公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

文/ 朱維究 劉永林

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公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

文/ 朱維究 劉永林

編者按：

2015年9月，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)舉辦了“簡(jiǎn)政放權(quán)與公益事業(yè)治理體系改革”研討會(huì)，分簡(jiǎn)政放權(quán)改革、公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革、城市公立醫(yī)院綜合改革、公益服務(wù)中的PPP四個(gè)主題研討，來(lái)自教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)組織等領(lǐng)域的幾十位國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者、實(shí)務(wù)部門代表在研討會(huì)上作了發(fā)言。本期繼續(xù)開設(shè)“公益事業(yè)治理體系改革”專欄，陸續(xù)刊登研討會(huì)上的發(fā)言。

朱維究 ：中國(guó)政法大學(xué)教授

高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)與高等學(xué)校的章程、高等學(xué)校的使命宣言，共同構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)制度的三大核心要素，是高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)其使命定位所需要的組織架構(gòu)和制度安排。①史靜寰：“現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)需要‘根’‘魂’‘骨架’”，《中國(guó)高教研究》，2014年第4期。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展與改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》實(shí)施以來(lái)，教育部在推進(jìn)公辦高等學(xué)校法人治理改革方面，多措并舉、成效顯著。圍繞教育規(guī)劃綱要逐項(xiàng)落實(shí)，推動(dòng)出臺(tái)堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施細(xì)則，制定高等學(xué)校信息公開、高等學(xué)校章程、學(xué)校教職工代表大會(huì)、高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、高等學(xué)校理事會(huì)等方面的規(guī)范性文件，并推動(dòng)高等學(xué)校校長(zhǎng)公開選拔試點(diǎn)、學(xué)院制試點(diǎn)和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)等。當(dāng)前，我國(guó)公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，“總的來(lái)說(shuō)，大學(xué)行政化色彩濃厚，學(xué)術(shù)權(quán)力不彰，決策科學(xué)化、民主化程度低，監(jiān)督機(jī)制缺乏。使得高等學(xué)校辦學(xué)活力不足，教師積極性不高，對(duì)學(xué)校的科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重制約?！雹趯O霄兵：《中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)研究》，教育科學(xué)出版社，2012年，第107頁(yè)。

高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的形成與特定的歷史環(huán)境相關(guān)聯(lián)，不同國(guó)家、不同高等學(xué)校也會(huì)有不同的治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，完善公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在充分認(rèn)識(shí)和深刻把握我國(guó)公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，辯證借鑒域外國(guó)家高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的有益做法，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際，對(duì)公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，包括公辦高等學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)及行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、參與民主管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)等制度現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做出實(shí)事求是的分析，并在此基礎(chǔ)上，全面統(tǒng)籌考慮和精心設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善提出建議。

一、公辦高等學(xué)校決策機(jī)構(gòu)：從保守走向改善

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律及政策明確下來(lái)的。幾十年歷史與制度經(jīng)驗(yàn)積累并被實(shí)踐證明的，保證高等學(xué)校正常運(yùn)作的根本制度，必須堅(jiān)持并不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

我國(guó)公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，必須準(zhǔn)確把握黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵，堅(jiān)持完善的思路，輔之以建立理事會(huì)制度，不斷完善黨委會(huì)的組成、職責(zé)和決策程序等。在保證黨委會(huì)決策機(jī)構(gòu)性質(zhì)和地位不變的前提下，對(duì)黨委會(huì)的職責(zé)在橫向上分類，厘清作為政治領(lǐng)導(dǎo)組織的職責(zé)和作為高等學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的職責(zé)；在縱向上分層，厘清決策機(jī)構(gòu)的職責(zé)和校長(zhǎng)的職權(quán)，改革黨委常委會(huì)的設(shè)置。實(shí)現(xiàn)從“封閉決策”到“開門決策”的轉(zhuǎn)變，從決策機(jī)構(gòu)成員組成、決策程序公開、決策結(jié)果公布等環(huán)節(jié)入手，實(shí)現(xiàn)從高等學(xué)校治理“臺(tái)前”到“幕后”的轉(zhuǎn)變，應(yīng)明確和保留黨委會(huì)的必要決策事項(xiàng)，充分授權(quán)校長(zhǎng)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等治理學(xué)校，依法依規(guī)支持校長(zhǎng)及其行政機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)自主開展行政管理和學(xué)術(shù)自治工作。

