寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作探析

李勇，李桂蓮

( 寧陽(yáng)縣國(guó)土資源局，山東寧陽(yáng) 271400)

0 引言

寧陽(yáng)縣位于山東省中部，東鄰新泰市，北依五岳之尊泰山，南臨孔子故里曲阜，西與水泊梁山相望，面積1 124 km2，人口81.04 萬(wàn)人。境內(nèi)地勢(shì)總體上東高西低，主要地貌類(lèi)型有低山、丘陵、平原。2005年全縣共轄9 個(gè)鎮(zhèn)、3 個(gè)鄉(xiāng)、566 個(gè)行政村。

寧陽(yáng)縣土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)雖然對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行了規(guī)劃，但由于缺乏有效的管理，農(nóng)村居民點(diǎn)用地粗放式外延擴(kuò)張，致使大量農(nóng)用地特別是耕地被占用。2005 年，全縣人均耕地0.086hm2(1.29 畝)，低于全國(guó)平均0.092hm2(1.38畝)的水平。另外，寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用程度低，用地結(jié)構(gòu)不合理，人居環(huán)境差，這與寧陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求不相適應(yīng)。

1 農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)狀

寧陽(yáng)縣共有566 個(gè)行政村，54.27 萬(wàn)農(nóng)村住戶(hù)。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積10 163hm2，占寧陽(yáng)縣土地總面積的9.04%。全縣農(nóng)村戶(hù)均、人均用地面積較大，人均占用居民點(diǎn)面積187 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定150 m2的標(biāo)準(zhǔn)。寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有東莊鄉(xiāng)、伏山鎮(zhèn)和東疏鎮(zhèn)，均超過(guò)200 m2。寧陽(yáng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積最小，為151.07m2(表1)。

表1 寧陽(yáng)縣2005 年農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀

2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在問(wèn)題

2.1 土地利用程度低

土地利用總體規(guī)劃(1996—2010 年)修編時(shí)，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)不夠，與城鎮(zhèn)規(guī)劃、水利建設(shè)規(guī)劃、交通建設(shè)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃沒(méi)能做到很好的銜接，對(duì)全縣的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)未進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地管理的缺失，導(dǎo)致寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)基本上處于自發(fā)狀態(tài)，村民選址布局零星分散，雜亂排列，整體內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，容積率過(guò)低。不同年代、不同結(jié)構(gòu)的新舊房屋交錯(cuò)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，寧陽(yáng)縣農(nóng)村現(xiàn)有房屋多為老舊建筑，10 年以上的一層住宅占大多數(shù)，多為磚混結(jié)構(gòu)，且存在部分土坯房和少量二層樓房建筑。宅基地用地面積不受政策約束，寧陽(yáng)縣農(nóng)村人均占用居民點(diǎn)面積187 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家規(guī)定面積。農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用程度較低，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.2 空心化現(xiàn)象突出

居民建房選址多選擇村莊外圍或村內(nèi)主要道路兩側(cè)。近幾年，寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民外出打工人員增多，并且他們多在城鎮(zhèn)買(mǎi)房安家，農(nóng)村宅基地閑置數(shù)量逐年增多。村兩委在宅基地管理方面不力，建新不拆舊、一戶(hù)多宅等現(xiàn)象普遍存在，造成農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用程度低，空心化現(xiàn)象突出。

2.3 人居環(huán)境差

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃，絕大部分村莊基礎(chǔ)設(shè)施、宅基地等用地與空閑土地相互交叉，增加了開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難性，導(dǎo)致了居民點(diǎn)內(nèi)部環(huán)境衛(wèi)生較差，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能。大部分農(nóng)村居民點(diǎn)除主干道和部分街道硬化外，其他都為素土路，且部分硬化路年久失修，下雨后積水嚴(yán)重，道路泥濘，影響出行;居民點(diǎn)內(nèi)用電線路凌亂，缺少規(guī)劃，存在安全隱患;沒(méi)有完善的排水系統(tǒng);生活、教育配套設(shè)施不全，人居環(huán)境比較差。

