高校建設(shè)工程全過(guò)程審計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)

劉長(zhǎng)明

高校建設(shè)工程全過(guò)程審計(jì)在規(guī)范工程項(xiàng)目管理和提高建設(shè)資金使用效益方面發(fā)揮了重要的作用，本文論述了建設(shè)工程全過(guò)程審計(jì)工作在招標(biāo)投標(biāo)施工管理、竣工結(jié)算階段的工作重點(diǎn)，對(duì)全過(guò)程審計(jì)工作中的審計(jì)職能定位、審計(jì)意見(jiàn)落實(shí)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了分析。

高校建設(shè)工程全過(guò)程審計(jì)的背景

2007年12月，教育部提出了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)的意見(jiàn)》（教財(cái)【2007】29號(hào)），要求各部門、各單位結(jié)合內(nèi)部實(shí)際情況對(duì)本部門、本單位的大中型建設(shè)工程實(shí)施全過(guò)程審計(jì)，并結(jié)合本部門、本單位的實(shí)際，制定或修訂關(guān)于建設(shè)工程項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)的制度或?qū)嵤┺k法。全過(guò)程跟蹤審計(jì)開(kāi)展以來(lái)，徹底破除秋后算賬等傳統(tǒng)審計(jì)理念，審計(jì)從事后監(jiān)督到事中控制、事前防范轉(zhuǎn)變，審計(jì)方式從靜態(tài)轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)，在完善高校工程管理、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)、防止高估冒算等方面發(fā)揮了重要作用。

高校建設(shè)工程全過(guò)程審計(jì)的重點(diǎn)

建設(shè)工程項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)涉及勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、工程施工、竣工結(jié)算等各個(gè)階段，時(shí)間跨度大、協(xié)調(diào)單位多、專業(yè)知識(shí)面廣，對(duì)審計(jì)人員提出了較高的要求。目前大部分高校的審計(jì)部門從招投標(biāo)階段介入，工作中以全面審計(jì)、突出重點(diǎn)的審計(jì)原則，能夠起到事半功倍的效果，有效地提高審計(jì)效率和質(zhì)量。

1、招標(biāo)階段的審計(jì)

2008年以后的工程項(xiàng)目普遍按照控制量、指導(dǎo)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)的原則，實(shí)行工程量清單招標(biāo)、固定單價(jià)合同的結(jié)算方式。與傳統(tǒng)定額模式下按實(shí)結(jié)算的方式相比，中標(biāo)單位投標(biāo)書中的綜合單價(jià)將成為法定依據(jù)，在工程結(jié)算時(shí)不能隨意更改，這很大程度上削弱了審計(jì)在結(jié)算階段的主動(dòng)性。因此審計(jì)提前介入招投標(biāo)階段顯得尤為重要。在招投標(biāo)階段，施工單位為了追求利益最大化，常常在投標(biāo)時(shí)采用不平衡報(bào)價(jià)的投標(biāo)策略。在此階段首先要審查工程量清單中工程量的準(zhǔn)確性和項(xiàng)目特征描述的完整性，這樣能夠有利的在根源上防止施工單位通過(guò)工程量清單漏項(xiàng)或描述不詳而采取不平衡報(bào)價(jià)。其次是審查招標(biāo)控制價(jià)的合理性。招標(biāo)控制價(jià)過(guò)低，可能會(huì)引起流標(biāo)，招標(biāo)控制價(jià)過(guò)高，可能會(huì)引起圍標(biāo)、串標(biāo)，導(dǎo)致招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分。再次是審查招標(biāo)文件中的評(píng)標(biāo)辦法是否合理、合同條款中的結(jié)算條款是否嚴(yán)密。合理的評(píng)標(biāo)辦法有利于通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選擇綜合實(shí)力強(qiáng)、企業(yè)信譽(yù)好的施工隊(duì)伍。而嚴(yán)密的結(jié)算條款可以為結(jié)算審計(jì)提供法律依據(jù)，減少雙方的爭(zhēng)議問(wèn)題，有利地維護(hù)學(xué)校的利益。

2、材料及設(shè)備的審計(jì)

