林長制構建與完善措施研究

摘要：隨著社會經濟的快速發(fā)展以及人們對生態(tài)環(huán)境質量要求的不斷提高，傳統(tǒng)的林業(yè)管理模式已經無法滿足日益增長的森林資源保護與合理開發(fā)利用的需求。為解決資源保護碎片化等一系列制約林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題，本文首先對林長制的概念、內涵以及發(fā)展歷程等相關概述進行梳理，明晰林長制在林業(yè)管理體系中的重要地位與作用，其次系統(tǒng)性地分析林長制構建及實施中存在的問題，最后針對這些問題提出了一系列完善措施，實現(xiàn)了對林長制的優(yōu)化與完善，以此為相關人員提供實踐參考。

關鍵詞：林長制；森林資源；問題協(xié)調

隨著生態(tài)文明建設的深入推進，森林資源作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，其保護與合理利用越來越關鍵，過去林業(yè)管理模式雖取得一定成果，但面對日益增長的生態(tài)需求與復雜多變的林業(yè)發(fā)展形勢，分散、低效的管理方式已逐漸顯露出了其局限性。在此現(xiàn)實需求下，林長制作為創(chuàng)新的林業(yè)管理制度應運而生，它以責任明確、協(xié)調高效為核心，旨在通過構建全面系統(tǒng)的管理體系，壓實地方黨委、政府保護發(fā)展森林資源的主體責任。但林長制在構建與實施過程中仍需不斷探索與完善，以更好地適應不同地區(qū)林業(yè)發(fā)展的實際需求，發(fā)揮其在森林資源保護與可持續(xù)利用中的關鍵作用。因此，探討林長制構建及實施過程中存在的問題及分析相應策略具有深遠意義。

1 林長制相關概述

2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行林長制的意見》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。林長制的核心在于按照“分級負責”原則，構建省市縣鄉(xiāng)村五級林長制體系，明確各級地方黨委及政府領導擔任林長，全面負責轄區(qū)內森林資源保護與發(fā)展工作，這一制度把責任層層壓實落實，從省級一直到鄉(xiāng)村級，構建出了全面的責任體系。林長制的內涵不僅囊括對森林資源數(shù)量和質量的管控，更注重生態(tài)系統(tǒng)的全面保護與修復，重視林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，林長制讓林業(yè)管理從分散的模式轉變?yōu)榧械哪Ｊ?，從模糊的狀態(tài)轉變?yōu)槊鞔_的狀態(tài)，為森林資源保護及合理利用搭建了堅實的制度保障[1]。

2 林長制構建及實施中存在的問題

2.1 森林資源保護碎片化?

林長制推行的工作過程中，森林資源保護碎片化問題較為突出，各區(qū)域大多從自身的利益角度出發(fā)制定保護方案，而各行政區(qū)的各自發(fā)展規(guī)劃及管理重點存在較大差異，在缺少森林資源保護方面統(tǒng)一協(xié)調機制的情況下極易導致區(qū)域間森林資源保護出現(xiàn)斷層。生態(tài)功能的劃分方面缺少對整體的統(tǒng)籌，一些有著重要生態(tài)連接功能的森林通道，因為分別歸不同區(qū)域管理，較難實現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃及保護，導致生態(tài)系統(tǒng)的完整性與連通性受到影響，由于森林資源保護碎片化，整體保護效率變得低下，難以充分發(fā)揮森林資源的生態(tài)、經濟及社會綜合效益，對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展形成阻礙[2]。

2.2 問題協(xié)調機制缺失?

