探索超大城市風(fēng)險治理之路

在全球城市化浪潮中，超大城市既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎，也日益成為風(fēng)險疊加的“系統(tǒng)性矛盾綜合體”。2021年7月20日，一場歷史罕見的特大暴雨突襲鄭州，單小時最大降雨量達(dá)201.9毫米，突破我國陸地小時降雨量極值。這場災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失超千億元，暴露了目前我國大城市應(yīng)急響應(yīng)存在短板、基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險能力不足等深層次問題。類似挑戰(zhàn)并非孤例。2012年“桑迪”颶風(fēng)席卷紐約，風(fēng)暴潮疊加滿月大潮，海水倒灌致曼哈頓金融區(qū)癱瘓，800萬居民斷電，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)700億美元；2023年2月，土耳其省會城市卡赫拉曼馬拉什發(fā)生7.8級大地震，因建筑質(zhì)量監(jiān)管不到位、抗震規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)導(dǎo)致超過30萬棟建筑倒塌或嚴(yán)重受損，電力、供水系統(tǒng)癱瘓，在土耳其全境影響超1400萬人。

上述案例的共性啟示在于：面對超大城市風(fēng)險，傳統(tǒng)“單一災(zāi)種—線性傳導(dǎo)—分散應(yīng)對”的認(rèn)知范式已難以應(yīng)對日益復(fù)雜的風(fēng)險挑戰(zhàn)，亟需向“多災(zāi)耦合—網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散—綜合防治”的系統(tǒng)性思維轉(zhuǎn)型升級。這一認(rèn)知轉(zhuǎn)變揭示了傳統(tǒng)治理模式在面對系統(tǒng)性風(fēng)險沖擊時的固有局限，凸顯了構(gòu)建新型風(fēng)險治理體系的緊迫性。

一、超大城市風(fēng)險的革命性重構(gòu)：從單一到系統(tǒng)的深刻變革

現(xiàn)代超大城市風(fēng)險的復(fù)雜性并非新生現(xiàn)象，而是隨著人類認(rèn)知水平的提升和技術(shù)能力的進(jìn)步，得以突破傳統(tǒng)“單一風(fēng)險”認(rèn)知框架，逐步建立起“系統(tǒng)性風(fēng)險”的整體認(rèn)知圖景。這種認(rèn)知深化既源于風(fēng)險觀測維度的拓展，也得益于對風(fēng)險耦合機(jī)制的深入理解，是對城市復(fù)雜系統(tǒng)認(rèn)知能力的質(zhì)的飛躍。從“單一要素”到“復(fù)合鏈條”的超大城市風(fēng)險呈現(xiàn)以下新特征：

一是要素高度集聚引發(fā)的風(fēng)險復(fù)雜性。超大城市空間壓縮效應(yīng)導(dǎo)致人口、產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的密集分布，使得局部風(fēng)險極易演變?yōu)槿治C(jī)，單一災(zāi)害可能觸發(fā)多個子系統(tǒng)失效，災(zāi)害損失不再是各地?fù)p失的簡單疊加，可能出現(xiàn)數(shù)量級的跳躍，形成“1+1gt;2”的放大效應(yīng)。以北京為例，五環(huán)內(nèi)區(qū)域面積僅占全市面積的8%，卻集中了全市60%的三甲醫(yī)院和80%的金融總部機(jī)構(gòu)。這種“核心功能區(qū)—資源高度集聚”的空間布局模式，在提升資源配置效率的同時，也帶來了顯著的脆弱性隱患。一旦遭遇極端災(zāi)害，高度集中的城市功能體系將面臨需求激增與供給中斷的雙重壓力，極易引發(fā)系統(tǒng)性服務(wù)中斷風(fēng)險，進(jìn)而可能演變?yōu)槿中晕C(jī)。東京地鐵沙林毒氣攻擊事件的歷史教訓(xùn)同樣印證了這一點：1995年，單一站點遭受攻擊導(dǎo)致全市交通網(wǎng)絡(luò)癱瘓，直接影響了超過100萬通勤者，表明城市功能的過度集中，可能成為系統(tǒng)性風(fēng)險的“超級放大器”。