材料及設(shè)備費(fèi)用約占工程總體造價(jià)的70%左右，事實(shí)證明，個(gè)別管理人員通過(guò)施工材料甲控乙供插手材料及設(shè)備的采購(gòu)，以保證工程質(zhì)量為由暗中指定供應(yīng)商，從中收取回扣和賄賂，使材料及設(shè)備的采購(gòu)成為工程建設(shè)中貪污腐敗易發(fā)的隱蔽環(huán)節(jié)。并且材料及設(shè)備即使同一品牌也因不同系列、不同標(biāo)準(zhǔn)而價(jià)格差距很大，而建設(shè)單位和監(jiān)理公司在材料及設(shè)備的進(jìn)場(chǎng)驗(yàn)收時(shí)，往往只關(guān)注材料的檢測(cè)報(bào)告是否合格，沒(méi)有結(jié)合招投標(biāo)文件檢驗(yàn)進(jìn)場(chǎng)材料的品牌、規(guī)格、型號(hào)。個(gè)別施工單位利用這個(gè)管理漏洞以次充好降低原投標(biāo)承諾的材料檔次。因此材料及設(shè)備采購(gòu)和進(jìn)場(chǎng)后的驗(yàn)收應(yīng)作為此階段審計(jì)的重點(diǎn)。首先通過(guò)審計(jì)督促基建管理部門完善材料采購(gòu)相關(guān)制度和流程。甲供材料和達(dá)到招標(biāo)限額的甲控乙供材料應(yīng)嚴(yán)格按照學(xué)校招標(biāo)工作規(guī)定采購(gòu)，審計(jì)部門全程參與招標(biāo)過(guò)程。主要材料及設(shè)備在進(jìn)場(chǎng)使用和安裝前，基建管理部門、監(jiān)理單位和審計(jì)部門共同進(jìn)行驗(yàn)收品牌、規(guī)格型號(hào)。與投標(biāo)文件中不同的材料及設(shè)備，需經(jīng)過(guò)基建管理部門、監(jiān)理單位和審計(jì)部門確認(rèn)和同意方可進(jìn)場(chǎng)使用，其單價(jià)由基建管理部門組織審計(jì)、資產(chǎn)等相關(guān)部門共同考察市場(chǎng)，開(kāi)會(huì)討論研究后確定。

3、設(shè)計(jì)變更的審計(jì)

施工階段的設(shè)計(jì)變更是造成工程項(xiàng)目超出概算的主要原因，大部分的設(shè)計(jì)變更是必要合理的，但仍存在個(gè)別施工單位通過(guò)施工階段的設(shè)計(jì)變更與投標(biāo)中的不平衡報(bào)價(jià)相結(jié)合變更工程價(jià)款。施工單位巧立名目說(shuō)服建設(shè)單位或設(shè)計(jì)院將原投標(biāo)中報(bào)價(jià)較低的分項(xiàng)工程進(jìn)行變更，在結(jié)算時(shí)就可以依據(jù)合同條款重新對(duì)新工藝、新材料進(jìn)行組價(jià)，將原投標(biāo)的虧本項(xiàng)目變成了營(yíng)利項(xiàng)目，而基建管理部門沒(méi)有嚴(yán)格的設(shè)計(jì)變更內(nèi)控程序，讓施工單位的手段得以實(shí)現(xiàn)，造成了工程中標(biāo)價(jià)與結(jié)算造價(jià)相差甚遠(yuǎn)。在此階段首先應(yīng)督促基建管理部門完善設(shè)計(jì)變更論證和審批制度，組織各相關(guān)單位參與有關(guān)專家對(duì)設(shè)計(jì)變更的論證會(huì)。執(zhí)行“先論證，后批準(zhǔn);先批準(zhǔn)，后變更;先變更，后施工”的流程。其次，應(yīng)結(jié)合投標(biāo)文件和審查設(shè)計(jì)變更內(nèi)容，對(duì)施工單位提出的設(shè)計(jì)變更，嚴(yán)格審查變更的理由是否充分和必要，對(duì)設(shè)計(jì)單位提出的設(shè)計(jì)變更應(yīng)進(jìn)行分析，屬于設(shè)計(jì)失誤等原因造成的變更應(yīng)提出索賠，對(duì)建設(shè)單位提出的工程變更，應(yīng)對(duì)不同的變更方案的造價(jià)和優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行測(cè)算和論證，為決策提供依據(jù)。