3 整理對(duì)策

3.1 統(tǒng)一思想加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)將農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作納入政府工作的重要議事日程，建立由政府為主導(dǎo)，國(guó)土資源、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、規(guī)劃、公安、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門(mén)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)組織制定實(shí)施計(jì)劃，協(xié)調(diào)實(shí)施工作中的重大問(wèn)題，研究制定相關(guān)政策并落實(shí)。

3.2 宣傳發(fā)動(dòng)全員參與

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組成政策宣傳隊(duì)，對(duì)擬進(jìn)行整理村莊宣傳新農(nóng)村建設(shè)的政策法規(guī)、當(dāng)前村莊存在的問(wèn)題及開(kāi)展居民點(diǎn)整理的益處，宣傳典型，讓農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的新農(nóng)村美景，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾對(duì)居民點(diǎn)整理工作的積極性，徹底打消村民的顧慮，帶動(dòng)村民融入到農(nóng)村居民點(diǎn)整理的大潮中來(lái)，使他們成為舊村改造、新村建設(shè)的中堅(jiān)力量。

3.3 科學(xué)規(guī)劃分步實(shí)施

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)和城鎮(zhèn)規(guī)劃，科學(xué)制定寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)地理區(qū)位優(yōu)、資源稟賦高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可先行一步設(shè)立示范區(qū)，優(yōu)先開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作。充分做好農(nóng)村居民點(diǎn)整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的有效銜接，做好短期、中期、長(zhǎng)期規(guī)劃，合理安排年度實(shí)施計(jì)劃，分步實(shí)施，循序漸進(jìn)，滾動(dòng)發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作。

3.4 多元投資創(chuàng)新模式

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是一項(xiàng)投資較大的基礎(chǔ)工程，多元投資能滿(mǎn)足土地整理的資金需求［1］。目前，寧陽(yáng)縣的農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作所需資金均為政府投資，造成政府財(cái)政壓力過(guò)大，由此出現(xiàn)因資金不到位而使整理工作停滯不前，無(wú)法推進(jìn)，最后影響工程驗(yàn)收。因此，寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)的整理工作在堅(jiān)持政府投入資金為主的前提下，應(yīng)充分吸納社會(huì)資金，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，暢通市場(chǎng)化融資渠道，多方籌集資金，保障寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的順利開(kāi)展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要總結(jié)歸納本地成功經(jīng)驗(yàn)，積極學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)做法，創(chuàng)新居民點(diǎn)整理模式，探索研究適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式方法。

3.5 明晰土地產(chǎn)權(quán)合理分配收益

結(jié)合寧陽(yáng)縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，對(duì)已經(jīng)開(kāi)展完農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的村莊可先行進(jìn)行集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，以保障各村及村民合法權(quán)益，避免發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。寧陽(yáng)縣泗店鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目是山東省政府［2010］73 號(hào)文批準(zhǔn)實(shí)施的綜合整治項(xiàng)目，在涉及村莊建設(shè)用地整理方面，按照“村民自愿、大穩(wěn)定小調(diào)整、等價(jià)集中、依法公開(kāi)”的原則科學(xué)制定了各項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整方案，并通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式征求意見(jiàn)，反復(fù)論證修改。對(duì)于泗店鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目新增的耕地，一部分可用于項(xiàng)目區(qū)增人增地調(diào)整，由此產(chǎn)生的土地收益可用于為70 歲以上老人辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，在開(kāi)展寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作時(shí)要明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理分配土地收益，避免留下隱患，產(chǎn)生土地糾紛和上訪事件。