二是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通形成的風(fēng)險連鎖性。超大城市中交通、能源、通信等生命線系統(tǒng)的深度互聯(lián)，讓風(fēng)險傳導(dǎo)呈現(xiàn)“多米諾效應(yīng)”，任何環(huán)節(jié)脫鉤都將影響整體效能。2021年鄭州特大暴雨災(zāi)害中，京廣路隧道積水導(dǎo)致周邊20條公交線路中斷，急救車輛繞行延誤超1小時，暴露出“一環(huán)斷則全網(wǎng)滯”的系統(tǒng)脆弱性。

三是人口分布特點帶來的風(fēng)險疊加性。超大城市內(nèi)部存在顯著的人口空間分布特征，老舊社區(qū)、流動人口聚居區(qū)等“風(fēng)險洼地”的防災(zāi)能力普遍薄弱，導(dǎo)致災(zāi)害損失呈現(xiàn)顯著的空間不均衡性。這種社會脆弱性與物理暴露的疊加，進(jìn)一步放大了災(zāi)害影響。

二、國際經(jīng)驗鏡鑒，技術(shù)賦能與制度創(chuàng)新的雙重啟示

全球超大城市在風(fēng)險治理實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，為我國統(tǒng)籌發(fā)展和安全提供了重要參照。這些實踐既展現(xiàn)了技術(shù)賦能帶來的治理效能躍升，也揭示了制度創(chuàng)新對治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵作用，為我國探索現(xiàn)代化風(fēng)險治理路徑提供了多維啟示。

（一）紐約城市建設(shè)注重化解要素集聚帶來的復(fù)雜性危機(jī)

一是用“大數(shù)據(jù)平臺+社會協(xié)同”提升韌性。面對超大城市要素高度集聚引發(fā)的“復(fù)雜性爆炸”，紐約市以公私協(xié)同儲備網(wǎng)絡(luò)和智能預(yù)警平臺為核心，構(gòu)建了市場化與社會化并重的韌性體系和“全要素—全主體”響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

二是基于大數(shù)據(jù)的風(fēng)險智能預(yù)警平臺。紐約開發(fā)了整合氣象、交通、醫(yī)療等20類數(shù)據(jù)的智能預(yù)警平臺，構(gòu)建了精準(zhǔn)的“風(fēng)險地圖”系統(tǒng)。這一系統(tǒng)在多次災(zāi)害應(yīng)對中成效顯著：2012年“桑迪”颶風(fēng)期間，平臺實時生成風(fēng)暴潮淹沒熱力圖，幫助政府提前疏散50萬居民，減少30%的人員傷亡；2023年極端高溫預(yù)警中，系統(tǒng)聯(lián)動社區(qū)中心開放500個避暑站點，惠及10萬弱勢群體，展現(xiàn)了智能化風(fēng)險治理的優(yōu)勢，為化解“1+1gt;2”的放大效應(yīng)提供決策支持。

三是公私協(xié)同的應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)。政府與沃爾瑪、聯(lián)邦快遞等大型企業(yè)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，將企業(yè)倉儲物流網(wǎng)絡(luò)納入應(yīng)急管理體系。這一創(chuàng)新模式在多次危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮關(guān)鍵作用：2021年颶風(fēng)“艾達(dá)”災(zāi)害應(yīng)對中，企業(yè)物流車隊協(xié)助運(yùn)輸救援物資，48小時內(nèi)覆蓋90%受災(zāi)社區(qū)，極大提升了應(yīng)急響應(yīng)效率，顯著降低要素過度集中導(dǎo)致的系統(tǒng)性服務(wù)中斷風(fēng)險。

應(yīng)對要素集聚風(fēng)險需打破政府單極治理模式，通過制度創(chuàng)新激活市場與社會資源，同時以數(shù)字技術(shù)穿透復(fù)雜系統(tǒng)的“黑箱”，實現(xiàn)風(fēng)險識別的量級躍升。

（二）東京地震風(fēng)險防控體系，破解基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)帶來的風(fēng)險連鎖性

作為全球多災(zāi)種風(fēng)險最高的超大城市之一，日本東京針對基礎(chǔ)設(shè)施深度互聯(lián)引發(fā)的“多米諾效應(yīng)”，通過動態(tài)更新抗震標(biāo)準(zhǔn)和地下空間防災(zāi)集成設(shè)計，以“管理革新+工程優(yōu)化”筑牢地震防線，構(gòu)建了全方位風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)。