林長制實施期間，針對森林資源保護及發(fā)展面臨的各種問題，協(xié)調機制出現(xiàn)了明顯的缺失，在遇見諸如森林生態(tài)修復資金籌集、林地資源合理開發(fā)利用等復雜問題時，林業(yè)、財政、土地等多個部門缺乏起到有效作用的溝通與協(xié)調平臺，各部門只能按照自身職能去開展業(yè)務，不易形成解決問題的整體合力。而且面對突然發(fā)生的森林病蟲害疫情或重大森林火災時，由于缺乏高效協(xié)調機制，各部門響應不夠迅速，資源調配沒能及時跟上，不能迅速控制局面，致使森林資源遭受重大損失，此問題協(xié)調機制的缺失，導致林長制在應對實際困難時，難以進行高效運行，對森林資源保護與發(fā)展工作的順利推進形成了制約[3]。

2.3 違法行為查處力度不足

同時目前部分地區(qū)針對破壞森林資源違法行為的查處力度顯著不足，手段也處于相對滯后的水平，傳統(tǒng)的人工巡查方式面對廣闊的森林面積，巡查效率極低，無法滿足對森林資源的實時監(jiān)管要求，這便為一些不法分子創(chuàng)造了可乘之隙，諸如盜伐濫伐、非法占用林地等違法現(xiàn)象時有發(fā)生。而且采用傳統(tǒng)的拍照、記錄等方式證據(jù)收集，不僅會消耗較多時間，并且無法保證證據(jù)在準確性與完整性方面符合標準。執(zhí)法的過程中若沒有先進技術手段的支持，則難以迅速定位違法行為的出現(xiàn)地點，無法對破壞森林資源的違法犯罪行徑形成強大的震懾力，讓森林資源安全面臨嚴峻的挑戰(zhàn)[4]。

2.4 林業(yè)發(fā)展規(guī)劃滯后?

林業(yè)發(fā)展規(guī)劃滯后也是林長制構建及實施中不可忽視的問題，部分地區(qū)的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃未充分結合當下市場需求和生態(tài)發(fā)展理念，就產業(yè)布局而言對傳統(tǒng)的木材采伐及初級加工產業(yè)依賴過度，對林下經濟、森林旅游等新興產業(yè)規(guī)劃及扶持不足。如在林木種植規(guī)劃這一領域，未開展對市場需求的精準調研工作，種植的品種單一明顯，未能根據(jù)不同區(qū)域的土壤、氣候條件對樹種進行合理安排，這導致林業(yè)產業(yè)結構的不合理，產品的附加值偏低，市場競爭力不強，林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的滯后不但對林業(yè)經濟實現(xiàn)可持續(xù)增長造成阻礙，也削弱了森林資源保護的經濟后盾，不利于林長制目標全面達成[5]。

3 林長制構建及實施的完善措施分析

3.1 構建森林資源保護網絡，實現(xiàn)協(xié)同守護

林長制構建與實施過程中森林資源保護碎片化問題相當明顯，不同區(qū)域與管理主體各自為政，致使森林資源保護效能差。

首先運用先進的地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）、衛(wèi)星遙感等技術開展全面的森林資源清查，對森林資源的分布、面積、林種、蓄積量等信息開展詳細摸底工作，建立精準的森林資源數(shù)據(jù)庫，依照清查的最終結果結合生態(tài)功能、地理特征等方面的要素，劃分各類保護區(qū)域，明確各區(qū)域的保護重點及目標。

其次構建起跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調機制，設立專門的森林資源保護協(xié)調機構，成員囊括林業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關部門以及各行政區(qū)域的代表，定期召開協(xié)調會議共同就諸如森林防火、病蟲害的防控、生態(tài)廊道的構建等重大問題進行商討。同時搭建森林資源保護相關信息平臺，加強信息共享與交流的成效，實時對森林資源監(jiān)測數(shù)據(jù)、保護工作動態(tài)等信息進行更新，依照所收集的數(shù)據(jù)信息制定統(tǒng)一的森林資源保護規(guī)劃及行動方案，保證各方在森林資源保護方面行動協(xié)同一致，各區(qū)域和管理主體可借助平臺迅速獲取信息，了解周邊森林資源態(tài)勢，實現(xiàn)信息的互通交流。

最后依托平臺舉辦遠程視頻會議、在線培訓等各類活動，提高溝通效率，促進技術交流，推動公眾參與，并以宣傳教育為途徑，建立志愿者服務體系，鼓勵公眾參與森林巡查、植樹造林等活動，以提高公眾對森林資源保護的認知及責任感。并實行舉報獎勵制度，對舉報破壞森林資源行為的公眾給予獎勵，形成全社會共同投身森林資源保護的良好氛圍。

