從歷史和實踐看河長制

吳季松

2016年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，決定從2017年起在全國全面推行河長制。河長制，還被寫進了今年的政府工作報告，成為今年兩會的關注熱點。

河長制的歷史淵源

人類經過漁獵的蒙昧時代以后，進入了農業(yè)文明時代。從世界四大文明發(fā)源地來看，農業(yè)文明的實質就是水文明，而用水都取自河流，所以，四大文明的發(fā)源地都在河邊。

位于底格里斯河和幼發(fā)拉底河的美索不達米亞文明，又稱“兩河文明”。到公元前3000年，這里已出現12個獨立的城市國家。其中最大的烏魯克，占地大約4.45平方公里，人口約5萬。

尼羅河三角洲是埃及古文明的發(fā)源地，又被稱為“尼羅河文明”。至公元前3100年，古埃及人在尼羅河兩岸耕種，形成了上、下埃及兩個獨立王國，每個王國由大約20個省或州組成，由王公統(tǒng)治。

印度的古文明直接稱為“印度河文明”。自公元前2500年左右，它包括印度河河口大約20—30平方公里的土地，由一系列城市組成，大的約16—19平方公里，城市呈網格式布局，規(guī)模很大。

中國的古文明也直接稱為“黃河文明”，在公元前1300年，橫跨黃河支流河南安陽河的南北岸，殷朝的首都即已發(fā)掘的殷墟，當時就已經是面積約24平方公里的城市。殷墟不僅完全具有今天的城鎮(zhèn)規(guī)模，而且布局也相當現代。

中國的黃河文明是四大文明中唯一持續(xù)至今的文明，其余都中斷且消亡了。

在中國，黑河流域管理其實也是河長制的早期實踐。清朝康熙時期，定西將軍年羹堯于1723年授撫遠大將軍，率軍去今天的甘肅、內蒙古和青海平叛，為了保黑河（又稱弱水）下游阿拉善王的領地額濟納旗和大軍用水，對黑河流域實行了“下管一級”的政策。所謂“下管一級”，即上中游的張掖縣令為七品，中游的酒泉縣令為六品，額濟納旗的縣令為五品，該縣令實際是河的首長。從而保證水量很小而且年際變化很大的黑河水可以保質、保量地到達下游額濟納旗，入尾閭東、西居延海。

中國有4000年的農業(yè)文明史，治水積累了行政、經濟、科學、工程和技術的寶貴經驗。“下管一級”可以說是管水的行政創(chuàng)新。治水需要了解歷史，需要樹立正確的思想，也需要汲取古人的智慧。

2003年前后，浙江省領導提出河長制管理體制創(chuàng)新。2008年，湖州市長興縣率先試行河長制，后在浙江多點開花，成績斐然，在全國出現了一批健康河流。

從江浙邊界水污染事件看河長制

2001年11月，江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染問題和水事矛盾頻發(fā)。后來，在水利部、原國家環(huán)?？偩趾徒K、浙江兩省的共同努力下，問題得到妥善解決。江浙邊界水污染和水事矛盾的實質是因對水的利用（退水性利用）超過了本區(qū)域水環(huán)境承載能力而產生的。

發(fā)達國家的經驗證明，在人均國內生產總值從1000美元到8000美元的經濟發(fā)展階段，由于投資總額、投資強度、技術水平、開發(fā)能力和工人素質的限制，正是高耗水、高污染、低效益企業(yè)上馬的階段，長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)當時正處于這一經濟發(fā)展階段。

江浙邊界水污染和水事矛盾不是一個偶然事件，在河流管理、落實河長制方面給予我們很多啟示。

要合理分配排污權。當時，江浙邊界重要污染源所在地蘇州盛澤鎮(zhèn)的人均GDP已達2640美元。由于污染產業(yè)形成規(guī)模，排污量達到12.5萬噸/日。在生產滿負荷時，尤其是排污周期不能與水的豐枯周期相協(xié)調時，即使排污達標，也超過了當地的水環(huán)境承載能力。應該計算納污河流的允許納污總量，據此科學分配上下游的排污權（即水權），使排污總量限制在當地的水環(huán)境承載能力之內。排污權應由河長根據實際統(tǒng)一分配，不能各縣各鎮(zhèn)各行其是。

要按水功能區(qū)劃分情況設置排污口。水污染問題和水事矛盾發(fā)生的一個重要原因是排污口隨意且集中設置，形成對環(huán)境承載力的集中沖擊，造成對水生態(tài)系統(tǒng)的破壞。調查表明，由于河流正常流速極低，污水流動約四公里后水質才能有所改善。應經過流域系統(tǒng)分析，通過科學計算，按水功能區(qū)劃分情況設置排污口。這就需要通過河長制來實施。

要進一步提高水利用效率。調查表明，盛澤鎮(zhèn)印染業(yè)發(fā)達，是排污大戶，印染廠采用更節(jié)水的工藝是完全可能的。盛澤鎮(zhèn)排放的印染污水中，主要污染指標COD達1000毫克/升，處理達標后為180毫克/升，可進一步降低到120毫克/升。只要采用現代治污技術，降低到60毫克/升以下，就可以回用于印染生產。盡管一次性投入和運行成本都較高，但還是遠遠低于破壞水生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境成本。在這方面，河長應有所作為。

生態(tài)保護和建設要提上河長工作日程。江浙邊界水污染事件帶來重大環(huán)境影響，麻溪流域污染嚴重，使得居民紛紛抽取地下水，上下游都造成嚴重的地面沉降，這對于平均海拔只有3—5米的江浙邊界地區(qū)來說，后果已經十分嚴重。水利部組織的“引江濟太”工程，實際上就是通過增加水量、提高流速來改善水質，增強水環(huán)境承載能力。河長往往是鎮(zhèn)長、縣長或市長，有能力也有責任推進生態(tài)保護和建設工作。

（摘自《中國環(huán)境報》 作者系瑞典皇家工程科學院外籍院士，原全國節(jié)水辦公室常務副主任、水利部水資源司司長）