4.工程結(jié)算的審計(jì)

工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)出具的結(jié)算審計(jì)報(bào)告是審計(jì)質(zhì)量的核心，結(jié)算審計(jì)工作問(wèn)題復(fù)雜，矛盾對(duì)立，定案金額直接作為財(cái)務(wù)的付款依據(jù)，關(guān)系著施工單位的切身利益，甲乙雙方在此階段據(jù)理力爭(zhēng)、寸土不讓，進(jìn)而引起工程糾紛走向法律訴訟。因此，妥善處理爭(zhēng)議問(wèn)題是審計(jì)在該階段的重點(diǎn)。結(jié)算階段的主要工作是量和價(jià)的審計(jì)，大部分的量和價(jià)通過(guò)核對(duì)完全可以達(dá)成一致意見(jiàn)。存在爭(zhēng)議的量、價(jià)問(wèn)題往往是由于簽證、變更、索賠等原因?qū)е码p方執(zhí)行的法律法規(guī)或計(jì)價(jià)依據(jù)有所爭(zhēng)議。審計(jì)部門應(yīng)將結(jié)算爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行分類和匯總，對(duì)于行業(yè)法律法規(guī)相關(guān)政策的理解爭(zhēng)議問(wèn)題，可以通過(guò)咨詢行業(yè)主管部門解決。對(duì)于雙方在合同、招投標(biāo)文件條款中均有依據(jù)的爭(zhēng)議問(wèn)題，可以結(jié)合實(shí)際情況通過(guò)各部門共同參與的協(xié)調(diào)會(huì)解決。對(duì)于雙方經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)和咨詢?nèi)圆荒芙鉀Q且涉及金額較大的爭(zhēng)議問(wèn)題，審計(jì)部門應(yīng)透徹理解和掌握行業(yè)法律法規(guī)及相關(guān)政策，并結(jié)合實(shí)際情況把握好處理問(wèn)題的原則和底線，有理、有據(jù)、有節(jié)地解決爭(zhēng)議問(wèn)題，避免不必要的法律訴訟，使學(xué)校利益受到損失。

高校建設(shè)工程全過(guò)程審計(jì)的難點(diǎn)

1.審計(jì)職能的準(zhǔn)確定位

高校建設(shè)工程建設(shè)涉及基建、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)委等多個(gè)部門參與并相互協(xié)作，建設(shè)過(guò)程中容易出現(xiàn)各相關(guān)部門間定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清的問(wèn)題。全過(guò)程審計(jì)工作定位不準(zhǔn)，會(huì)造成審計(jì)部門權(quán)限無(wú)限擴(kuò)大，相關(guān)業(yè)務(wù)部門推委，審計(jì)部門越俎代庖，事無(wú)巨細(xì)地承擔(dān)起相關(guān)部門的管理職能的被動(dòng)工作局面。從高校審計(jì)的發(fā)展歷程來(lái)看，延伸和拓寬審計(jì)職能是內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，審計(jì)在原來(lái)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能上增加了服務(wù)、咨詢職能。在許多高校服務(wù)和咨詢職能已被學(xué)校提升到一定的高度，并成為了審計(jì)工作的主要職能。但通過(guò)我們近年來(lái)的工作實(shí)踐來(lái)看，發(fā)揮審計(jì)服務(wù)、咨詢職能的同時(shí)，絕對(duì)不能削弱和淡化監(jiān)督職能。要始終將監(jiān)督、評(píng)價(jià)作為高校內(nèi)部審計(jì)的基本職能。在具體工作中審計(jì)履行職責(zé)要確保到位而不越位，監(jiān)督而不代替。真正做到以監(jiān)督為手段，以服務(wù)為目的，監(jiān)督與服務(wù)并重，在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督。以規(guī)范學(xué)校工程建設(shè)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益為目標(biāo)，找準(zhǔn)審計(jì)工作與學(xué)校中心工作的結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，把審計(jì)工作置于學(xué)校發(fā)展的全局之下，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作與學(xué)校發(fā)展同頻共振，才能更加有利于審計(jì)工作的全面開(kāi)展。