3.2 設立專項問題協(xié)調小組，高效解決重大問題

林長制實施期間，因缺少有效的協(xié)調機制，各部門各自為政，導致解決問題的效率不高，對林長制實施效果造成了極大的負面影響。

各級林長應明確專項問題協(xié)調小組的組建方式，并依據(jù)普遍存在的重大問題類型，諸如生態(tài)修復、林地糾紛、產業(yè)發(fā)展等情形，各自組建對應的協(xié)調小組，小組成員從林業(yè)、財政、土地、司法等相關部門中選拔，保證擁有解決問題所必需的專業(yè)知識與權力，如在生態(tài)修復資金籌集相關小組中納入財政部門掌管資金調配的人員、林業(yè)部門了解生態(tài)修復項目的專家以及金融機構代表，共同研究資金籌集的渠道。

同時制定清晰的工作流程，若重大問題出現(xiàn)，有關的部門或單位應首先將問題報告呈遞給協(xié)調小組，全面說明問題的背景、現(xiàn)狀及其影響，協(xié)調小組收悉報告后迅速組織成員實施實地調研，全面摸清問題情況后召開小組會議，綜合各方意見，形成解決方案，方案一經確定后明確各部門的職責分工，保障方案順利實施。實際問題解決執(zhí)行階段，各協(xié)調小組應按照一定周期對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，及時調整方案內容。并建立跟外部機構的合作機制，一些專業(yè)性強、技術難度較高的問題，如森林生態(tài)修復的技術難題等情況，協(xié)調小組可和科研院校、專業(yè)技術機構等開展合作，邀請專家給予技術支持與咨詢服務，引入先進的理念及技術，提高問題解決的科學性及有效性。進一步加強對協(xié)調小組工作的評估及反饋，定期去評估協(xié)調小組解決問題的實際效果，分析工作中的長處與短處，結合評估結果，總結實踐的經驗教訓，不斷完善協(xié)調小組的工作機制及方法，提高處理重大問題的能力。

3.3 升級違法行為查處技術，強化監(jiān)管力度

傳統(tǒng)查處違法行為的手段依賴人工巡查，難以做到對大面積森林的實時監(jiān)管，造成破壞森林資源的違法行為屢禁不止。

所以林長制實施中應首先升級違法行為的查處技術，如積極推廣應用無人機巡查技術，在無人機中配備高清攝像頭、紅外熱成像儀等設備，按照森林分布情形，制定恰當?shù)臒o人機巡查路線及時間表，無人機按照既定路線自動飛行，對森林進行全方位、多層面拍攝，實時傳回圖像數(shù)據(jù)。同時運用圖像識別技術對回傳數(shù)據(jù)展開分析，及時發(fā)現(xiàn)盜伐濫伐、非法占用林地等違法行為的苗頭，也可結合無人機巡查的實際情況構建衛(wèi)星遙感監(jiān)測系統(tǒng)，利用高分辨率衛(wèi)星遙感影像，按一定周期對森林資源進行監(jiān)測，通過對比不同階段的衛(wèi)星影像，分析森林植被覆蓋的變化情形，精準定位森林資源異常區(qū)域。一旦發(fā)現(xiàn)疑似違法行為，立即組織人員去實地核查。

對于無人機或遙感監(jiān)測中所收集的森林資源監(jiān)測數(shù)據(jù)、執(zhí)法記錄、舉報信息等不同類型的數(shù)據(jù)可以建立大數(shù)據(jù)分析平臺將其整合，運用大數(shù)據(jù)分析技術找出數(shù)據(jù)背后的規(guī)律及關聯(lián)，并對違法行為所發(fā)生的時間、地點、類型等特征進行分析，預測違法行為高發(fā)的區(qū)域及時段，提前安排執(zhí)法力量實現(xiàn)精準監(jiān)管。同時加強執(zhí)法設備的配備水平，為執(zhí)法人員配備先進的手持執(zhí)法終端，具備定位、拍照、錄像以及數(shù)據(jù)查詢等功能，執(zhí)法人員巡查時可憑借終端實時記錄現(xiàn)場情形，將數(shù)據(jù)上傳至執(zhí)法平臺，配備便攜式物證采集裝置，保障在發(fā)現(xiàn)違法行為的瞬間，能迅速、精準地采集證據(jù)，提高執(zhí)法工作的效率與質量。同時依托數(shù)據(jù)平臺加強和其他部門的技術協(xié)同合作，和公安、市場監(jiān)管等部門建立信息共享與技術協(xié)作機制，實現(xiàn)違法犯罪線索與技術資源的共享，如利用公安部門的人臉識別技術，對非法木材交易市場的可疑人員進行身份識別，打擊非法木材的流通鏈條。

