淺析鐵路土地確權(quán)的幾個(gè)難題

劉福增，原顯順

(1.濟(jì)南鐵路土地管理局，山東濟(jì)南 250001;2.招遠(yuǎn)市國(guó)土資源局，山東招遠(yuǎn) 265400)

隨著社會(huì)改革的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，土地的重要地位在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中越來越凸顯出來，土地的使用問題也越來越受到人們重視，在這個(gè)過程中，土地權(quán)屬自然也就成了企業(yè)和個(gè)人擁有土地使用權(quán)的重要依據(jù)。自1987 年國(guó)家土地管理局要求進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)登記以來，鐵路土地管理部門利用多年的時(shí)間，花費(fèi)了大量的人力、財(cái)力，全面開展鐵路國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)登記工作，并取得了良好效果;但因權(quán)屬資料不全、歷史遺留權(quán)屬糾紛等原因，全國(guó)鐵路土地的確權(quán)工作至今尚未完全完成，該文以多年鐵路土地管理經(jīng)驗(yàn)就其未能按時(shí)確權(quán)的種種情況進(jìn)行概述。

1 未按時(shí)確權(quán)的原因

1.1 歷史問題

鐵路用地歷史悠久，各個(gè)歷史時(shí)期對(duì)鐵路土地的認(rèn)識(shí)、管理方式不一樣。以青島大港片區(qū)為例:從歷史資料不難看出，建國(guó)前，大部分鐵路空閑地就已經(jīng)開始被有關(guān)單位或個(gè)人租用，相關(guān)手續(xù)不健全，有的甚至連租用合同都沒有。建國(guó)后，土地公有制，原土地使用者已把這部分土地當(dāng)成是自己的，加之地方政府為照顧各方面的關(guān)系，在土地的規(guī)劃和使用上，也傾向于將土地劃歸為實(shí)際使用者［1］。尤其文革期間，疏于對(duì)土地使用情況的系統(tǒng)管理，亂占濫建現(xiàn)象更為嚴(yán)重。對(duì)于這部分土地的歸屬，直至現(xiàn)在鐵路主管部門也沒有指導(dǎo)性文件，加之一些地方政府土地管理部門對(duì)鐵路用地了解較少，致使這部分土地的權(quán)屬問題至今沒有解決。

1.2 留用地難歸屬

鐵路建設(shè)時(shí)，考慮發(fā)展需要征用一定數(shù)量留用地，當(dāng)鐵路建成后，許多部門從自身需要出發(fā)，就在車站及貨場(chǎng)附近的留用地修建庫(kù)房，囤積周轉(zhuǎn)貨物，郵電部門也需在站區(qū)設(shè)立轉(zhuǎn)運(yùn)站等。雖然大部分單位與鐵路有明確的租借合同，但仍有部分占地單位以使用多年為借口，在鐵路土地申報(bào)登記時(shí)拒絕配合相關(guān)工作。更有少數(shù)租地者由于所租地塊不與鐵路單位相鄰，申報(bào)登記未加鐵路部門指界蓋章，私自到政府職能部門申報(bào)登記。鐵路相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)后，與地方管理部門對(duì)該問題多次商討、論證，花費(fèi)了大量時(shí)間、人力、物力、財(cái)力，收效甚微，給鐵路土地確權(quán)問題帶來諸多麻煩。

1.3 重復(fù)征地問題

在鐵路地界內(nèi)發(fā)生的重復(fù)征地問題:鐵路征地在前，路外征地在后。根據(jù)土地確權(quán)有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)限應(yīng)確定給最后一次征地部門，這類問題鐵路土地管路部門處理起來就相對(duì)困難。重復(fù)征地的地點(diǎn)已屬鐵路建設(shè)納入發(fā)展的范圍，鐵路部門原則上不會(huì)讓出，難以做出讓步，權(quán)屬問題也就不能解決。

1.4 少數(shù)單位不配合

新建鐵路土地申報(bào)登記時(shí)，常會(huì)遇到相鄰單位不配合指界蓋章的現(xiàn)象。究其原因大致有以下幾種:①拆遷補(bǔ)償不到位，鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目在修建時(shí)已將款項(xiàng)撥給地方政府，但地方政府有關(guān)部門沒有及時(shí)把拆遷費(fèi)用撥付被拆遷單位或個(gè)人;②施工單位為盡快開工或施工順利，隨意給附近單位或個(gè)人許愿，待工程完工后拔腿走人，當(dāng)鐵路部門按要求對(duì)土地進(jìn)行指界蓋章時(shí)，對(duì)方會(huì)提出諸多無理要求;③施工單位的施工場(chǎng)地和臨時(shí)設(shè)施，在工程完工撤走時(shí)以買賣或租借的形式轉(zhuǎn)讓他人，給申報(bào)登記和管理帶來很大難題［2］。

綜上所述，在鐵路土地的申報(bào)登記問題上，鐵路相關(guān)部門與地方土地管理部門在一些問題上存在分歧，特別是對(duì)歷史遺留問題的處理，雙方見解常常難以達(dá)成一致，使鐵路土地申報(bào)登記工作受到較大影響。

2 解決問題的建議

2.1 熟練掌握法律法規(guī)