一是管理革新，標(biāo)準(zhǔn)迭代與制度約束。日本《建筑基準(zhǔn)法》要求大型公共設(shè)施每十年進(jìn)行抗震診斷，結(jié)合地震模擬數(shù)據(jù)持續(xù)優(yōu)化設(shè)計規(guī)范。例如，東京晴空塔采用隔震支座技術(shù)，可削減80%的地震能量傳導(dǎo)；2020年修訂的抗震標(biāo)準(zhǔn)新增“超高層建筑連續(xù)倒塌防護(hù)”條款，強(qiáng)制要求通過冗余結(jié)構(gòu)設(shè)計確保極端災(zāi)害下關(guān)鍵節(jié)點功能存續(xù)，確保極端災(zāi)害下建筑功能不中斷。

二是工程優(yōu)化，模塊化設(shè)計與功能冗余。東京地鐵站內(nèi)設(shè)置防水隔斷門、應(yīng)急物資儲備倉及獨立通風(fēng)系統(tǒng)，利用“站廳—站臺—隧道”三級防災(zāi)單元形成“立體防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)”。以東京地鐵銀座線為例，其站臺層配備可抵御10米水壓的防水門，站廳層儲備可供2000人使用3天的應(yīng)急物資，災(zāi)時可迅速轉(zhuǎn)化為臨時避難所。該設(shè)計將局部災(zāi)害隔離在獨立物理模塊內(nèi)，避免類似鄭州暴雨中“一環(huán)斷則全網(wǎng)滯”的全局癱瘓，精準(zhǔn)破解基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)帶來的風(fēng)險傳導(dǎo)鏈。

（三）倫敦注重城市規(guī)劃創(chuàng)新，減少城市運(yùn)行的脆弱性

針對人口空間分布不均導(dǎo)致的風(fēng)險疊加性，倫敦通過“生態(tài)工程+社區(qū)自治”雙輪驅(qū)動，創(chuàng)新性地構(gòu)建了“自上而下規(guī)劃+自下而上參與”的城市治理模式，減少城市運(yùn)行的脆弱性。

一是通過海綿城市建設(shè)提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。倫敦為建設(shè)生態(tài)韌性，實施了系統(tǒng)化的海綿城市工程。通過投資42億英鎊的泰晤士河潮汐隧道工程，將城市防洪標(biāo)準(zhǔn)從百年一遇提升至千年一遇；全市鋪設(shè)透水路面200萬平方米，新建120個雨水花園，削減70%的暴雨地表徑流。2021年暴雨期間，倫敦東部海綿社區(qū)內(nèi)澇深度較傳統(tǒng)區(qū)域降低60%。該工程通過空間再平衡技術(shù)，扭轉(zhuǎn)老舊社區(qū)作為“風(fēng)險洼地”的物理暴露劣勢，從根源上消解災(zāi)害損失的空間不均衡性。

二是通過基層組織機(jī)制建設(shè)增強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。倫敦創(chuàng)新性地成立了“社區(qū)防洪聯(lián)盟”，居民參與排水溝清理、應(yīng)急演練及風(fēng)險地圖繪制等活動，有效提升了基層防災(zāi)減災(zāi)能力。政府通過“防災(zāi)積分卡”制度，對積極參與防災(zāi)的社區(qū)給予基建改造資金傾斜，形成了良性激勵機(jī)制。2023年洪水期間，居民自主啟用社區(qū)儲備的沙袋和抽水泵，成功轉(zhuǎn)移被困群眾800余人，將政府救援響應(yīng)時間壓縮40%，有效彌合流動人口聚居區(qū)等脆弱群體的防災(zāi)能力缺口。

上述國際經(jīng)驗表明，有效的風(fēng)險治理需要技術(shù)創(chuàng)新與制度適配的協(xié)同推進(jìn)。中國路徑的優(yōu)勢在于，既能吸收技術(shù)賦能精華，又能依托“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級資源整合。

三、構(gòu)建中國特色的超大城市風(fēng)險治理體系

基于超大城市風(fēng)險特征與國際經(jīng)驗，中國需構(gòu)建“全周期管控、全要素統(tǒng)籌、全主體協(xié)同”的現(xiàn)代化風(fēng)險治理體系，重點體現(xiàn)在三大方面：