3.4 科學規(guī)劃林業(yè)發(fā)展路徑，提升資源利用效能

部分地區(qū)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的推進滯后，產業(yè)結構不合理，資源利用效率欠佳，阻礙了林業(yè)經濟的持續(xù)穩(wěn)定增長以及森林資源保護的經濟支撐體系構建。

林業(yè)規(guī)劃應組織專業(yè)團隊對當?shù)厣仲Y源的種類、數(shù)量、質量、分布等情況開展詳細調查，同時開展全面的林業(yè)資源及市場調研，深入分析國內外林業(yè)市場的需求狀況、價格走勢、產業(yè)發(fā)展動態(tài)等以掌握森林資源的實際情況與市場動態(tài)走向，為科學規(guī)劃奠定數(shù)據(jù)基礎。

應依托收集的基礎數(shù)據(jù)，在實現(xiàn)傳統(tǒng)林業(yè)產業(yè)鞏固的基礎上推動林業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化升級，積極發(fā)展新興產業(yè)，就傳統(tǒng)的木材加工產業(yè)而言，推動其向精深加工方向拓展，提高產品附加值，積極開發(fā)林下經濟潛力，結合當?shù)刈匀画h(huán)境，選擇適宜的林下種植及養(yǎng)殖項目，如在林下種植中藥材與食用菌，于林下開展家禽與蜜蜂等的養(yǎng)殖等。同時充分利用森林景觀資源，發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)等產業(yè)，打造特色鮮明的森林旅游線路及康養(yǎng)基地，合理規(guī)劃好林木的種植事宜，按照市場需求與不同地區(qū)的土壤、氣候等自然條件，優(yōu)化林木種植的品種結構

還可推廣混交林種植模式提高森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性以及抗逆性，加快林業(yè)科技創(chuàng)新與應用的步伐，并與科研院校合作建立林業(yè)科技研發(fā)中心，開展對林業(yè)技術的研究及創(chuàng)新，聚焦于林業(yè)生態(tài)修復技術、高效栽培技術、病蟲害綠色防控技術的研究，為林業(yè)發(fā)展提供技術依據(jù)。同時通過開展技術培訓班、舉辦現(xiàn)場示范等方式，將先進林業(yè)技術推廣至實際生產，以提高林業(yè)生產效率和質量水平。此外相關管理人員可以結合地區(qū)實際，建立林業(yè)產業(yè)發(fā)展評估及調整的機制，按周期對林業(yè)產業(yè)發(fā)展情況進行評估，分析產業(yè)發(fā)展進程中存在的問題與短板，及時調節(jié)林業(yè)的發(fā)展規(guī)劃及產業(yè)政策，以逐步提高森林資源的利用效率。

4 結語

綜上所述，本文對林長制構建及實施中存在的森林資源保護碎片化等問題進行了系統(tǒng)性剖析，并提出了采取構建統(tǒng)一森林資源保護網絡、設立專項問題協(xié)調小組等措施進行處理，有效提升了森林資源保護的協(xié)同性，能高效解決林業(yè)發(fā)展中的關鍵難題，這些完善措施對今后同類條件的林業(yè)管理地區(qū)在推行與完善林長制工作方面具有一定借鑒價值。相關人員未來應不斷推陳出新，積極探索適應新時代林業(yè)發(fā)展需求的林長制度創(chuàng)新模式，持續(xù)優(yōu)化管理流程，深化部門協(xié)作，引入更多先進技術手段，進一步提升林長制在森林資源保護與生態(tài)環(huán)境建設中的效能。

參考文獻

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