行政案件快速辦理的踐與思

孫子佳，蘇咸瑞

摘 ? ? ?要：近年來，隨著基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的推進(jìn)，對辦案質(zhì)量和辦案效率的要求越來越高。實(shí)踐中，基層公安民警辦理最多的是行政類案件，“案多人少”是地方基層派出所的共性問題。2018年新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》涉及“快速辦理”的內(nèi)容順應(yīng)了行政案件快速辦理的需求，各地紛紛建立行政案件快速辦理機(jī)制改革試點(diǎn)，進(jìn)行一系列的探索和實(shí)踐。本文立足于基層警務(wù)的實(shí)踐，對行政案件快速辦理提出了建議，以期對行政案件快速辦理實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展有所助益。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政案件;快速辦理;流程再造

中圖分類號：D922.14 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）01-0103-06

收稿日期： 2019-07-12

作者簡介：孫子佳（1994—），女，山東煙臺人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橹伟矊W(xué);蘇咸瑞（1994—），男，山東濟(jì)南人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系中國人民公安大學(xué)2019年拔尖人才培養(yǎng)專項(xiàng)資助研究生實(shí)踐基地調(diào)研項(xiàng)目“行政案件處理程序流程再造研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2019JDDY004。

近年來，基層派出所案情增多與警力不足的矛盾日益突出。在每一起行政案件的辦理過程中，民警都需要在規(guī)定期限內(nèi)密集開展大量調(diào)查取證工作，警力捉襟見肘。有限的警力不足以支撐無限的警務(wù)，成為制約基層警務(wù)發(fā)展的瓶頸問題。因此，如何減輕民警的負(fù)擔(dān)，簡化行政案件處理流程中的不合理之處，搭建行政案件處理的“快車道”成為當(dāng)務(wù)之急。

一、行政案件快速辦理需“瘦身”

2018年新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）出臺，其中多項(xiàng)內(nèi)容涉及困擾基層辦案的問題?！兑?guī)定》明確了互聯(lián)網(wǎng)等即時通訊工具可以用于送達(dá)法律文書、賦予輔警執(zhí)法權(quán)、新的調(diào)解方法、電子簽名等，規(guī)定在有執(zhí)法記錄儀的情況下可以不制作筆錄，新增快速辦理案件程序，從接處警到案件的辦理，可以找到諸多改進(jìn)的亮點(diǎn)，[1]這讓快速辦理在實(shí)踐過程中有法可依。基層公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政案件的快速辦理過程中形式不一，如何讓警務(wù)實(shí)踐順應(yīng)法律法規(guī)的變更，是基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中需要考慮和完善的地方。

隨著行政程序相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的不斷完善，民警辦案任務(wù)也變得日益艱巨和繁重，基層派出所行政案件數(shù)量大、種類多，而有限的警力不足以支撐數(shù)量如此之多的行政案件。[2]因此，如何有效地解決基層警力與案件數(shù)量不成比例，提高基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案效率，減輕基層工作壓力，是公安機(jī)關(guān)面臨的新問題。在新修訂的《規(guī)定》出臺之前，山東省煙臺市公安局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局就已經(jīng)自主研發(fā)出簡易行政速裁系統(tǒng)。采取速裁方式的行政案件是有一定范圍的，不是所有的行政案件都可以納入速裁軌道。一般而言，案情簡單、事實(shí)清楚、法律關(guān)系明確、爭議不大、影響較小的行政案件可以納入行政速裁程序。[3]放眼各地的警務(wù)實(shí)踐，行政案件快速辦理還處在摸索階段，各地的警務(wù)工作也需要與新出臺的《規(guī)定》實(shí)現(xiàn)耦合，保證公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)范化。

二、行政案件快速辦理的實(shí)踐現(xiàn)況

目前，快速辦理在全國各地的實(shí)踐形式多樣。浙江海寧公安開辟了案件快速辦理區(qū)，行政案件的辦結(jié)提速三倍;[4]浙江嘉興公安以智能快辦機(jī)制建設(shè)為切入點(diǎn)再造執(zhí)法辦案流程，刷新了行政案件辦理的“嘉”速度;[5]江蘇沭陽公安通過行政案件的自助辦理實(shí)現(xiàn)了案件的繁簡分流;[6]山東省煙臺開發(fā)區(qū)公安通過研發(fā)簡易行政速裁App，用一部手機(jī)就可以將速裁案件“一次辦好、當(dāng)場辦結(jié)”。[7]總結(jié)各地的快速辦理實(shí)踐現(xiàn)況，可以將快辦案件的類型按照辦理的地點(diǎn)來進(jìn)行劃分，分別為現(xiàn)場快速辦理和傳喚至所內(nèi)快速辦理。這兩種辦理模式在地方均有實(shí)踐，各有利弊。筆者將以江蘇沭陽和山東煙臺開發(fā)區(qū)兩地為例分析其實(shí)踐現(xiàn)況。