二、公辦高等學(xué)校校長(zhǎng)及行政機(jī)構(gòu)：從任性走向理性

公辦高等學(xué)校的校長(zhǎng)作為法定代表人的法律地位，應(yīng)相對(duì)獨(dú)立于決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、參與民主管理與監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，既保持獨(dú)立又互相聯(lián)系。當(dāng)前，公辦高等學(xué)校校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式，正在從任命制走向公開選拔制，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)制度不斷完善。作為主要行政負(fù)責(zé)人的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)及其他行政機(jī)構(gòu)所享有的行政權(quán)力的法治化，是公辦高等學(xué)校行政化問(wèn)題解決的關(guān)鍵。

公辦高等學(xué)校中行政權(quán)力受到的批評(píng)主要表現(xiàn)在學(xué)術(shù)組織結(jié)構(gòu)和功能的行政化、學(xué)術(shù)領(lǐng)域與行政領(lǐng)域的模糊化、學(xué)術(shù)人員在評(píng)價(jià)體系中的缺位。而其中的主要原因是高等學(xué)校實(shí)體性地位的缺失和高等學(xué)校自我目標(biāo)的迷失。③湛中樂、韓春暉：“論大陸公立大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)——結(jié)合北京大學(xué)的歷史變遷的分析”，見勞凱聲：《中國(guó)教育法制評(píng)論第4輯》，教育科學(xué)出版社，2006年，第62頁(yè)。行政權(quán)力擠壓或者替代學(xué)術(shù)權(quán)力，使得學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行完全行政化，學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)未享有應(yīng)有的學(xué)術(shù)地位和學(xué)術(shù)職權(quán)，高等學(xué)校的學(xué)術(shù)發(fā)展也受到影響。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。④《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）。當(dāng)然，公辦高等學(xué)校的行政化不完全是行政機(jī)構(gòu)行政化的問(wèn)題，更重要的是包括學(xué)術(shù)人員、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的整個(gè)學(xué)術(shù)系統(tǒng)的行政化，即學(xué)術(shù)行政化問(wèn)題。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合理分野是高等學(xué)校去行政化的必然要求，也是高等學(xué)校去行政化的重要標(biāo)志。⑤廖小平：“大學(xué)去行政化四問(wèn)”，《大學(xué)教育科學(xué)》，2013年第5期。

在法律上，公辦高等學(xué)校的校長(zhǎng)兼具法定代表人和主要行政負(fù)責(zé)人的法律地位。校長(zhǎng)作為法定代表人，對(duì)外代表學(xué)校，對(duì)內(nèi)處理與法定代表人地位相應(yīng)的各類事務(wù)。校長(zhǎng)作為主要行政負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校行政工作，與副校長(zhǎng)及行政機(jī)構(gòu)，共同完成校內(nèi)的行政任務(wù)。校長(zhǎng)的選拔任用方式一直沿用的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任命制，近年來(lái)教育部采取了面向海內(nèi)外的公開選拔任用的試點(diǎn)，我國(guó)公辦高等學(xué)校的校長(zhǎng)遴選制度應(yīng)結(jié)合實(shí)際，總結(jié)公開選拔的經(jīng)驗(yàn)，借鑒域外校長(zhǎng)遴選制度的長(zhǎng)處，進(jìn)一步推動(dòng)校長(zhǎng)遴選制度的改革。當(dāng)前，公辦高等學(xué)校的行政化問(wèn)題，需要從外部和內(nèi)部?jī)煞矫嫒胧郑谥袊?guó)行政體制改革和事業(yè)單位改革的背景下，運(yùn)用法治思維和法治手段，依法設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，合法、合理、誠(chéng)信行政，程序正當(dāng)，監(jiān)督有力，救濟(jì)到位，防止行政權(quán)力任性、恣意，確保行政權(quán)力規(guī)范、理性運(yùn)行。

