黑河流域分水政策制度變遷分析

鐘方雷，徐中民，窪田順平，李 佳，秋山知宏

(1.中國科學(xué)院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所內(nèi)陸河流域生態(tài)水文重點實驗室,甘肅 蘭州 730000;2.日本綜合地球環(huán)境學(xué)研究所,日本 京都 603-8047; 3.日本新瀉縣立大學(xué) 國際地域?qū)W部,日本 新瀉 950-8680;4.日本東京大學(xué)大學(xué)院新領(lǐng)域創(chuàng)成科學(xué)研究科,日本 東京277-8561)

黑河從南至北橫跨青海、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū),涉及用水主體廣行業(yè)多,為協(xié)調(diào)地區(qū)與流域整體利益,以“均水制”或分水政策等管理形式,對流域?qū)嵤┧Y源統(tǒng)一管理自古就有[1]。黑河分水政策已有的相關(guān)研究,側(cè)重于關(guān)注黑河“均水制”的歷史演變[2-4],政策實施前后所帶來的經(jīng)濟及生態(tài)效果對比[5-6],政策制定的博弈分析[7-8],往往忽視了分水政策作為一個完整制度,它自身在發(fā)展變遷方面的規(guī)律。而現(xiàn)有從制度變遷的角度分析黑河水權(quán)制度變革的[9-10],往往沒有辨析中央政府和地方政府這兩個重要主體的各自作用。在財政分稅制改革后,地方政府的主體作用尤為突出,需要將其單獨作為主體進(jìn)行分析。

自2001年8月國務(wù)院批復(fù)《黑河流域近期治理規(guī)劃》,安排23.5億元投資進(jìn)行大規(guī)模流域近期治理,并于2003年如期取得分水的階段性重大勝利,治理規(guī)劃確定的目標(biāo)已基本實現(xiàn),取得了明顯的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益[11]。但十多年過去了,分水政策帶來的一些深層次問題也日益凸顯,如調(diào)水曲線的適時調(diào)整、中游生態(tài)用水的確定、中游水資源瓶頸作用下的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題等[12]。分水政策的各利益相關(guān)方會如何隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展而改變自己的策略,提出新的制度變遷訴求?分水政策需要如何發(fā)展完善,以更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求?筆者試圖從分析黑河分水政策的歷史形成過程入手,著重研究黑河分水政策作為一個完整的制度,其變遷過程與各個參與主體的地位和作用。

1 黑河分水政策演變的歷史過程

1.1 分水政策擱置期

從1960年起,關(guān)于黑河分水的報告和政策呼吁就已經(jīng)開始提出了。表1列出了黑河分水的重要歷史事件?？梢钥吹?雖然自1960年起至1992年之前30余年的時間里,下游內(nèi)蒙古自治區(qū)政府多次向國務(wù)院提出黑河分水問題,水利部也召開過相關(guān)會議,但分水提議基本被束之高閣。這與該時期社會發(fā)展背景形勢相關(guān)。由于中游張掖市的灌溉農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá),一直到2002年,仍以占甘肅省5%的耕地承擔(dān)了全省35%的商品糧生產(chǎn)任務(wù),是全國十大商品糧基地、十二大蔬菜生產(chǎn)基地之一。在側(cè)重糧食生產(chǎn)的背景下,顯然會優(yōu)先保證中游的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需水,下游的分水要求會被暫時忽略。

表1 黑河分水重要歷史事件

資料來源:改編自《黑河分水全記錄(附黑河大事記)》,黃河水利委員會網(wǎng)站。

1.2 分水政策提出期

從1992年開始至2000年黑河流域管理局成立之前,是黑河分水的密集醞釀期。由于下游生態(tài)環(huán)境的不斷惡化,所產(chǎn)生的負(fù)面影響越來越大。1992年在額濟納旗造成重大經(jīng)濟損失的特強沙塵暴天氣[12],甚至直接影響到了南京、常州等我國東南沿海地區(qū)[13]。這一時期,國家提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略,并以西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)為入手點。1999年開始試點的退耕還林政策,就是率先在甘肅、四川和陜西三省開始的。在此背景下，開始正式制定黑河向下游生態(tài)分水的政策方案，提出了著名的“九二”和“九七”分水方案。即便如此,由于分水涉及利益實在太大,分水方案執(zhí)行進(jìn)展并不顯著。

