充分發(fā)揮地方立法在超大城市現(xiàn)代化治理中的作用

法治是建設(shè)超大城市治理現(xiàn)代化示范區(qū)的重要依托。地方立法是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)超大城市治理現(xiàn)代化的基本方式。在新時代、新要求下，深入研究地方立法在建設(shè)超大城市現(xiàn)代化治理示范區(qū)中的重要作用，找準(zhǔn)定位、明確方向、健全機制，是當(dāng)前不斷加強和改進我市地方立法工作，更好展示市人大常委會在建設(shè)超大城市現(xiàn)代化治理示范區(qū)中彰顯更大擔(dān)當(dāng)?shù)闹卮笳n題。

1立足新時代新要求，明確地方立法在超大城市現(xiàn)代化治理中的地位作用

超大城市的治理是城市治理的重點和難點所在，實現(xiàn)超大城市的現(xiàn)代化治理，需要國家和地方不同層面的制度供給的現(xiàn)代化。地方立法作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，作為制度供給的重要形式，在推進超大城市現(xiàn)代化治理中具有不可或缺的地位和作用。

(一）地方立法是推進超大城市現(xiàn)代化治理的重大制度安排。1979年地方組織法賦予省級人大及其常委會地方立法權(quán)。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，又先后賦予省會城市和較大的市，以及經(jīng)濟特區(qū)地方立法權(quán)，確立了具有中國特色的統(tǒng)一而多層次的立法體制。黨的十八大以來，黨中央高度重視全面依法治國，對立法體制作出重大改革，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。這是我國立法體制的重大發(fā)展。截至目前，我國已有地方立法主體353個，地方性法規(guī)12000多部。

（二）地方立法是實現(xiàn)超大城市現(xiàn)代化治理的必然要求。地方立法具有從屬性和自主性雙重特征。地方人大通過結(jié)合本地實際開展實施性立法，使國家各項政策舉措更具可執(zhí)行性和可操作性，確保法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域有效實施；同時，根據(jù)超大城市治理現(xiàn)代化的需要，對國家立法難以調(diào)整的地方性事務(wù)和國家尚未立法的事項，積極開展創(chuàng)制性立法、先行性立法，充分發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)推動作用，構(gòu)建既符合國家法律法規(guī)要求，又契合地方實際需要的地方性法規(guī)體系，夯實超大城市治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。

（三）地方立法是我市實現(xiàn)超大城市現(xiàn)代化治理的現(xiàn)實需要。習(xí)近平總書記在視察重慶時提出“積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”的重要指示要求。法律是治國之重器，良法是善治之前提。我市要貫徹落實這一重要指示要求，實現(xiàn)超大城市治理現(xiàn)代化，就必須要把法治理念、法治思維、法治方式、法規(guī)制度貫通于城市治理各個領(lǐng)域、各個方面、各個環(huán)節(jié)。這些需要地方立法及時跟進、積極回應(yīng)，通過行使好地方立法權(quán)，科學(xué)界定社會利益關(guān)系，合理設(shè)定權(quán)利義務(wù)，規(guī)范權(quán)力行使，保護合法權(quán)益，保障法律法規(guī)的完善及其有效實施，不斷增進推動現(xiàn)代化治理的制度共識，將城市治理納入法治化軌道。

2

加強重點領(lǐng)域立法，找準(zhǔn)地方立法推進超大城市現(xiàn)代化治理的著力點

地方立法因其具有的實施性、補充性和先行性的功能，在構(gòu)建超大城市現(xiàn)代化治理“四梁八柱”中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。地方人大要在立法權(quán)限范圍內(nèi)，緊扣中央決策部署，圍繞地方改革發(fā)展和社會治理的法治需求，以加強重要領(lǐng)域立法為著力點，不斷加快立法步代，提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)以良法促進發(fā)展、保障善治。

(一）立創(chuàng)新發(fā)展之法。近年來，市人大及其常委會積極履行立法職能，制定（修訂）了專利促進與保護、自由貿(mào)易試驗區(qū)、社會信用、促進科技成果轉(zhuǎn)化、人力資源市場等法規(guī)。圍繞推進超大城市現(xiàn)代化治理，聚力打造健全經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體系標(biāo)志性成果的目標(biāo)，我市地方立法要進一步緊扣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的立法需求，加快出臺有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入、地方金融、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面的法規(guī)，切實履行立法保障和推動高質(zhì)量發(fā)展的重要職責(zé)，推動建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。