三、公辦高等學(xué)校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)：從依附走向自主

一般而言，大學(xué)中的學(xué)術(shù)事務(wù)有兩種形式：學(xué)者獨(dú)立從事學(xué)術(shù)事務(wù)或在組織中從事學(xué)術(shù)事務(wù)。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)是公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的重要機(jī)構(gòu)，與行政機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)關(guān)于學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)的決議，同時(shí)在法律和章程的范圍內(nèi)依法自主地完成學(xué)科專業(yè)建設(shè)、教學(xué)指導(dǎo)、科學(xué)研究、學(xué)位評(píng)定和其他學(xué)術(shù)事務(wù)評(píng)定等任務(wù)。當(dāng)前，在我國(guó)的制度與實(shí)踐中，以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)是學(xué)術(shù)自治的載體，是承載公辦高等學(xué)校學(xué)術(shù)使命和學(xué)術(shù)目標(biāo)的組織。唯有遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，健全學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，重視學(xué)術(shù)自治，才能不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公辦高等學(xué)校的有效治理。

公辦高等學(xué)校走向卓越，需要教授治學(xué)。當(dāng)前，以《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》為標(biāo)志，我國(guó)公辦高等學(xué)校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的制度已基本確立，亟待未來(lái)在高等學(xué)校的法律層面，對(duì)高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的性質(zhì)、地位及其保障制度做出規(guī)定，同時(shí)高等學(xué)校在章程制定以及校內(nèi)學(xué)術(shù)委員會(huì)章程制定中對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)制度作全面、統(tǒng)一的規(guī)范。如此，才能在制度上依據(jù)這一整套規(guī)則體系，保證高等學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力真正按學(xué)術(shù)規(guī)律來(lái)運(yùn)作，保證學(xué)術(shù)權(quán)力的正確運(yùn)用。

四、公辦高等學(xué)校參與民主與監(jiān)督機(jī)構(gòu)：從封閉走向開放

高等學(xué)校的管理，不僅受到社會(huì)的監(jiān)督，而且還受到多方面的制約，表現(xiàn)出復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)和多重制約的決策程序。⑥[美]克拉克 · 科爾：《大學(xué)的功用》，陳學(xué)飛等譯，江西教育出版社，1993，第23-25頁(yè)。公辦高等學(xué)校要建立健全學(xué)校全體成員代表會(huì)議、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)和理事會(huì)，與決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)并行的，參與有序、表達(dá)有力、監(jiān)督有效的監(jiān)督系統(tǒng)。教代會(huì)和學(xué)代會(huì)是面向校內(nèi)的民主管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上，建立學(xué)校全體成員代表會(huì)議作為教代會(huì)和學(xué)代會(huì)原有集體層次參與職能的載體，發(fā)揮參與民主管理與監(jiān)督的作用。調(diào)整后的教代會(huì)和學(xué)代會(huì)主要作為教職工代表和學(xué)生代表的選任和退出機(jī)構(gòu)存在，建立向決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、理事會(huì)選任教職工和學(xué)生個(gè)體代表的機(jī)制。

有效的參與民主管理與監(jiān)督機(jī)制的建立，就治理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系而言，必須是決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等制度設(shè)計(jì)與參與民主管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)有序?qū)?、暢通運(yùn)行。決策機(jī)構(gòu)成員吸納教職工和學(xué)生、學(xué)術(shù)委員會(huì)有青年教師比例名額、行政機(jī)構(gòu)行政程序上的公開等，正在經(jīng)歷一個(gè)從封閉到開放的過(guò)程。由此，建立健全理事會(huì)制度，建立學(xué)校全體成員代表會(huì)議制度，健全教職工和學(xué)生個(gè)體層次參與民主管理與監(jiān)督機(jī)制，是公辦高等學(xué)校參與民主管理與監(jiān)督取得真正實(shí)效的必由之路。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)教授；北京信息科技大學(xué)講師）