1.3 分水政策實施期

自2000年成立統(tǒng)一的流域管理機構(gòu)——黑河流域管理局后,黑河分水進(jìn)入實質(zhì)性的建設(shè)實施階段。分水政策的總體實施思路,首先是安排了灌區(qū)節(jié)水改造和生態(tài)環(huán)境應(yīng)急工程,建立和完善水資源統(tǒng)一管理和生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)體系。上游以加強天然林保護(hù)和天然草場建設(shè)為主,恢復(fù)上游地區(qū)生態(tài)功能和水源涵養(yǎng)能力。中游建立國家級農(nóng)業(yè)高效節(jié)水示范區(qū),深化灌區(qū)體制改革,大力開展灌區(qū)配套改造,推廣高新節(jié)水技術(shù),優(yōu)化渠系。嚴(yán)禁墾荒,調(diào)整農(nóng)林牧結(jié)構(gòu),壓縮農(nóng)田面積,限制高耗水作物種植,限制高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)。下游建設(shè)正義峽水庫和內(nèi)蒙古輸水干渠,建立國家級生態(tài)保護(hù)示范區(qū),加強人工綠洲建設(shè),嚴(yán)禁超載放牧和墾荒,搞好額濟納綠洲地區(qū)的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。從整體層面上來說,就是國家在上中游投入巨資,強力推動中游的高效節(jié)水,從而確保能將水資源分到下游。

2 中央政府、地方政府和農(nóng)戶在分水過程中的各自行為分析

2.1 中央確立分水目標(biāo)及地方和農(nóng)戶的財政補償措施

2.1.1 樹立國家在水資源調(diào)配中的權(quán)威地位,確立分水目標(biāo)

國家的統(tǒng)一管理是分水政策實施的根本保證。通過重要指示、現(xiàn)場考察指導(dǎo)等方式強調(diào)了國家對水資源調(diào)配的權(quán)威,以確保中央分水政策的令行禁止,如2000年國務(wù)院總理朱镕基的多次批示。讓全流域特別是中游群眾認(rèn)識到,實施省際分水、保證下游生態(tài)用水,是實施西部大開發(fā)、改善西北生態(tài)環(huán)境、鞏固國防、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重大決策,必須從講政治的高度維護(hù)這一大局;加快張掖的發(fā)展,離不開下游的生態(tài)屏障;國家投資治理黑河,本身就是著眼于長遠(yuǎn),謀劃張掖地區(qū)經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展和人民根本利益的奠基工程。

2.1.2 加強轉(zhuǎn)移支付投資力度及節(jié)水工程建設(shè)

本文以固定資產(chǎn)及其來源分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)為指標(biāo)，分析國家在分水前后對張掖市的財政轉(zhuǎn)移情況。固定資產(chǎn)投資根據(jù)資金來源不同，分為國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金來源。國家預(yù)算內(nèi)資金指中央財政和地方財政中由國家統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)撥款和更新改造撥款，以及中央財政安排的專項撥款中用于基本建設(shè)的資金和基本建設(shè)撥款改貸款的資金等。

從2001年開始,張掖市預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資開始快速大幅增長,當(dāng)年占全部固定資產(chǎn)投資總額的比重由2000年的3.15%增長為2001年的14.68%,并在2002、2003、2004三年保持13.00%、17.51%和19.52%的較高比重,隨后開始滑落,2005年為8.42%,2006年甚至僅為0.49%。隱藏在張掖市2002年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.8%背后的是:國家對其固定資產(chǎn)投資較上年增長54%,地方財政收入增長11.28%。這說明了,在調(diào)水取得階段性成功的2002年前后,中央政府對地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度是逐漸呈井噴式增加的,并且在2003年后迅速滑落。