2.審計(jì)咨詢意見(jiàn)的落實(shí)

審計(jì)咨詢意見(jiàn)是規(guī)范管理，發(fā)揮審計(jì)免疫功能的重要途徑。審計(jì)咨詢意見(jiàn)落實(shí)難是當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)工作中普遍存在的問(wèn)題，很大程度上制約著審計(jì)職能地發(fā)揮。究其原因，既有審計(jì)自身方面的原因，也有來(lái)源于相關(guān)管理部門的原因。審計(jì)自身原因主要是由于審計(jì)人員業(yè)務(wù)不夠精湛，調(diào)查研究不夠深入分析問(wèn)題不夠全面，提出的審計(jì)咨詢意見(jiàn)缺乏高度和可操作性。相關(guān)管理部門不愿意承認(rèn)存在的管理漏洞或部門的權(quán)利受到約束而抵觸規(guī)范管理的審計(jì)咨詢意見(jiàn)，也加大了審計(jì)咨詢意見(jiàn)落實(shí)的難度。因此，作為審計(jì)人員一定要不斷提高自己的綜合能力，鞏固優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)本領(lǐng)，熟悉法律法規(guī)、項(xiàng)目管理施工技術(shù)工程造價(jià)等多方面知識(shí)，換位思考深入細(xì)致的調(diào)查研究和審查，結(jié)合實(shí)際提出合理的咨詢意見(jiàn)，這樣才能使相：關(guān)管理部門對(duì)審計(jì)意見(jiàn)心悅誠(chéng)服，主動(dòng)落實(shí)和改正。對(duì)于完善相關(guān)部門管理審計(jì)咨詢意見(jiàn)地落實(shí)，首先應(yīng)督促其盡快落實(shí)完善，如相關(guān)部門推脫敷衍了事，可以通過(guò)主管校領(lǐng)導(dǎo)組織召開(kāi)各部門共同參加的會(huì)議，通過(guò)集體討論研究的形式陳述審計(jì)意見(jiàn)的必要性和可行性，并形成會(huì)議紀(jì)要，促進(jìn)審計(jì)咨詢意見(jiàn)的落實(shí)。

3.外聘工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

近幾年，各高校為了彌補(bǔ)內(nèi)部審計(jì)力量的不足，外聘具有資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展全過(guò)程審計(jì)工作。內(nèi)審?fù)鈱徬嘟Y(jié)合的做法在一定程度上緩解了審計(jì)部門的壓力，但同時(shí)也增加了審計(jì)工作的風(fēng)險(xiǎn)。目前，大部分工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的人員良莠不齊，流動(dòng)性大，個(gè)別人員職業(yè)道德有缺陷，不能保證廉潔自律，急劇擴(kuò)大了審計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。有的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)低價(jià)中標(biāo)拿到審計(jì)業(yè)務(wù)，在項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)時(shí)再與施工單位暗中勾結(jié)，弄虛作假，謀取私利，審計(jì)質(zhì)量根本無(wú)法保障。因此，外聘工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理是確保審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。首先，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)，將企業(yè)規(guī)模、企業(yè)榮譽(yù)、人員情況工作業(yè)績(jī)作為評(píng)標(biāo)考核的重點(diǎn)，而將投標(biāo)報(bào)價(jià)弱化或不作為評(píng)標(biāo)因素。其次，細(xì)化工程造價(jià)咨詢委托合同，在通用條款的基礎(chǔ)上將工作要求、完成時(shí)限、獎(jiǎng)懲規(guī)定、人員安全等內(nèi)容在專用條款部分協(xié)商確定。再次，對(duì)入圍的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)建立考核制和復(fù)審制。每年對(duì)各家工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的人員及其工作業(yè)績(jī)從德能、勤、技、廉幾個(gè)方面進(jìn)行考核，實(shí)行末位淘汰制。結(jié)算審計(jì)初審定案后，委托另一家工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)審，形成各工程造價(jià)機(jī)構(gòu)間相互制約的機(jī)制，減少工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，有效保證結(jié)算審計(jì)的質(zhì)量。

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