美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

楊浩

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院 江蘇宿遷 223800）

美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

楊浩

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院 江蘇宿遷 223800）

美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“玉米補(bǔ)貼政策”）主要包括貸款差價(jià)支付、生物能源補(bǔ)貼和休息耕種等補(bǔ)貼項(xiàng)目。玉米補(bǔ)貼政策主要來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式將納稅人的稅款支付給農(nóng)民，保證了農(nóng)副產(chǎn)品的有效供應(yīng)，增加了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，穩(wěn)定了玉米的市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)也促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的興旺。文章通過(guò)補(bǔ)貼政策對(duì)玉米種植面積、玉米價(jià)格、農(nóng)民收入變化的影響進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出可持續(xù)性建議。

美國(guó);玉米補(bǔ)貼政策;經(jīng)濟(jì)效應(yīng);農(nóng)業(yè)

一、美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策的變遷及原因

玉米產(chǎn)業(yè)是美國(guó)農(nóng)業(yè)的重要支柱之一，玉米的耕種面積占總耕種面積的25%，是除了大豆之外的最重要的糧食種植品種。美國(guó)有41個(gè)洲主要種植玉米，形成了幾個(gè)大型玉米生產(chǎn)帶，玉米年產(chǎn)量在3億公噸左右，占世界玉米總產(chǎn)量的45%以上，是世界主要的玉米的生產(chǎn)國(guó)和玉米出口國(guó)。近幾年，美國(guó)的玉米的產(chǎn)量一直保持上升趨勢(shì)，一般用于食品、生產(chǎn)、種子、工業(yè)酒精、飼料、燃料等，除了自用之外，大部分用于出口，在世界玉米市場(chǎng)的份額占一半以上。另外，美國(guó)的玉米產(chǎn)業(yè)給美國(guó)創(chuàng)造了10萬(wàn)多個(gè)工作崗位，直接增加了居民的收入，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。玉米產(chǎn)業(yè)在美國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的地位非常重要，因此，對(duì)于玉米產(chǎn)業(yè)的扶持和保護(hù)一直是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策中的重要內(nèi)容，玉米補(bǔ)貼政策也是美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中的重要內(nèi)容。

美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策可以追溯到20世紀(jì)羅斯福新政時(shí)期，當(dāng)時(shí)為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的惡劣影響，羅斯福出臺(tái)了政府支持價(jià)格、對(duì)倉(cāng)儲(chǔ)糧食補(bǔ)貼、對(duì)出口糧食補(bǔ)貼的政策，這些政策的主要目的是保護(hù)農(nóng)民利益，擴(kuò)大糧食出口。但這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策給美國(guó)政府的財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。一直到1996年，克林頓總統(tǒng)頒布《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》，在里根總統(tǒng)和布什總統(tǒng)減少農(nóng)業(yè)財(cái)政開(kāi)支的基礎(chǔ)上，推翻了以價(jià)格補(bǔ)貼的為主農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，把農(nóng)業(yè)放在自由市場(chǎng)之中，政府主要通過(guò)調(diào)控降低貸款利率的方式來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，這個(gè)政策忽視了農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性，給農(nóng)民的利益帶來(lái)了損失。1996年，美國(guó)頒布《農(nóng)業(yè)法》，法案的內(nèi)容是農(nóng)業(yè)自由主義的延續(xù)，但由于1997年世界農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格一跌再跌，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本不斷上升，農(nóng)民的實(shí)際收入不斷減少，1996年的《農(nóng)業(yè)法》中卻沒(méi)有提供保護(hù)農(nóng)民的具體措施。在這個(gè)背景下，美國(guó)政府不得不出臺(tái)應(yīng)對(duì)危機(jī)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，包括《農(nóng)作物收入保險(xiǎn)計(jì)劃》和《市場(chǎng)損失補(bǔ)助計(jì)劃》，固定補(bǔ)貼減少，但是具體實(shí)踐中的臨時(shí)性補(bǔ)貼政策卻很多。2002年之后，隨著自由主義在美國(guó)的逐漸衰落，農(nóng)業(yè)保護(hù)主義逐漸盛行，美國(guó)政府在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的政策也在不斷加強(qiáng)。2002年，布什政府頒布了《2001年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法》，提出將在農(nóng)業(yè)貿(mào)易、林業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)村研究和教育等方面投資1900億美元。2008年，美國(guó)政府頒布新的《農(nóng)業(yè)法》，在2002年的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額提高到2900億美元，進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍。