中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付主要用于黑河流域近期治理規(guī)劃提出的建設(shè)項目,包括干支斗渠改建、田間配套、發(fā)展高新節(jié)水、合渠并口、廢止小型平原水庫、退耕還林還草、天然林及草原圍欄封育等內(nèi)容,在黑河沿岸甘州、臨澤、高臺、肅南4縣(區(qū))實施。項目共劃分為84個單項工程(灌區(qū)節(jié)水改造60個,生態(tài)建設(shè)3個,退耕還林還草調(diào)整為灌區(qū)節(jié)水改造21個),總投資15.38億元。除了水利方面的投入,在張掖市的其他相關(guān)項目投資上,也給予了一定的傾斜。例如張掖電廠自1980年開始勘察設(shè)計、論證,一直未獲得批準(zhǔn)。但是2003年黑河分水階段性目標(biāo)已經(jīng)完成時,一期工程于2003年5月13日獲得國務(wù)院的審批通過,總投資28億元。通過國家項目投資的傾斜,補償分水給中游造成的社會經(jīng)濟影響。

2.1.3 通過退耕還林等措施,補償農(nóng)戶

除了以政府投資形式對張掖市進(jìn)行補償外,中央政府還對分水政策直接影響的農(nóng)戶進(jìn)行補償。2002年開始要求一年內(nèi)完成4×106hm2退耕地還林任務(wù),這在張掖的歷史上是沒有過的,可謂是一項開創(chuàng)性的工作[14]。之前國家也僅僅在甘肅中東部、陜西和寧夏的部分區(qū)域進(jìn)行了試點,張掖乃至整個內(nèi)陸河流域都沒有開展過,是工程建設(shè)的盲區(qū),在沒有經(jīng)過試點的情況下大面積實施,不能不說有推動分水政策落實的考慮。退耕還林工程建設(shè)截至2008年底,工程總投資13.08億元,退耕區(qū)農(nóng)民人均獲得政策補助2 785元,開創(chuàng)了張掖生態(tài)建設(shè)史上的先河[14]。

2.2 地方政府的行為分析

2.2.1 從茫然到接受

分水方案規(guī)定,當(dāng)黑河中游入口處鶯落峽多年平均來水15.8億m3時,中游出口處正義峽下泄量達(dá)到9.5億m3。這意味著要在2001年用水量中拿出5.66億m3,保證向正義峽增泄2.55億m3,相當(dāng)于當(dāng)年全區(qū)現(xiàn)狀用水總量的23%,相當(dāng)于現(xiàn)狀條件下接近4×104hm2耕地的用水量。任務(wù)之艱巨、難度之大,如時任張掖市長在全國水利廳局長會議上的發(fā)言所講,是當(dāng)?shù)卣械矫Ｈ皇Т?干部群眾思想不通。

2001年下半年,經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究和討論之后,甘肅省委、省政府意識到,為“犧牲”水資源而做出的節(jié)水治理工作并非絕對意義上的壞事,因為在此之前,張掖建設(shè)歷史上還從來沒有一個項目是由國家投資如此多資金進(jìn)行建設(shè)的。張掖地委明確提出,要抓住黑河流域綜合治理的機遇,加快張掖發(fā)展,把張掖地區(qū)建成全國一流的高效節(jié)水現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

2.2.2 實施策略措施

a. 開源。2002年張掖農(nóng)業(yè)用水量占全社會用水總量的96%。因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整是實施黑河治理、推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的根本措施。堅決落實“三禁”政策(禁止開荒、移民、禁種高耗水作物)，實施“三壓三擴”(壓縮耕地面積、擴大林草面積，壓縮糧食面積、擴大經(jīng)濟作物面積，壓縮高耗水作物面積、擴大低耗水作物面積)。

b. 節(jié)流。全力加快節(jié)水工程建設(shè)，確保年度分水任務(wù)的完成。抓好灌區(qū)節(jié)水改造，是確保年度分水任務(wù)完成的重要前提。為確保灌區(qū)改造不影響農(nóng)田灌溉，并力爭在年度分水中發(fā)揮作用，襯砌渠道189.4 km，完成田間配套2.8×103hm2，新增高新技術(shù)節(jié)水面積2.5×103hm2，新打和改造機井465眼，為完成分水任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