（二）立保障民生之法。近年來，市人大常委會堅持以人民為中心，聚焦民生關(guān)切、加強民生立法，制定（修訂）了物業(yè)管理、全民健身、公共汽車客運、天然氣管理、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急等方面的法規(guī)。圍繞建設(shè)堅持以人民為中心的超大城市現(xiàn)代化治理示范區(qū)的目標(biāo)，我市地方立法要繼續(xù)始終堅持以民為本、立法為民，及時了解民生民情，科學(xué)分析立法需求，加快推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)促進、社會保障、安全生產(chǎn)、權(quán)益保護等惠民立法，努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（三）立生態(tài)文明之法。近年來，市人大常委會將生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域作為立法重點，制定（修訂）了濕地保護、水污染防治、城市園林綠化等法規(guī)，不斷完善環(huán)境保護制度機制。圍繞推進超大城市現(xiàn)代化治理，聚力打造筑牢長江上游重要生態(tài)屏障標(biāo)志性成果、構(gòu)建美麗中國建設(shè)先行區(qū)的目標(biāo)，我市地方立法要緊扣美麗重慶建設(shè)的總體要求，聚焦水、大氣、土壤、固體廢物、有害物質(zhì)、環(huán)境噪聲等要素，加快相關(guān)法規(guī)的立改廢釋工作，突出“最嚴謹標(biāo)準(zhǔn)、最嚴格監(jiān)管、最嚴厲處罰、最嚴肅問責(zé)”的鮮明導(dǎo)向，不斷深化生態(tài)文明體制機制改革，推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

（四）立數(shù)智治理之法。近年來，市人大常委會堅持用數(shù)字賦能，以數(shù)字化的手段破解社會治理難題，提升社會建設(shè)活力，深入推進社會治理數(shù)智化。同時，立法中堅持以人為本，把“人民城市人民建”作為立法調(diào)整和規(guī)范的核心，推動數(shù)智治理的制度和實踐不斷創(chuàng)新發(fā)展。面對新形勢、新要求，我市地方立法要進一步圍繞數(shù)字賦能和“大綜合一體化”改革，加快提升市域治理數(shù)智化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，通過數(shù)字賦能立法促轉(zhuǎn)變、破難題、補短板，促進社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化、多元協(xié)同一體化、耦合決策科學(xué)化，助力超大城市數(shù)智治理機制創(chuàng)新。

（五）立區(qū)域協(xié)同之法。近年來，市人大常委會認真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的系列重要指示精神，積極會同四川省人大常委會，制定（修訂）了川渝高竹新區(qū)行政管理事項、川劇保護傳承、社會保障卡一卡通、法律援助等法規(guī)。下一步，我市地方立法要圍繞區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，不斷完善協(xié)同立法決策機制、協(xié)調(diào)機制、執(zhí)行機制，積極對接一體化發(fā)展的立法需求，優(yōu)先安排推進一體化發(fā)展的立法項目，重點抓好促進數(shù)字化變革、優(yōu)化營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的立法協(xié)同，合力構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系。

完善高質(zhì)量地方立法工作機制，適應(yīng)超大城市現(xiàn)代化治理對地方立法提出的新要求

多年來，我市地方立法與改革同頻率、與時代同步伐、與實踐同發(fā)展，積累了許多成功經(jīng)驗，在立法質(zhì)量和機制建設(shè)上走在全國前列，但也存在法規(guī)的精準(zhǔn)性和實效性不夠，立法成效未能有效滿足人民群眾新期待，立法能力與立法高質(zhì)量的要求不相匹配等問題。我們要進一步轉(zhuǎn)變工作理念，加強機制創(chuàng)新，推進能力建設(shè)，科學(xué)構(gòu)建適應(yīng)超大城市現(xiàn)代化治理和建設(shè)新任務(wù)新要求的高質(zhì)量地方立法工作機制。