（一）傳喚至所內(nèi)快速辦理

以江蘇省沭陽縣公安局為例，其在城區(qū)的7個派出所開展行政案件自助辦理工作試點(diǎn)，[8]劃定了適用快辦案件的范圍，并對快速辦案區(qū)進(jìn)行了規(guī)范的設(shè)置，簡化了案件辦理過程中的取證方式。

⒈劃定適用快速辦理案件范圍。沭陽公安為減輕警務(wù)，破解長期以來“案多人少”的困局，將城區(qū)內(nèi)的7個派出所作為行政案件自助辦理的試點(diǎn)，明確了可快速辦理的案件類型。在實(shí)施快速辦理的過程中，將案情相對簡單、違法事實(shí)清楚、違法嫌疑人主動認(rèn)錯認(rèn)罰等作為自助辦理的前提條件，明確了適用快速辦理案件的類型和范圍。適用快速辦理案件的類型主要包括關(guān)于消防監(jiān)督、人口管理、房屋出租、旅館網(wǎng)吧等類型的案件，對于違法嫌疑人不認(rèn)罰等容易引起行政爭議的案件類型則不適用快速辦理。

⒉規(guī)范設(shè)置辦案場所。江蘇省沭陽縣公安局本著規(guī)范執(zhí)法、簡化流程的要求，提升行政案件快速辦理的效率，使快速辦理符合執(zhí)法規(guī)范的要求。人身檢查、信息采集區(qū)主要作用是進(jìn)行相關(guān)信息的采集和人身檢查;法制教育（等候）區(qū)主要開展對違法嫌疑人的教育工作;自我陳述區(qū)是違法嫌疑人或證人進(jìn)行自我陳述的區(qū)域，有手工錄入和電腦錄入兩種選擇;視頻記錄區(qū)是為識字困難的犯罪嫌疑人準(zhǔn)備的，用于固定錄音錄像證據(jù);自動繳款區(qū)則是違法嫌疑人繳納罰款的地方，違法嫌疑人可以在此方便快捷地繳納罰款。辦案區(qū)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)了行政案件“一站式”辦理，減少了辦案人員和違法嫌疑人不必要的奔波，削弱了違法嫌疑人的抵觸情緒，有效提升了執(zhí)法效率。

⒊簡化取證方式。沭陽公安通過簡化取證方式等手段來提高行政案件的處理效率。辦案民警通過使用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備對詢問現(xiàn)場進(jìn)行錄音錄像，在現(xiàn)場即可完成詢問筆錄的制作;對于識字有困難的違法嫌疑人以及當(dāng)事人不愿自行書寫而要求音視頻取證的，以全程錄音錄像代替詢問筆錄作為證據(jù)使用。通過對行政案件處理流程的再造，既減少了警力投放又縮短了辦案時間，案件在40-60分鐘內(nèi)就能審結(jié)完畢，大大提高了行政執(zhí)法的效率。

（二）案件現(xiàn)場快速辦理

山東省煙臺市公安局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局于2018年自主研發(fā)了簡易行政案件速裁App系統(tǒng)，并正式開始啟用。對于社會危害性較小的刑事案件，如違反居民身份證管理類案件、非法攜帶管制器具類案件，民警可以在現(xiàn)場使用簡易行政案件速裁App系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)快速辦理。[9]