c. 嚴(yán)肅政紀(jì)，明確責(zé)任。建立行政指揮、業(yè)務(wù)調(diào)度、紀(jì)律監(jiān)察相配套的黑河分水調(diào)度指揮體系，分級管理，責(zé)任到人，實行人不離口、口不離人的分水責(zé)任制。

d. 建立節(jié)水型社會。提出了開展以水權(quán)為中心的用水制度改革、建立節(jié)水型社會的基本構(gòu)想：①建立用水總量控制指標(biāo)，將用水指標(biāo)層層分解到各縣(市)、鄉(xiāng)、村和用水單位、用水戶；②建立各行業(yè)用水定額指標(biāo)，合理確定單位工業(yè)產(chǎn)品、城市生活和市政用水定額指標(biāo)；③建立定額水價體系，指標(biāo)定額內(nèi)用水實行基本水價，超定額用水加價收費；④建立水權(quán)交易規(guī)則，在政府宏觀調(diào)控下，使市場在水資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用；⑤以農(nóng)民用水戶協(xié)會為核心，建立完善的用水協(xié)調(diào)監(jiān)督機制；⑥實行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，并與流域管理機構(gòu)共同協(xié)調(diào)處理地方利益、資源配置、市場培育、轉(zhuǎn)讓仲裁等具體事務(wù)。如2001年8月在臨澤縣梨園河灌區(qū)和民樂縣洪水河灌區(qū)，開展了以水權(quán)為中心的用水制度改革試點。

2.3 農(nóng)戶的應(yīng)對行為

從客觀上說,農(nóng)戶的行為相對較為簡單,就是短期經(jīng)濟利益驅(qū)使下的理性選擇,只要經(jīng)濟利益上有一定的好處,就愿意接受新的制度安排。如2002年底,張掖節(jié)水退耕還林還草由于與水利部工程建設(shè)的實際不符,要將項目變更為結(jié)構(gòu)性節(jié)水工程,對項目建設(shè)的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,“黑節(jié)”退耕還林還草工程因此擱淺。大面積退耕的面積得不到補助,群眾上訪不斷,紛紛復(fù)耕,所幸的是后來實施的退耕還林工程(俗稱大退耕),對部分以前沒有復(fù)耕的林草地進(jìn)行了抵頂,并及時為退耕農(nóng)戶兌現(xiàn)了補助[14]。

3 黑河分水政策制度變遷模式分析

制度變遷是指制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式[15]。關(guān)于制度變遷的具體觀點,傳統(tǒng)制度變遷理論將制度變遷形式劃分為誘導(dǎo)性制度變遷和強制性制度變遷形式[16],前者認(rèn)為制度創(chuàng)新是微觀主體在面臨獲利機會時自發(fā)進(jìn)行的,從而導(dǎo)致了制度變遷;后者是政府供給主導(dǎo)型,認(rèn)為通過政府來供給新制度安排實現(xiàn)制度變遷。對分水政策演變歷史的簡單回顧后,筆者認(rèn)為其制度變遷是在中央政府、地方政府和農(nóng)戶三元主體共同推動下進(jìn)行的。本文將其概括為“三元主體參與制度變遷的網(wǎng)狀模型”(圖1)。

圖1 三元主體參與的制度變遷模型

在這個模型中,初始均衡階段是制度變遷的起點。在這個階段,中央政府和地方政府是已有水資源管理制度的維持者,而農(nóng)戶則不斷地適應(yīng)舊制度,在既定的制度中選擇空間中發(fā)展生產(chǎn)。在一個相當(dāng)長的時期內(nèi),制度有可能陷入這樣的停滯階段。人們都習(xí)慣于墨守成規(guī),遵循過去的發(fā)展方式。