（一）健全和完善黨領(lǐng)導(dǎo)地方立法的制度體系。要全面落實中央有關(guān)加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法的要求，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)放到立法工作首位，不斷增強黨領(lǐng)導(dǎo)立法的思想自覺和行動自覺，善于將“黨言黨語”轉(zhuǎn)化為“法言法語”，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到地方立法全過程和各方面。嚴格執(zhí)行請示報告制度，堅持重大立法項目、立法中的重大問題和立法工作中的重要事項，及時主動向黨委請示報告，確保一切重要立法活動都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。發(fā)揮人大常委會黨組把方向、管大局、保落實的作用，積極向黨委提出科學(xué)立法決策的建議。同時，加強法規(guī)對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的支撐和完善作用，通過科學(xué)的制度設(shè)計把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到超大城市治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。

（二）建立精準(zhǔn)高效的立法與改革決策銜接機制。要加強立法工作機構(gòu)與黨委有關(guān)工作部門的溝通聯(lián)系，在黨委謀劃重大決策時，積極提出立法方面的意見建議，著力增強立法的前瞻性；綜合運用立改廢釋、授權(quán)決定等形式，不斷提高立法決策與改革決策銜接的速度、準(zhǔn)度和精度，切實發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)推動作用，實現(xiàn)從追求“有法可依”到“良法善治”，切實把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

（三）健全協(xié)同有效的立法工作新格局。要強化人大的立法主導(dǎo)，加強主動謀劃，統(tǒng)籌項目安排，當(dāng)好法規(guī)立項的“引導(dǎo)員”；落實法規(guī)起草小組制度和重要法規(guī)草案起草小組雙組長制度，推動法規(guī)重要問題盡早解決，當(dāng)好法規(guī)起草的“協(xié)調(diào)員”；要善于凝聚各方共識，在矛盾的焦點上“劃杠杠”，當(dāng)好法規(guī)審議的“決策員”。要充分調(diào)動政府部門執(zhí)法一線熟悉情況、了解需求的優(yōu)勢，積極提出立法項目、起草法規(guī)草案、強化法規(guī)實施，合力推動立法工作提質(zhì)增效。

（四）完善科學(xué)民主的立法工作機制。要認真落實地方立法工作座談會精神，圍繞構(gòu)建高質(zhì)量地方立法工作機制，不斷完善法規(guī)立項、起草、調(diào)研、審議、新聞宣傳等機制，建立法規(guī)實施情況報告制度，實現(xiàn)立法的精準(zhǔn)選題、精良設(shè)計、精煉表達，確保地方性法規(guī)“立一件、成一件、行一件”。要注重不斷深化立法公開，完善代表參與、專家參與、基層立法聯(lián)系點制度，暢通利益表達渠道，健全公眾意見分析和反饋機制，確保人民群眾通過更有效的政治參與行使當(dāng)家作主的權(quán)利。要通過統(tǒng)籌立法資源、介入法規(guī)起草、強化主體責(zé)任，以及出臺法規(guī)審查指導(dǎo)工作流程、合法性審查參考標(biāo)準(zhǔn)等方式，加強對自治縣立法工作的指導(dǎo)，推動全市地方立法提質(zhì)增效。

（五)更大力度更高質(zhì)量推進規(guī)范性文件備案審查工作。備案審查是立法工作的重要組成部分和延伸，對于健全保證憲法全面實施體制機制，維護國家法制統(tǒng)一和權(quán)威至關(guān)重要。黨的二十屆三中全會明確提出：“完善合憲性審查、備案審查制度”。要堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”，凡屬人大監(jiān)督對象所制定的規(guī)范性文件都要納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋帶動監(jiān)督全覆蓋，確保有關(guān)部門制定的規(guī)范性文件契合法治精神、符合法制統(tǒng)一原則。

（六）建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)立法工作隊伍。要從堅決扛起加快建設(shè)全面深化改革先行區(qū)、奮力譜寫中國式現(xiàn)代化重慶篇章政治責(zé)任的高度，認真落實中央和市委有關(guān)立法隊伍建設(shè)的一系列指示，把加強立法隊伍建設(shè)作為一項基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性任務(wù)來抓，將立法隊伍納入黨管干部、黨管人才的重要內(nèi)容，加強人大常委會和專門委員會立法力量配備，充實人大立法工作機構(gòu)及人員力量，不斷提升立法隊伍素質(zhì)能力，努力打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、作風(fēng)過硬、勤政廉潔的高素質(zhì)立法隊伍，為地方立法保障超大城市現(xiàn)代化治理、完善高質(zhì)量地方立法工作機制提供堅實的人才和智力支持。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）

編輯張英美編伯艷1210630540@qq.com