⒈全程現(xiàn)場辦案。簡易行政速裁App系統(tǒng)有效實(shí)現(xiàn)了“手指”辦案，依托一部手機(jī)，辦案民警根據(jù)簡易行政速裁App中的語音提示程序開展執(zhí)法工作，現(xiàn)場對違法嫌疑人的身份進(jìn)行核查，民警還可以對照詢問題綱對違法嫌疑人進(jìn)行詢問并現(xiàn)場完成筆錄制作、電子簽名、指紋捺印等工作。對于案件事實(shí)清楚的案件，自動生成相關(guān)法律文書，被處罰人現(xiàn)場閱讀法律文書，確認(rèn)無異議后，完成電子簽名和指紋的捺印工作，App自動生成送達(dá)回執(zhí)，被處罰人可以在網(wǎng)上自行下載打印處罰文書。在罰款繳納方面，App可以自動生成繳款專用二維碼，被處罰人通過在現(xiàn)場掃碼直接繳納罰款;沒有手機(jī)銀行的，可以選擇其他繳款方式，由被處罰人輸入銀行卡號，罰款直接進(jìn)入單位罰款繳納專用賬戶。速裁App的使用節(jié)約了辦案時間，緩和了當(dāng)事人與執(zhí)法人員之間的緊張情緒，實(shí)現(xiàn)了案件的快速辦理。

⒉全程監(jiān)督，陽光執(zhí)法。簡易行政速裁App可依托公安平臺，將法律文書推送到分局微信公眾號，速裁案件當(dāng)事人可自由查看、下載，實(shí)現(xiàn)陽光執(zhí)法、透明執(zhí)法，有效保護(hù)了當(dāng)事人的知情權(quán)以及提起行政復(fù)議和訴訟的權(quán)利。 此外，簡易行政速裁App還可以實(shí)現(xiàn)對案件的回訪評價。速裁App內(nèi)自動生成案件回訪頁面，由當(dāng)事人對民警的執(zhí)法情況進(jìn)行即時評價，也可即時收集群眾對公安工作提出的意見和建議，成為警民聯(lián)系的橋梁和紐帶。

三、行政案件快速辦理面臨的困境

從江蘇沭陽和山東煙臺開發(fā)區(qū)的實(shí)踐來看，兩地在行政案件快速辦理上均取得了長足的發(fā)展，為其他地區(qū)行政案件快速辦理的實(shí)踐提供了樣本。鑒于公安部新修訂的《規(guī)定》，各地公安機(jī)關(guān)的快速辦理處于試點(diǎn)階段，新的程序規(guī)定也需要各地公安機(jī)關(guān)去調(diào)整適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)警務(wù)實(shí)踐和法律法規(guī)的有效契合。一是違法嫌疑人是否真心認(rèn)罪。《規(guī)定》第四十條規(guī)定：對不適用簡易程序，但事實(shí)清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯認(rèn)罰，且對違法事實(shí)和法律適用沒有異議的行政案件，公安機(jī)關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。[10]新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定了“速裁程序”，其在第二百二十二條中規(guī)定：基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰并同意適用速裁程序的，可以適用速裁程序，由審判員一人獨(dú)任審判。[11]二者相較，“速裁”程序是建立在審判過程中，是建立在完備的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)上的裁決。而行政案件快速辦理則是建立在案件事實(shí)清楚、簡單基礎(chǔ)之上的，其中很多的事實(shí)是需要辦案人員自己去判斷和把握的。這不禁引起筆者的思考，在行政案件快速辦理程序啟動之前，辦案人員如何把握案件事實(shí)清楚這一范圍？辦案人員又如何判斷違法嫌疑人是否真心認(rèn)罪？對于判斷違法嫌疑人是否真心認(rèn)罪的問題，應(yīng)參考刑事司法領(lǐng)域中對認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性的規(guī)定。在理論層面，《布萊克法律詞典》對自愿性的解釋是“一種不受強(qiáng)迫的自愿與自由的特性。不受外界的干涉和他人的影響;自發(fā)的;自主的?！盵12]但認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性是相對的，也是有限的。鑒于自愿性的界定范圍含糊、主觀性較強(qiáng)，在實(shí)務(wù)中評判違法嫌疑人是否真心認(rèn)罪認(rèn)罰時，必須依據(jù)一些客觀的標(biāo)準(zhǔn)。因此，公安機(jī)關(guān)在辦案過程中如何有效界定是否真心認(rèn)罪，是當(dāng)下需要思考和解決的問題。二是快速辦理案件的舉證形式過于單一。在行政案件快速辦理過程中，取證方式得到了簡化。詢問筆錄采用全程錄音錄像的方式或是自行書寫陳述的方式。通過自行書寫的方式，無需多名警力進(jìn)行詢問工作，減少了警力資源的使用，在一定程度上減輕了民警辦案負(fù)擔(dān)，提高了辦案效率。但在取證過程中，民警對錄音錄像的取證形式存在過度依賴的現(xiàn)象，取證方式過于單一，缺少其他類型證據(jù)種類的支撐，且對錄音錄像資料的保管和儲存提出了更高的要求。此外，過度依賴錄音錄像的方式，也不利于民警面對突發(fā)情況，如當(dāng)執(zhí)法記錄儀或者錄音錄像設(shè)備損壞時其產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險該如何處理;辦案民警能否快速適應(yīng)回歸紙質(zhì)筆錄的模式等。三是執(zhí)法程序能否嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。在行政案件快速辦理的過程中，雖然通過模板化的自述有效杜絕了常見的執(zhí)法問題，但流水化的作業(yè)模式在辦案過程中是否會出現(xiàn)執(zhí)法偏頗的現(xiàn)象值得思考。此外，快辦案件適用證據(jù)的合法性、審批程序等問題是否合規(guī)，地方規(guī)定各不一致，難以做到嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。因此，應(yīng)統(tǒng)一地方標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的證據(jù)適用制度和審批程序規(guī)定。四是調(diào)解和處罰難以抉擇?；鶎用窬诮犹幘^程中往往會處理一些民事糾紛案件，當(dāng)雙方當(dāng)事人矛盾激化時容易形成爆發(fā)點(diǎn)，累積成刑事案件或治安案件。在實(shí)際辦案過程中民警會更傾向于使用治安調(diào)解結(jié)案，采用治安調(diào)解結(jié)案固然會降低治安成本、保證受害人權(quán)益得到快速救濟(jì)，但調(diào)解程序仍存在隨意性和無序性等現(xiàn)象。