在所有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中，為了擴(kuò)大出口進(jìn)行的玉米產(chǎn)銷(xiāo)補(bǔ)貼是重要內(nèi)容之一。具體來(lái)說(shuō)，1985年的《農(nóng)業(yè)法》中，為了促進(jìn)玉米產(chǎn)量的提高，美國(guó)政府對(duì)玉米的收購(gòu)價(jià)格進(jìn)行了補(bǔ)貼；20世紀(jì)80年代末，由于玉米的產(chǎn)量供大于求，政府對(duì)玉米補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，玉米價(jià)格下降，這時(shí)對(duì)于玉米的補(bǔ)貼開(kāi)始轉(zhuǎn)向促進(jìn)玉米的出口，增加玉米的產(chǎn)量及出口降低使得國(guó)內(nèi)和國(guó)外的玉米的價(jià)格；2002年之后，玉米開(kāi)始用于工業(yè)生產(chǎn)，主要用于乙醇和汽油的生產(chǎn)，特別是在2005年之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際玉米的價(jià)格開(kāi)始上升，玉米補(bǔ)貼的形式主要還是以促進(jìn)玉米的產(chǎn)量為主。

二、美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀

美國(guó)在歷次的《農(nóng)業(yè)法》中涉及到的玉米補(bǔ)貼政策主要包括貸款差價(jià)支付項(xiàng)目、生物能源補(bǔ)貼項(xiàng)目、休息耕種項(xiàng)目、周期補(bǔ)貼項(xiàng)目、產(chǎn)出補(bǔ)貼項(xiàng)目、儲(chǔ)備補(bǔ)貼項(xiàng)目、商品貸款項(xiàng)目、預(yù)定耕種面積項(xiàng)目、直接補(bǔ)貼項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在以上項(xiàng)目當(dāng)中，貸款差價(jià)支付項(xiàng)目、商品貸款項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、直接補(bǔ)貼項(xiàng)目、周期補(bǔ)貼項(xiàng)目、生物能源補(bǔ)貼項(xiàng)目等對(duì)玉米的增產(chǎn)起到了積極的作用，其他的補(bǔ)貼項(xiàng)目并沒(méi)有明顯促進(jìn)玉米產(chǎn)量的提高作用。當(dāng)然，上述補(bǔ)貼政策并不是同時(shí)實(shí)施，而是在不同的時(shí)期，針對(duì)不同的目的，實(shí)施其中的幾項(xiàng)。

目前，美國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策仍然在以上的政策范圍內(nèi)選擇實(shí)施，為了應(yīng)對(duì)世界玉米產(chǎn)量和價(jià)格的影響，通過(guò)選擇不同的補(bǔ)貼政策來(lái)實(shí)現(xiàn)玉米價(jià)格和產(chǎn)量的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際世貿(mào)組織根據(jù)價(jià)格影響程度對(duì)世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分成藍(lán)箱、黃箱和綠箱三類(lèi)，根據(jù)這個(gè)分類(lèi)，美國(guó)的玉米補(bǔ)貼項(xiàng)目也可以劃分藍(lán)箱、黃箱和綠箱。

第一，藍(lán)箱玉米補(bǔ)貼政策：主要包括直接補(bǔ)貼項(xiàng)目、周期補(bǔ)貼項(xiàng)目和收入支持計(jì)劃。直接補(bǔ)貼項(xiàng)目是在1996年開(kāi)始實(shí)施的，以農(nóng)民的玉米產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，與玉米的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。周期補(bǔ)貼項(xiàng)目是2002年開(kāi)始實(shí)施的，主要補(bǔ)貼農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)的損失，市場(chǎng)玉米價(jià)格下降的幅度大，補(bǔ)貼的額度高，這項(xiàng)政策為農(nóng)民帶來(lái)相對(duì)比較穩(wěn)定的收入，實(shí)踐證明，這項(xiàng)政策也起到了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。收入選擇計(jì)劃是在2008年開(kāi)始實(shí)施，替代2002年頒布的周期補(bǔ)貼項(xiàng)目，補(bǔ)貼的主要目的是保證農(nóng)民的最低收入。

第二，黃箱玉米補(bǔ)貼政策：主要包括商品貸款項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兩項(xiàng)。農(nóng)產(chǎn)品的貸款根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的種類(lèi)、產(chǎn)量為來(lái)確定貸款的額度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策是美國(guó)為農(nóng)民提供保障的主要手段，美國(guó)超過(guò)一半的玉米種植戶都加入了這項(xiàng)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最大的特點(diǎn)是多保多得，少保少得，保險(xiǎn)的種類(lèi)、保險(xiǎn)的額度和保險(xiǎn)的范圍可以自主選擇，農(nóng)民首先支付一定的保險(xiǎn)費(fèi)，賠償支付的范圍是超過(guò)基本保額50%的損失。

