夯實中央生態(tài)環(huán)境保護督察法制基礎(chǔ)持續(xù)推動督察工作向縱深發(fā)展

為深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，進一步規(guī)范中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作，強化督察權(quán)威，2019年6月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》 （以下簡稱《規(guī)定》），這是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域一項重要的黨內(nèi)法規(guī)，彰顯了黨中央、國務(wù)院加強生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的堅強意志和堅定決心，為依法推動生態(tài)環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。

《規(guī)定》 出臺的背景

建立并實施中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度是習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵。習近平總書記高度重視中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作，親自倡導(dǎo)并推動這一重大改革舉措，在督察每個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、每個關(guān)鍵時刻都作出重要指示批示，為推進督察工作明確要求，指明方向。

黨的十九大以來，習近平總書記針對生態(tài)環(huán)境保護督察工作又多次作出重要指示批示，明確生態(tài)環(huán)境保護督察的重點方向和工作要求。2018年3月28日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議，審議《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于第一輪中央環(huán)境保護督察總結(jié)和下一步工作考慮的報告》，要求今后五年要以解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為重點，夯實生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護政治責任，推動生態(tài)環(huán)境保護督察工作向縱深發(fā)展。同年5月18日，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，環(huán)境保護督察制度建得好、用得好，敢于動真格，不怕得罪人，咬住問題不放松，成為推動地方黨委和政府及其相關(guān)部門落實生態(tài)環(huán)境保護責任的硬招實招，并要求督察工作要進一步強化工作權(quán)威，嚴格程序規(guī)范，加強力量配備，嚴肅督察問責。

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，2015年12月至2017年底，中央環(huán)境保護督察實現(xiàn)對全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第一輪全覆蓋，取得顯著成效;2018年5月和10月，分兩批對20個?。▍^(qū)）督察整改情況開展“回頭看”，進一步壓實責任。督察中，始終堅持和發(fā)揚實踐探索出來且行之有效的思路和做法。一是旗幟鮮明講政治，堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，督到哪就將習近平生態(tài)文明思想貫徹落實到哪;二是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把老百姓關(guān)心的事放在心上、抓在手上，堅決推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題;三是緊盯黨委政府，推動落實黨政同責、“一崗雙責”，不斷夯實生態(tài)環(huán)境保護政治責任;四是堅持問題導(dǎo)向，敢于動真碰硬，不怕得罪人;五是努力做到信息公開，回應(yīng)社會關(guān)切，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用;六是堅持嚴肅、精準、有效地追責問責，不斷傳導(dǎo)壓力，倒逼責任落實?！盎仡^看”在很好地堅持和發(fā)揚這六點的同時，還堅決貫徹“堅定、聚焦、精準、雙查、引導(dǎo)、規(guī)范”的要求。通過督察，推動解決了一大批突出生態(tài)環(huán)境問題，促進了地方加快落實綠色發(fā)展理念，顯著推進了生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、“一崗雙責”。同時，生態(tài)環(huán)境保護督察直擊生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域形式主義、官僚主義問題，極大地推動了地方干部作風轉(zhuǎn)變。

幾年來的督察工作雖然取得顯著成效，但仍面臨一些困難和問題，特別是法制基礎(chǔ)薄弱，亟待進一步加強。2015年8月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《環(huán)境保護督察方案（試行）》 （以下簡稱 《督察方案 （試行）》），在此基礎(chǔ)上，還需要通過黨內(nèi)法規(guī)對督察工作的體制、權(quán)限、責任、紀律及相關(guān)的督察方法、要求等作出明確規(guī)定。同時，從落實全面依法治國要求看，生態(tài)環(huán)境保護督察作為推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作的重大制度安排，亟須從頂層設(shè)計層面出臺黨內(nèi)法規(guī)，這既是規(guī)范督察工作的需要，也是依法開展督察的需要。

《規(guī)定》 的主要內(nèi)容和特點

在《督察方案（試行）》的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》以黨內(nèi)法規(guī)形式，將黨中央、國務(wù)院關(guān)于督察工作的一系列新部署、新要求，以及經(jīng)過第一輪督察實踐探索的比較成熟的做法明確固化下來，共分為六章四十二條，從頂層設(shè)計和具體操作層面均對督察工作作出明確規(guī)定，主要體現(xiàn)了以下幾個特點：

