)在不斷提高對(duì)托幼服務(wù)公共投入的同時(shí)，不斷完善對(duì)不同所有制性質(zhì)托幼機(jī)構(gòu)的成本分擔(dān)機(jī)制，確保托幼服務(wù)的健康發(fā)展。

（三）鼓勵(lì)地方實(shí)踐的多元化，適時(shí)完善全國(guó)性政策

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在建構(gòu)托幼服務(wù)治理體系時(shí)都面臨著集權(quán)和分權(quán)的問題。以瑞典為例，雖然很早就確立了社會(huì)福利部門為主管單位的托幼整合的治理模式，但地方政府在托幼服務(wù)的供給和管理上仍然具有很大的自主權(quán)。而正是因?yàn)榈胤秸亩喾N實(shí)踐，為之后托幼服務(wù)和學(xué)校教育的整合提供了經(jīng)驗(yàn)和廣泛的支持，使得其高度整合的模式得以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)則告訴我們僅有分權(quán)是不夠的，缺少全國(guó)性的治理框架不利于托幼服務(wù)的健康發(fā)展。因此，如何發(fā)展托育服務(wù)、處理托育服務(wù)和學(xué)前教育間關(guān)系是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“幼有所育”政策目標(biāo)的關(guān)鍵。雖然我國(guó)托育服務(wù)發(fā)展水平還普遍較低，但一些地方已經(jīng)開始先行先試，在實(shí)踐中也形成了不同的治理模式。[41]例如，上海提出探索“托幼一體化”的托育服務(wù)供給模式，依賴其充足的公辦學(xué)前教育資源，鼓勵(lì)通過幼兒園提供托育服務(wù)，增加托幼整合。而南京則確定了衛(wèi)生和計(jì)劃生育部門主導(dǎo)的托幼分離模式，通過社會(huì)力量發(fā)展托育服務(wù)。在對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，中央政府需要適時(shí)完善全國(guó)性的政策指引，避免地方政策產(chǎn)生路徑依賴。

（四）將托幼整合作為托幼服務(wù)治理體系發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)

選擇托幼整合模式的國(guó)家通常具有更高的托幼服務(wù)發(fā)展水平，[42]“托幼一體化”和將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生/福利部門轉(zhuǎn)移到教育部門已經(jīng)成為一種國(guó)際趨勢(shì)。前文對(duì)三種模式的對(duì)比也表明，托幼整合模式有利于提高托幼服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，也有利于保障兒童和家庭的福祉，并能夠間接影響提高生育率、增加女性就業(yè)率、促進(jìn)性別平等其他社會(huì)問題的解決。當(dāng)然，瑞典和英國(guó)托幼整合改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不是簡(jiǎn)單地通過變更行政機(jī)構(gòu)就能實(shí)現(xiàn)的，而是需要價(jià)值觀、行為模式和文化傳統(tǒng)的長(zhǎng)期磨合和變革。[43]同樣面臨人口老齡化以及少子化的東亞國(guó)家韓國(guó)和日本，早在20世紀(jì)末便啟動(dòng)了有關(guān)政策討論，盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，目前仍然在全力推動(dòng)托幼整合。[44]因此，雖然我國(guó)當(dāng)前尚不具備托幼整合的條件，但是綜合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及人口老齡化的趨勢(shì)，托幼整合仍然應(yīng)該成為我國(guó)托幼服務(wù)治理體系發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)。