鐵路土地管理部門的相關(guān)工作人員要熟練掌握國(guó)家歷年來對(duì)鐵路用地的法律、法規(guī)、政策，充分利用適用于鐵路土地確權(quán)的(1995)國(guó)土(籍)字第26號(hào)文件，該文件二十六條規(guī)定:“土地使用權(quán)確定給直接使用土地的具有法人資格的單位或個(gè)人，但法律、法規(guī)、政策和本規(guī)定另有規(guī)定的除外。”如國(guó)務(wù)院法規(guī)局國(guó)法函字(1998)020 號(hào)文件第一條指出:“1950 年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《鐵路留用土地辦法》和1982 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)鐵路設(shè)施確保鐵路運(yùn)輸安全暢通的通知》均系現(xiàn)行法規(guī)，各部門、各地區(qū)仍應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行?！眹?guó)家土地管理局1997 年印發(fā)的《土地確權(quán)》一書明確規(guī)定，對(duì)鐵路土地適用《鐵路留用土地辦法》。嚴(yán)格按照國(guó)家土地局頒布《土地登記規(guī)則》和《地籍調(diào)查規(guī)程》的程序，積極與地方土地管理部門溝通，達(dá)成共識(shí)。嚴(yán)格依據(jù)鐵路部門的權(quán)屬來源證明材料，達(dá)成權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確的基本原則進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)。對(duì)有糾紛的歷史遺留問題，應(yīng)按國(guó)家土地局發(fā)布的有關(guān)法規(guī)，結(jié)合國(guó)務(wù)院歷年來發(fā)布的有關(guān)法規(guī)以及近年來頒布的《中華人民共和國(guó)鐵路法》國(guó)土資源部和鐵道部頒發(fā)的《鐵路用地管理辦法》的有關(guān)內(nèi)容，按不同時(shí)期租占情況制定相應(yīng)的確權(quán)措施，本著尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則進(jìn)行合理解決。

2.2 鐵路留用地的權(quán)屬原則應(yīng)確認(rèn)給鐵路部門

該文所提遺留問題基本都出在鐵路留用地上。鐵路運(yùn)輸企業(yè)不同于其他企業(yè)，它自身具有相當(dāng)完整獨(dú)立的建筑群。為此，鐵路部門最好根據(jù)不同的占用時(shí)間，結(jié)合相應(yīng)的指定性文件，使鐵路土地管理部門在申報(bào)登記時(shí)有一定依據(jù)［3-4］。例如:①在安全保護(hù)區(qū)以外，不影響鐵路運(yùn)輸安全的，從建國(guó)前就已被地方單位或個(gè)人占用的土地;②1982 年以前被地方單位或個(gè)人占用且不影響鐵路運(yùn)輸?shù)耐恋?③由于歷史原因，路外單位和個(gè)人占用的鐵路土地，始終未經(jīng)鐵路部門同意，也沒有合法的用地手續(xù)，私自強(qiáng)行占用鐵路土地，嚴(yán)重制約著鐵路的規(guī)劃和發(fā)展，打亂鐵路設(shè)施的正常布局，使得鐵路一些計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目被迫取消或后延，按有關(guān)規(guī)定都屬違法占地，違章建筑。對(duì)于上述幾種情況的土地，應(yīng)無條件確權(quán)給鐵路。權(quán)屬確認(rèn)后，鐵路部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣庖?，按照有關(guān)規(guī)定有計(jì)劃的將違章建筑清理。凡是有租借協(xié)議，至今仍履行的，這是雙方自愿的契約關(guān)系，并且是按國(guó)務(wù)院第六辦批復(fù)的有關(guān)規(guī)定辦理的，租約手續(xù)理應(yīng)受到承認(rèn)，同時(shí)也符合現(xiàn)今的土地有償使用政策，土地權(quán)屬也必須確認(rèn)給鐵路。

2.3 重復(fù)征地的情況

對(duì)于重復(fù)征地，首先要根據(jù)征地的前后，如果鐵路征地在前，重復(fù)征地的地點(diǎn)已屬鐵路建設(shè)納入發(fā)展的范圍，鐵路部門應(yīng)以現(xiàn)行法規(guī)為依據(jù)，從鐵路遠(yuǎn)期規(guī)劃考慮，堅(jiān)持原則，與地方土地管理部門力爭(zhēng)達(dá)到意見統(tǒng)一。如果鐵路后征，對(duì)方又拒不搬走，應(yīng)積極做好土地使用前者的工作，將該土地的權(quán)屬確定給鐵路部門使用。

2.4 加強(qiáng)溝通與聯(lián)系

新建鐵路的土地申報(bào)登記，施工單位要積極與地方土地管理部門聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)沒及時(shí)把拆遷費(fèi)用撥給被拆遷單位或個(gè)人的，要督促相關(guān)單位，盡快予以解決;同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕施工單位隨意給附近單位或個(gè)人許愿，以免給后期工作帶來不必要的麻煩。施工單位的施工場(chǎng)地和臨時(shí)設(shè)施，在工程完工時(shí)，最好及時(shí)交由鐵路部門管理使用，這樣會(huì)減少很多麻煩。

如果按照上述思路就能較好的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加快鐵路土地確權(quán)的步伐。既可節(jié)約人力、物力、財(cái)力，也能給管理帶來便利。為此，鐵路土地管理部門要加大宣傳力度，提高相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平，提升地方土地管理部門對(duì)鐵路土地的認(rèn)識(shí)，充分體會(huì)到鐵路土地在鐵路建設(shè)中的重要性，對(duì)爭(zhēng)議問題達(dá)成共識(shí)，為鐵路的建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

［1］ 徐守勝.當(dāng)前鐵路用地的地界問題與對(duì)策［J］.山東國(guó)土資源，2006，22(11):31-34.

［2］ 武淑梅.淺談鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工建用地驗(yàn)收交接［J］. 河南國(guó)土資源，2010，(6):16.

［3］ 謝永岐.淺談如何盤活鐵路土地資產(chǎn)［J］. 黑龍江國(guó)土資源，2006，(6):47.

［4］ 外力.推行內(nèi)部土地使用證加強(qiáng)鐵路用地管理［J］.資源導(dǎo)刊，2008，(4):12-13.