一是更清晰的定位?！兑?guī)定》明確提出，中央實行生態(tài)環(huán)境保護督察制度，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動高質(zhì)量發(fā)展為重點，夯實生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護政治責任，彰顯了督察的政治屬性。同時，對督察工作必須堅持的五項原則予以強調(diào)，即堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高政治站位;堅持問題導(dǎo)向，動真碰硬，倒逼責任落實;堅持依規(guī)依法，嚴謹規(guī)范，做到客觀公正;堅持群眾路線，信息公開，注重綜合效能;堅持求真務(wù)實，真抓實干，反對形式主義、官僚主義。

二是更嚴密的體系?！兑?guī)定》在頂層設(shè)計層面進一步豐富和完善了督察制度體系，首次對中央和省級兩級生態(tài)環(huán)境保護督察體制予以明確，省級督察作為中央督察的重要延伸和補充。在組織機構(gòu)上，明確中央建立督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責組織協(xié)調(diào)推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作。明確將省級黨委和政府、國務(wù)院有關(guān)部門及有關(guān)中央企業(yè)作為督察對象，全方位壓實生態(tài)環(huán)境保護政治責任。在督察類型上，包括例行督察、專項督察和“回頭看”，三者環(huán)環(huán)相扣，互為補充，共同構(gòu)建督察基本格局。

三是更規(guī)范的程序。通過第一輪督察及“回頭看”，積極探索總結(jié)基本督察程序、督察機制、督察方法，形成一系列的制度、模板和范式，為規(guī)范化、制度化、模塊化開展督察奠定了扎實基礎(chǔ)。為提高督察權(quán)威，推進督察法制進程，《規(guī)定》將這些經(jīng)過督察實踐檢驗的工作程序、工作機制和工作方法等進行梳理，以黨內(nèi)法規(guī)的形式固化明確下來，用以指導(dǎo)和規(guī)范中央生態(tài)環(huán)境保護督察實踐。

四是更嚴格的要求?！兑?guī)定》專門拿出一章強調(diào)督察工作的紀律和責任，不僅對被督察對象明確了嚴格的政治紀律和政治規(guī)矩，也旗幟鮮明地對生態(tài)環(huán)境部、中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室以及督察組和督察人員提出了更加嚴格的政治紀律和政治規(guī)矩，體現(xiàn)了督察紀律的剛性約束，確保督察工作風清氣正。

不斷推動生態(tài)環(huán)境保護督察工作向縱深發(fā)展

制度的生命力在于執(zhí)行。中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室作為督察工作的具體組織實施部門，將牢記督察的初心和使命，在生態(tài)環(huán)境部黨組的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，堅決貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷夯實生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護政治責任，推動督察工作向縱深發(fā)展，確保黨中央、國務(wù)院決策部署落地見效。

一是全面推進第二輪例行督察。從2019年開始，用三年左右時間完成第二輪生態(tài)環(huán)境保護例行督察，對31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團實施督察全覆蓋，并針對國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)中央企業(yè)統(tǒng)籌開展督察;再用一年左右時間完成第二輪督察整改情況“回頭看”。第二輪例行督察仍將繼續(xù)緊盯第一輪督察及“回頭看”移交問題整改情況不放。

二是緊盯督察整改，務(wù)求督察實效。堅持對督察發(fā)現(xiàn)問題咬住不放，一盯到底。建立重點問題盯辦制度，每個?。▍^(qū)、市） 明確1-3項重點整改任務(wù)，定期盯辦，堅決督促整改到位，對整改不力的，視情況采取函告、通報、約談、專項督察等措施;同時，開展整改清單化調(diào)度，對各地整改方案明確的任務(wù)或事項，每季度開展一次調(diào)度，不定時組織抽查，并將整改方案、整改落實情況向社會公開，不斷擰緊螺絲，推動整改落實，務(wù)求取得實效。

三是深入推進專項督察。認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，緊緊圍繞污染防治攻堅戰(zhàn)七大標志性戰(zhàn)役和其他重點領(lǐng)域，針對突出生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)環(huán)境問題突出的地方，以及因督察整改不力造成惡劣影響或明顯后果的具體問題，組織開展針對性專項督察。緊盯問題，倒逼責任，推動落實，嚴肅問責。

四是不斷完善督察制度體系。對涉及督察重要環(huán)節(jié)和重要事項的制度、模板和范式進行補充、修訂，不斷優(yōu)化和完善督察配套制度，夯實督察法制基礎(chǔ)。進一步加強對省級督察指導(dǎo)，推動完善中央和省級兩級督察體系，形成工作合力。同時，不斷加強督察能力建設(shè)，加強督察隊伍政治能力和業(yè)務(wù)建設(shè)，加大督察新技術(shù)、新方法、新手段的運用，不斷提高督察信息化水平。