四、行政案件快速辦理的優(yōu)化路徑

（一）掌握正確的訊問技巧

在違法嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰問題的處理上，應(yīng)盡量減少辦案部門帶給違法嫌疑人的心理壓迫。警察的制服標(biāo)志、辦案場所環(huán)境以及對違法嫌疑人的訊問都會帶給違法嫌疑人一定的壓迫感，違法嫌疑人基于自身利益因素的考量以及心理防線的崩塌很可能作出與內(nèi)心真意不相符合的意思表示。因此，辦案民警應(yīng)充分考量違法嫌疑人面對的外部壓迫因素和內(nèi)部心理因素，在違法嫌疑人充分自愿的基礎(chǔ)上作出認(rèn)罪認(rèn)罰的推定，最大限度確保認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性。

（二）強(qiáng)化證據(jù)證明力

無論是帶回所內(nèi)快速辦理還是在現(xiàn)場使用速裁App快速辦理行政案件，都存在證據(jù)舉證方式單一的問題。在執(zhí)法過程中，為了提高辦案效率、簡化詢問筆錄的制作，辦案民警通常會對詢問過程進(jìn)行全程錄音錄像來代替詢問筆錄，并以此作為證據(jù)來使用。

就單一的證據(jù)形式來說，同步錄音錄像相較于筆錄而言證明力更強(qiáng)，其記錄信息相較于筆錄而言更為豐富、全面和客觀。而筆錄的形式簡單，內(nèi)容簡潔精煉，可操作性強(qiáng)。因此，辦案民警在進(jìn)行行政案件速裁過程中，不能無限度放大同步錄音錄像資料的作用，而應(yīng)在適當(dāng)場合與詢問筆錄進(jìn)行結(jié)合使用。辦案民警需要意識到單一舉證方式的執(zhí)法風(fēng)險，在執(zhí)法過程中盡可能地收集多種類型的證據(jù)，強(qiáng)化證據(jù)的證明效力。

（三）細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)則

在快速辦理過程中要注意統(tǒng)一執(zhí)法尺度和裁量標(biāo)準(zhǔn)，法律條文的裁量幅度存在一定的伸縮范圍，基層公安機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)法過程中也有一定的可選擇性。因此，要平衡好二者之間的關(guān)系，做到清楚、具體、規(guī)范、明確。[13]對于語意較為模糊的執(zhí)法條款，可以將違法行為分為幾個檔次，盡最大可能做到杜絕民警的自由裁量，防止人情案的出現(xiàn)。以浙江省為例，浙江嘉興和浙江麗水均有行政案件快速辦理的實(shí)踐，但兩地的實(shí)踐情況卻有差異。因此，可以浙江省為行政單位對辦案民警進(jìn)行集中統(tǒng)一的培訓(xùn)，提升快辦案件民警的執(zhí)法能力和執(zhí)法素養(yǎng)。在保留總的原則和政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)的特點(diǎn)和個性來設(shè)置辦案區(qū)，做到有的放矢。

（四）靈活選擇辦案地點(diǎn)