第三，綠箱玉米補(bǔ)貼政策：主要涉及環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)方面。主要包括休息耕種項(xiàng)目和耕地項(xiàng)目等。休息耕種項(xiàng)目是指退耕還林、退耕還荒，休耕周期一般是10年到15年，農(nóng)民在休耕期間得到補(bǔ)償，政府作為補(bǔ)償主體，以每畝平均產(chǎn)量的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行支付，這項(xiàng)政策即保護(hù)了自然環(huán)境，同時(shí)也增加了農(nóng)民的收入。耕地項(xiàng)目主要包括兩個(gè)計(jì)劃，分別是環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃和環(huán)境質(zhì)量安全計(jì)劃，也就是我們所提到的EQIP和CSP計(jì)劃。EQIP對(duì)停止耕種的土地進(jìn)行技術(shù)和保護(hù)支持，如增加土地的肥力、提高耕種技術(shù)等；CSP以提高產(chǎn)量為目標(biāo)，旨在保護(hù)耕種土地周邊的環(huán)境。

玉米補(bǔ)貼政策主要來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式將納稅人的稅款支付給農(nóng)民，保證了農(nóng)副產(chǎn)品的有效供應(yīng)，增加了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，穩(wěn)定了玉米的市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)也促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的興旺。

三、美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策的影響

美國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策在全世界范圍內(nèi)都是高水平的，促進(jìn)了玉米產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了新型能源的開(kāi)發(fā)，增加了農(nóng)民的收入，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，高額度補(bǔ)貼卻打破了玉米的市場(chǎng)價(jià)格，損害了其他玉米生產(chǎn)國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，造成了玉米價(jià)格的嚴(yán)重扭曲。

（一）補(bǔ)貼政策對(duì)玉米種植面積的影響。美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中，涉及玉米種植面積的政策主要有轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、休息耕種項(xiàng)目、資源保護(hù)項(xiàng)目、產(chǎn)出變動(dòng)項(xiàng)目等。美國(guó)在頒布實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策之初，就注重對(duì)于土地和資源的保護(hù)，到2002年之后，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重影程度提高，這起到了環(huán)境保護(hù)的作用，另外也增加了農(nóng)民的收入，產(chǎn)生了收入效應(yīng)，進(jìn)一步刺激了玉米的種植面積的擴(kuò)大。但是，玉米種植面積擴(kuò)大的同時(shí)，美國(guó)的其他農(nóng)作物的種植面積卻在不斷減少，比如小麥、大麥、高粱，相比種植玉米產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和補(bǔ)貼額度較低，生產(chǎn)其他農(nóng)作物的利潤(rùn)更小、經(jīng)濟(jì)效益更低。

（二）補(bǔ)貼政策對(duì)玉米價(jià)格的影響。從相關(guān)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)可以看出，美國(guó)歷年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，特別是對(duì)玉米的補(bǔ)貼的總額度是沒(méi)有減少的，只是表現(xiàn)出來(lái)的補(bǔ)貼的形式發(fā)生了很大的變化，可以說(shuō)，美國(guó)的玉米補(bǔ)貼的形式是與玉米本身價(jià)格相脫節(jié)的，玉米補(bǔ)貼增加了玉米的產(chǎn)量，擴(kuò)大了玉米的種植面積，直接增加了美國(guó)玉米出口產(chǎn)量，但是，相應(yīng)的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)的玉米的價(jià)格因此被壓低，也就是說(shuō)，玉米補(bǔ)貼增加，玉米價(jià)格下降。

（三）補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民收入的影響。農(nóng)民的收入主要包括生產(chǎn)玉米出售的價(jià)格和政府補(bǔ)貼總額，但和生產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是需要農(nóng)民自己繳納，雖然美國(guó)政府對(duì)于農(nóng)業(yè)玉米的補(bǔ)貼一直持續(xù)，但補(bǔ)貼的額度每年高低不一，特別是臨時(shí)補(bǔ)貼項(xiàng)目，農(nóng)民應(yīng)對(duì)這種變化的補(bǔ)貼項(xiàng)目，其收入和生產(chǎn)都會(huì)發(fā)生變化。例如在2000年和2005年兩個(gè)年份，在享受了幾次臨時(shí)性補(bǔ)貼之后，農(nóng)民預(yù)測(cè)政府會(huì)在下一年進(jìn)行大規(guī)模地進(jìn)行玉米補(bǔ)貼，因而增加產(chǎn)量，但事實(shí)上，2000年和2005年兩年的臨時(shí)性補(bǔ)貼的額度相比之下是下降的?？傮w來(lái)說(shuō)，美國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策是提高了農(nóng)民的整體收入的，不論是政府補(bǔ)貼價(jià)格，還是直接補(bǔ)貼農(nóng)戶，除了需要繳納的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之外，農(nóng)民的生活水平是不斷上升的。要想保持高水平的激勵(lì)效果的話，政府需要不斷地增加補(bǔ)貼的額度，這樣就對(duì)政府的財(cái)政開(kāi)支帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。