（一）全周期管控：貫通風(fēng)險演化鏈條，構(gòu)建閉環(huán)治理體系

聚焦風(fēng)險“識別—評估—預(yù)警—處置—恢復(fù)”全鏈條管理，強(qiáng)化時序銜接與動態(tài)迭代能力。一是完善多災(zāi)種綜合風(fēng)險評估體系，定期開展城市風(fēng)險“體檢”，依托數(shù)字孿生技術(shù)模擬臺風(fēng)、地震等復(fù)合災(zāi)害場景，動態(tài)優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案與資源調(diào)度方案；二是健全基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期健康管理機(jī)制，建立抗震、防洪等性能的動態(tài)評估標(biāo)準(zhǔn)，推動老舊設(shè)施更新與新建工程韌性標(biāo)準(zhǔn)同步升級；三是深化災(zāi)后恢復(fù)的“韌性重構(gòu)”模式，將重建規(guī)劃與空間功能優(yōu)化組合，如推動受災(zāi)區(qū)域向“韌性社區(qū)”轉(zhuǎn)型，確保風(fēng)險治理閉環(huán)無縫銜接。通過全周期管理，破解風(fēng)險治理盲區(qū)，實現(xiàn)從被動應(yīng)對到主動防御的轉(zhuǎn)變。

（二）全要素統(tǒng)籌：技術(shù)賦能與空間韌性并舉，破解要素集聚困局

全要素統(tǒng)籌的核心，在于打破技術(shù)、空間、生態(tài)等要素的割裂狀態(tài)，通過流程再造實現(xiàn)跨領(lǐng)域協(xié)同。

在風(fēng)險治理過程中，在事前防范規(guī)劃階段，需將技術(shù)賦能前置，依托數(shù)字孿生技術(shù)模擬災(zāi)害鏈傳導(dǎo)路徑，預(yù)判交通、能源等關(guān)鍵節(jié)點的脆弱性，實時捕捉人口密度、設(shè)施負(fù)荷等風(fēng)險要素，打造多源數(shù)據(jù)融合的“城市安全大腦”，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局，阻斷單一災(zāi)害跨系統(tǒng)擴(kuò)散；在事中風(fēng)險處置階段，深化“平急兩用”設(shè)施建設(shè)，在交通樞紐、地下管廊等關(guān)鍵節(jié)點嵌入要素冗余備份功能，通過分布式布局（如京津冀非首都功能疏解）降低核心區(qū)資源過載風(fēng)險；在事后韌性恢復(fù)提升階段，推動海綿城市與生態(tài)修復(fù)工程，通過透水路面、雨水花園等工程重塑城市水文循環(huán)系統(tǒng)。統(tǒng)籌城市、區(qū)縣、地塊多尺度的生態(tài)屏障建設(shè)與應(yīng)急資源調(diào)度，利用濕地、綠廊等生態(tài)要素在空間上消解跨域風(fēng)險傳導(dǎo)。既在縱向時序上貫通“防—減—抗—救”環(huán)節(jié)，更在橫向維度實現(xiàn)技術(shù)工具、物理空間與制度資源的系統(tǒng)耦合，為超大城市破解要素集聚困局提供中國方案。

（三）全主體協(xié)同：構(gòu)建多元共治生態(tài)，筑牢風(fēng)險防控“人民防線”

構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同”的責(zé)任共擔(dān)體系，激發(fā)治理合力。一是完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推動京津冀、長三角等城市群建立跨域應(yīng)急資源調(diào)度平臺，打破行政壁壘與信息孤島，實現(xiàn)災(zāi)害信息共享與資源統(tǒng)籌調(diào)配；二是推廣“政府保基本+市場補(bǔ)高端”模式，鼓勵京東、順豐等企業(yè)參與應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建市場化應(yīng)急物資儲備體系，分散災(zāi)害經(jīng)濟(jì)壓力；三是強(qiáng)化社區(qū)“微治理”能力，通過“防災(zāi)積分卡”等制度設(shè)計，引導(dǎo)居民參與風(fēng)險地圖繪制、排水設(shè)施維護(hù)等基層防災(zāi)活動，培育老舊社區(qū)與流動人口聚居區(qū)的內(nèi)生韌性。全主體協(xié)同需依托制度創(chuàng)新，將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，形成風(fēng)險防控的全民參與格局。

中國特色超大城市風(fēng)險治理體系需以全周期管控破解風(fēng)險演化不確定性，以全要素統(tǒng)籌應(yīng)對要素集聚復(fù)雜性，以全主體協(xié)同消除社會脆弱性。通過技術(shù)賦能與制度創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動，我國將走出一條兼具國際視野與中國特色的風(fēng)險治理現(xiàn)代化路徑，為全球超大城市安全發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧。

（作者單位：應(yīng)急管理部國際交流合作中心）