根據(jù)江蘇沭陽和山東煙臺開發(fā)區(qū)兩地的實(shí)際辦案情況可知，案件類型和辦案人員的素質(zhì)是辦案地點(diǎn)選擇的關(guān)鍵因素。對于需要在現(xiàn)場即時詢問的案件，且辦案人員對簡易行政速裁App的使用較為熟練，適宜當(dāng)場辦理完結(jié);當(dāng)需要將違法嫌疑人帶回詢問、違法嫌疑人需要帶回派出所進(jìn)行相關(guān)化驗(yàn)檢查，或辦案人員對手機(jī)使用簡易行政速裁App較為困難的，在所內(nèi)快速辦案區(qū)辦理則是最好的選擇。

隨著科技警力、智慧警務(wù)的普及，部分民警對新儀器、新設(shè)備存在抵觸情緒，如何讓“老、中”力量的民警跟上警務(wù)發(fā)展的步伐，是需要關(guān)注和解決的問題。民警中的年輕力量對新生事物的適應(yīng)力強(qiáng)、認(rèn)可度高，而“老、中”力量的民警則傾向于傳統(tǒng)的辦案模式。2018年底，山東煙臺開發(fā)區(qū)金橋派出所4名地方院校畢業(yè)的新民警第一次拿到App應(yīng)用后，一個小時內(nèi)就熟悉了行政案件的辦理流程，并能規(guī)范且準(zhǔn)確無誤的將案件辦理完畢，不再需要事事請教和翻找法律條文。而習(xí)慣于傳統(tǒng)模式的辦案民警由于對手機(jī)操作不熟練、對“手指辦案”不適應(yīng)，因而產(chǎn)生抵觸心理。因此，并不是所有的民警對簡易行政速裁App都能做到正確接納，對于熟悉傳統(tǒng)辦案流程的民警來說，其對“手指”辦案缺乏熟練度，因此，可根據(jù)案件情況進(jìn)行靈活選擇處理。

（五）增加“程序選擇權(quán)”

無論是當(dāng)場處罰還是所內(nèi)快速辦理，都應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)事人的意見，給予當(dāng)事人一定的選擇權(quán)。而在實(shí)際的案件辦理過程中，違法嫌疑人往往基于心理上的壓力而難以做出決斷。如違法嫌疑人對案件事實(shí)有異議，則不能適用快速辦理程序。在警務(wù)實(shí)踐過程中辦案民警基于執(zhí)法效率等因素的考量往往更傾向于選擇快速辦理程序來結(jié)案?？焖俎k理的初衷是為了提升辦案效率，由于與當(dāng)事人沒有做到有效溝通而違背當(dāng)事人的意愿，由此造成復(fù)議等程序的啟動則違背了行政案件快速辦理實(shí)施的初衷。因此，可考慮在政策和規(guī)定上適當(dāng)向違法嫌疑人傾斜，在快速辦理過程中增加“程序選擇權(quán)”，保證案件辦理的“質(zhì)量”，而不是一味地追求效率。

針對以往行政案件辦理手續(xù)繁瑣、文書種類多、要求細(xì)致等突出問題，讓行政案件辦理駛?cè)搿翱燔嚨馈?，?shí)現(xiàn)警力的無增長改善，是公安改革堅(jiān)持不懈的目標(biāo)。建立行政案件快辦機(jī)制任重而道遠(yuǎn)，需要我們繼續(xù)對證據(jù)證明力和程序規(guī)范等要素進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)量和辦案效率的雙提升，從而達(dá)到解放警力、緩和警民關(guān)系的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

The Practice and Thinking of Public Security Cases Handling Quickly

Sun Zijia，Su Xianrui

Abstract：In recent years，with the promotion of the standardization of law enforcement in the grass-roots public security organs，there are more and more requirements for the quality and efficiency of case handling.In practice，the police at the grass-roots level handle the administrative cases most;“more cases and fewer people” is the common problem of local police stations at the grass-roots level.In 2018，the newly revised provisions on the procedures of public security organs for handling administrative cases related to “fast handling” met the needs of fast handling of administrative cases.Various regions have set up pilot reform of fast handling mechanism of administrative cases to conduct a series of exploration and practice.Therefore，based on the current situation of grass-roots police practice，this paper puts forward new prospects for the rapid handling of administrative cases，in order to help the rapid handling of administrative cases to achieve leapfrog development.

Key words：administrative case;fast handling;process reengineering