但接著就是制度創(chuàng)新階段,這是一個非均衡狀態(tài)。一方面,隨著舊水資源管理制度約束下的傳統(tǒng)發(fā)展模式的對生態(tài)環(huán)境的破壞,造成生態(tài)惡化,災(zāi)害頻發(fā),嚴(yán)重地影響到經(jīng)濟建設(shè)、人民生活水平的提高和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另一方面,由于我國綜合國力的增強,以及整個社會形勢要求,生態(tài)目標(biāo)成為一個迫切的需要。所以,在兩方面因素的沖擊下,保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新要求和經(jīng)濟上一個臺階的發(fā)展都與舊有分水制度的約束產(chǎn)生了沖突。在法律程序上,必然是中央政府首先試圖進(jìn)行制度創(chuàng)新,它首先與地方政府開始了對原有制度選擇空間中約束性因素的博弈,地方政府出于獲得更高的政治資本以及保持區(qū)域競爭優(yōu)勢,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展等目的,盡可能地服從與配合中央政府的制度創(chuàng)新,進(jìn)行一些針對性地方改革;但當(dāng)中央政府的創(chuàng)新行為與地方政府的實質(zhì)利益產(chǎn)生沖突時,比如會降低地方短期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展速度,增大了生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入,而這是在短期內(nèi)很難見到經(jīng)濟效益的,如果地方對中央政府的制度創(chuàng)新存在軟的或者硬的抵抗,此時地方政府承擔(dān)政治風(fēng)險。如果中央政府讓步,降低制度創(chuàng)新的劇烈程度,則整個博弈會達(dá)到新的暫時的均衡狀態(tài)(圖中,主體之間的箭頭是可逆的)。其結(jié)果是:制度構(gòu)成在深度和廣度上難以得到充分?jǐn)U展,為以后的新一輪的制度創(chuàng)新埋下伏筆。相反,如果中央政府拒絕讓步,堅持徹底的制度創(chuàng)新,則制度創(chuàng)新將被強行完成。制度變遷就是在這種多次博弈中發(fā)生的。

第三個階段是制度創(chuàng)新的完成階段,這是一次制度變遷的終點。新的制度以重要法律法規(guī)的形式得到了中央政府的確認(rèn),各參與主體均從制度創(chuàng)新中的到了利益,新的制度安排得到了普遍的接收和認(rèn)可,制度處于一個均衡狀態(tài)。但與初始狀態(tài)相比,新的制度安排在深度和廣度上均有很大的發(fā)展。

但同時,新的制度安排也是下一次制度變遷的邏輯起點。由于參與主體的有限理性、交易成本等因素的存在,作為一次循環(huán)終點的制度安排只是在一定約束條件下的參與主體博弈的合作解,當(dāng)條件改變時,參與主體的合作解也會不同,會產(chǎn)生對新的制度安排的需求,開始新一輪的博弈。

中央政府在制度變遷開始階段已經(jīng)意識到其他兩方的存在,意識到其他博弈方對自己決策的反應(yīng)和反作用存在的情況下尋求自身最大利益的決策活動。此外,三方參與博弈時不是同時,而是先后、依次進(jìn)行選擇行動,所以后參加的博弈方就能觀察到先參加的博弈方的行動,這是個動態(tài)博弈的過程。農(nóng)戶和地方政府的博弈以及雙方聯(lián)合與中央政府的博弈(或者地方政府和中央政府聯(lián)合與農(nóng)戶進(jìn)行博弈)是分階段進(jìn)行的。在這些過程中,存在合作博弈和非合作博弈。不同類型的博弈,帶來了各自不同的均衡解,也帶來了博弈各方利益格局的調(diào)整。合作博弈和非合作博弈對制度變遷具有不同的作用和功能。合作博弈是對制度本身起到穩(wěn)定作用,它平衡權(quán)力配置,從而實現(xiàn)制度安排的相對穩(wěn)定。最后三方達(dá)成的法定制度就是合作博弈的結(jié)果。而非合作博弈是制度變遷的推動力,它驅(qū)使各博弈方去追逐原制度沒有或無法界定其歸屬的那些權(quán)益,使制度得到創(chuàng)新;另外,它還不斷暴露原制度的缺陷,引發(fā)那些對現(xiàn)行制度不滿的主體改革或改進(jìn)制度的愿望和行為,從而推動制度變遷的進(jìn)程。整個模型中,制度變遷主體之間的博弈行為是一個由非合作博弈向合作博弈轉(zhuǎn)化的過程,制度就是在這一轉(zhuǎn)化中得以不斷改進(jìn)和完善的。