四、美國(guó)玉米補(bǔ)貼政策對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的借鑒意義

我國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策在2004年之后才開(kāi)始正式的實(shí)施，主要包括糧食直接性補(bǔ)貼、綜合性補(bǔ)貼、擴(kuò)大糧食種植范圍補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼的形式從本質(zhì)上講屬于調(diào)控玉米的儲(chǔ)備方面政策，美國(guó)在玉米補(bǔ)貼政策的早期實(shí)施這種政策。這種政策的主要的內(nèi)容是通過(guò)政府儲(chǔ)備或拖放玉米來(lái)保證玉米市場(chǎng)的供應(yīng)量，繼而維持農(nóng)民的利益不受損害，但是這種做法的最大缺點(diǎn)是政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，不利于玉米的世界產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。和美國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策相比，我國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策還存在很多的不足。

首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策項(xiàng)目少，缺少法律法規(guī)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅包括對(duì)農(nóng)民的直接性補(bǔ)貼項(xiàng)目，還有根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況制定的周期補(bǔ)貼項(xiàng)目，以及環(huán)境保護(hù)和耕地保護(hù)方面的補(bǔ)貼，除了資金上的支持，提供技術(shù)支持。我國(guó)除了國(guó)家制定的法定政策之外，一些省市比如黑龍江在玉米補(bǔ)貼政策中，出現(xiàn)過(guò)對(duì)玉米進(jìn)行直接補(bǔ)貼，或者對(duì)玉米深加工的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是和美國(guó)相比，這些政策具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，不能以法律的形式加以確定，可持續(xù)性較差。

其次，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的刺激作用較小，政策更新速度慢。美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的直接目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高，比如周期補(bǔ)貼項(xiàng)目，而我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的主要目的是保持農(nóng)民的基本生活水平，刺激的作用較??；同時(shí)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策從2004年才開(kāi)始起步，而且近幾年來(lái)補(bǔ)貼政策基本上沒(méi)有多大的變化，不能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼金額和價(jià)格掛鉤，不能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼金額和產(chǎn)量掛鉤，更加沒(méi)有注重環(huán)境的保護(hù)和耕地的保護(hù)。

借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，本著綠色環(huán)保、提高生產(chǎn)積極性、遵守國(guó)際世貿(mào)組織規(guī)則的原則，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策應(yīng)該注重以下幾點(diǎn)：第一，注重環(huán)境和耕地的保護(hù)。從美國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策的效果來(lái)看，補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是提高了農(nóng)業(yè)的畝產(chǎn)，而過(guò)度利用土地會(huì)使土地的使用效率不斷下降，因此，應(yīng)該在加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入的同時(shí)，不斷提高農(nóng)業(yè)的技術(shù)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第二，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的主要的應(yīng)對(duì)手段，我國(guó)應(yīng)該在原有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，不斷完善保險(xiǎn)的項(xiàng)目和提高保額，建立直接為農(nóng)民生產(chǎn)、銷(xiāo)售、服務(wù)、災(zāi)害多位一體的保險(xiǎn)體系。第三，明確補(bǔ)貼范圍，將農(nóng)業(yè)政策法制化。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的隨意性較大，各項(xiàng)補(bǔ)貼政策的可持續(xù)性較差，缺少明確的規(guī)定，借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，我國(guó)應(yīng)該結(jié)合具體國(guó)情，制定完善的法律法規(guī)，完善《農(nóng)業(yè)法》，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的權(quán)威性和法律效力，給農(nóng)業(yè)一個(gè)穩(wěn)定的保護(hù)。

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[責(zé)任編輯 楊賀]

F310

A

2095-0438（2017）05-0008-03

2017-02-08

楊浩（1984-），男，遼寧錦州人，宿遷學(xué)院法政學(xué)院講師，碩士研究生，研究方向：社會(huì)治理與政府經(jīng)濟(jì)。