3.6 控制用地規(guī)模推進(jìn)集約用地

在建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的指導(dǎo)思想下，盡量壓縮建設(shè)用地規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的集約利用［2］。寧陽(yáng)縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)中關(guān)于整理規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地中提到“規(guī)劃期內(nèi)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，合理安排新農(nóng)村建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)改造，大力實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治，進(jìn)行遷村并點(diǎn)、村莊整理”。2005 年，寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積101 63.53 hm2，到2020 年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)?？刂圃? 913 hm2，減少250.53 hm2?！绷硗?，在城鄉(xiāng)結(jié)合部可建設(shè)多層、高層住宅，推進(jìn)寧陽(yáng)縣城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，例如寧陽(yáng)縣北許社區(qū)，該社區(qū)位于寧陽(yáng)縣城東部，社區(qū)居民樓規(guī)劃建設(shè)為高層住宅，做到了農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約節(jié)約利用，也推進(jìn)了寧陽(yáng)縣城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

3.7 運(yùn)用政策杠桿加快新村建設(shè)

充分運(yùn)用好農(nóng)村土地綜合整治、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相“掛鉤”的政策。特別是開(kāi)展寧陽(yáng)縣農(nóng)村建設(shè)用地整治(掛鉤)工作，在完成泰安市規(guī)劃下達(dá)698 hm2挖潛掛鉤指標(biāo)的前提下，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，適當(dāng)擴(kuò)大項(xiàng)目區(qū)規(guī)模，所節(jié)余的指標(biāo)用于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)。寧陽(yáng)縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)中規(guī)劃在目標(biāo)期內(nèi)全縣安排建設(shè)中心村18 個(gè)，全縣農(nóng)村居民點(diǎn)安置區(qū)面積550.72 hm2。因此，運(yùn)用好農(nóng)村土地綜合整治、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相“掛鉤”的政策，不僅為寧陽(yáng)縣城鎮(zhèn)建設(shè)拓展空間，推進(jìn)社會(huì)主義新村建設(shè)進(jìn)程，而且有利于優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，有利于寧陽(yáng)縣土地資源的保護(hù)和土地利用規(guī)劃的實(shí)施。

3.8 推行土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收

農(nóng)村居民點(diǎn)整理設(shè)立“中心村”后，原來(lái)的行政界線被打破，村集體的范圍被擴(kuò)大，村民的耕作半徑勢(shì)必也會(huì)增大，要積極推行土地流轉(zhuǎn)，保障和保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，增加農(nóng)民收入。以入股的形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，以合作社為平臺(tái)聚集土地，通過(guò)合作社的形式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，既實(shí)現(xiàn)了土地集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升了土地價(jià)值，也促進(jìn)了農(nóng)民增收［3］。因此，進(jìn)行拆村并點(diǎn)、設(shè)立“中心村”后，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，是保障村民合法權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民增收，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效方法［4，5］。

4 結(jié)語(yǔ)

寧陽(yáng)縣是全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整理開(kāi)展最早最好的區(qū)域之一。目前，該縣正處于城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的階段，農(nóng)村人口向城市大量涌入，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口數(shù)量大大減少，農(nóng)村住宅出現(xiàn)較多剩余，可整理出較多高質(zhì)量的耕地，正成為開(kāi)展寧陽(yáng)縣農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理的有利時(shí)機(jī)。

［1］ 葉艷妹，吳次方.我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的潛力、運(yùn)作模式與政策選擇［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1998，(10):54-57.

［2］ 楊春悅，陳玉福.海南省農(nóng)村居民點(diǎn)整理的背景、困難及對(duì)策［J］.中國(guó)土地資源戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究，2006，(2):567-570.

［3］ 黃錦錦，朱晨紅.“股份+ 合作”土地流轉(zhuǎn)模式的實(shí)踐和啟示——以寧陽(yáng)縣蔣集鎮(zhèn)鄭龍村為例［J］.山東國(guó)土資源，2011，27(1):56-58.

［4］ 王慶芳，王璦玲，東野光亮，等.農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理技術(shù)模式研究——以惠民縣胡集鎮(zhèn)為例［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2009，40(4):50-54.

［5］ 李宗堯.農(nóng)村土地整理模式與對(duì)策研究——以山東省臨沂市為例［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002，(7):26-27.