4 制度變遷模型的內(nèi)在機制:三元主體的地位與作用

在分水政策制度變遷的進(jìn)程中,中央政府、地方政府和農(nóng)戶是制度變遷的參與者,又是制度創(chuàng)新的主體,它們進(jìn)行制度創(chuàng)新的原因在于,其預(yù)期可以從制度創(chuàng)新過程中獲得外部利益,即在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)中無法獲取的額外利益,它通常是由規(guī)模經(jīng)濟、外部經(jīng)濟內(nèi)部化、對風(fēng)險的分散和克服、交易費用的轉(zhuǎn)移和降低而帶來的[16]。所以,有必要進(jìn)一步考察參與主體在制度變遷中的地位和作用,分析他們推動制度變遷發(fā)生的原因,即制度變遷的內(nèi)在機制。

4.1 中央政府:制度變遷的“控制者”與“供給者”

我國的政治經(jīng)濟體制決定了中央政府在分水政策的制度變遷過程中起著“控制者”和“供給者”的作用。在理論上,中央政府通過一般制度變遷所追求的目標(biāo)是雙重的,一是通過降低交易費用使社會總產(chǎn)出最大化;二是實現(xiàn)政治支持的最大化。前者是經(jīng)濟目標(biāo),后者是政治目標(biāo)。經(jīng)濟目標(biāo)以效率優(yōu)先為原則,意在形成排他性和可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);而政治目標(biāo)則受政治、社會、意識形態(tài)等因素的影響。從社會發(fā)展過程來看,政府的政治目標(biāo)往往支配著經(jīng)濟目標(biāo),政治收益大于政治成本是政府實施制度創(chuàng)新的先決條件。在這種情況下,只有政治凈收益大于零的經(jīng)濟改革方案才能付諸實施。當(dāng)然,經(jīng)濟目標(biāo)的有效實現(xiàn)也是中央執(zhí)政者獲得“政治資本”,提高政治地位的重要條件。

在保證政治凈收益大于零的前提下,中央政府是否會主動推動制度變遷還取決于它從新制度中獲得的預(yù)期收益是否大于實行新制度而帶來的預(yù)期成本。農(nóng)戶和地方經(jīng)濟的發(fā)展,會以稅收的形式上交國庫,而且經(jīng)濟發(fā)展本來就是中央政府的目標(biāo)之一。所以當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟得到發(fā)展,地方政府愿意將部分額外的利益上交中央;并且中央政府為維護(hù)舊的制度安排而付出的成本大于新制度帶來的利益時就會容忍地方政府對制度創(chuàng)新的消極抵抗行為。

另外,由于政府內(nèi)部官員意識形態(tài)和利益目標(biāo)的不同,它們對某些新的制度不可能都持一致同意的意見。反對新制度的利益集團(tuán)肯定會對中央政府領(lǐng)導(dǎo)人施加各種壓力,來阻止新制度的實行。只有當(dāng)新制度取得較大的經(jīng)濟績效后,他們才可能采取合作態(tài)度,制度創(chuàng)新的主體才能進(jìn)行下一步的創(chuàng)新。所以,中央政府采取了“試點”的方法,在試點過程中逐步調(diào)整自身意識形態(tài)和對下級意識形態(tài)的控制。中央政府對新制度的確立需要一個過程,通過一段時間的學(xué)習(xí)和對意識形態(tài)的調(diào)整,可以幫助它認(rèn)識到新制度的必要性,同時也降低制度創(chuàng)新的政治成本和風(fēng)險。

4.2 地方政府:制度變遷的“緩沖器”

地方政府在自己的目標(biāo)和約束條件下,對整個制度變遷活動予以支持并主動參與制度創(chuàng)新,它在一定程度上起了“緩沖器”的作用。地方政府又是制度變遷的小環(huán)境,從試點的最初階段開始,地方政府就是推進(jìn)制度變遷的一大保障。

其次,微觀主體即農(nóng)戶的力量相對來講還是比較弱且分散的,所以它們很難突破中央政府原有的約束性政策。只能通過地方政府層層向中央傳達(dá)其制度需求,而地方政府出于自己的目的,請求中央的批示,也有動機為有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的制度安排而和中央政府討價還價,為區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)爭取盡可能的傾斜。

可以認(rèn)為,地方政府和農(nóng)戶之間是合作博弈,二者有著相互依賴性。地方政府對農(nóng)戶的依賴性表現(xiàn)在,地方政府與中央政府的討價還價能力及政績很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟實力,而這種實力只能通過當(dāng)?shù)刈顝V大的農(nóng)戶來實現(xiàn);農(nóng)戶對地方政府的依賴性表現(xiàn)在,正式的制度安排是通過政府行政系統(tǒng)來實現(xiàn)的,地方政府在這一系統(tǒng)中扮演著行政代理人的角色。地方政府這些行為的出發(fā)點在于:擴大其可支配的權(quán)力和最大化地方政績,也就是最大化其進(jìn)行制度變遷所能獲得的潛在利益。

4.3 農(nóng)戶:制度變遷的實踐者和檢驗者

農(nóng)戶雖然常常被人忽視,被認(rèn)為只能被動地接受制度變遷,但卻是整個制度創(chuàng)新的關(guān)鍵,是新制度的實踐者和檢驗者。農(nóng)戶作為實踐新制度的微觀主體,是經(jīng)濟中最基礎(chǔ)的決策單元,新的分水政策必須與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶的經(jīng)濟利益相協(xié)調(diào),才能真正調(diào)動牧戶的積極性。另外,由于制度變遷的探索性,農(nóng)戶經(jīng)濟實力的發(fā)展壯大、人民生活水平的提高最能說明所采取制度的合理性。

5 結(jié)論與討論

分水政策制度變遷的模型,是一個將中央政府、地方政府和農(nóng)戶(即微觀主體)三元主體納入的完整的、一般性的制度變遷模型。新的制度結(jié)構(gòu)是三元主體在成本約束下最大化自身利益的策略下,對制度選擇空間本身或在制度選擇空間內(nèi)部進(jìn)行多次博弈的結(jié)果,三元主體的各自面臨的成本-收益,規(guī)定了他們在制度變遷中的地位與策略行為。其中,中央政府是制度變遷的“控制者”和“供給者”,決定了制度變遷的方向和新制度的合法性;地方政府是中央政府與微觀主體之間的“緩沖器”;而農(nóng)戶則起著“實踐者”和“檢驗者”的作用。

研究分水政策制度變遷,可以清醒地認(rèn)識到制度的過去是怎么走過來的，這樣才能很清醒的預(yù)測和認(rèn)識未來面對的制約條件,選擇正確的分水政策的實施乃至發(fā)展模式。

①三元主體的博弈是制度變遷進(jìn)程中所必需的程序,只強調(diào)單方的作用,會為今后制度的推行造成效率損失。一次制度變遷循環(huán)的完成,是三方出于自身利益考慮和機會成本的約束達(dá)成動態(tài)博弈的結(jié)果。僅強調(diào)地方政府的“緩沖”作用,有可能導(dǎo)致“地方保護(hù)主義”傾向;同樣,只強調(diào)中央政府的決定性作用,又會阻礙地方政府的創(chuàng)新活動。只有充分重視三方博弈的作用,才能減少在單方主導(dǎo)下,極大化自身利益而給對方造成的損失。

②在重視三方作用的同時,應(yīng)重視農(nóng)戶在制度變遷中的作用,給予微觀主體足夠的關(guān)注和必要的發(fā)展空間。農(nóng)戶是最貼近于生產(chǎn)實踐的,是制度創(chuàng)新的實踐者和檢驗者,中央和地方政府的任何政策措施只有調(diào)動起微觀主體的生產(chǎn)積極性才有可能獲得預(yù)期的經(jīng)濟政治效果。改革實踐同樣證明,新制度之所以成功,是由于它們能從根本上刺激微觀主體的積極性。

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