民間資本出海參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)之策

公共私營(yíng)合作伙伴關(guān)系（簡(jiǎn)稱PPP）模式是政府與私人資本合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種重要方式。隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，我國(guó)民間資本加速“走出去”參與海外基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，PPP模式因其風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的優(yōu)勢(shì)，受到各國(guó)歡迎并成為企業(yè)參與海外基建的重要模式。

近年來(lái)，全球基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新動(dòng)向，提倡項(xiàng)目投融資小型化、精細(xì)化（即“小而美”模式），更加注重項(xiàng)目商業(yè)可行性和可持續(xù)發(fā)展。這意味著中國(guó)的海外投資開(kāi)始從過(guò)去的大規(guī)模政府貸款驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)向更市場(chǎng)化、多元化的投融資，包括更積極地利用PPP模式吸引社會(huì)資本參與。

2020年后，我國(guó)民間資本參與海外PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出審慎拓展、質(zhì)量提升的態(tài)勢(shì)：政府引導(dǎo)從“規(guī)模速度”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效益”，企業(yè)投資更加務(wù)實(shí)理性，選擇項(xiàng)目更為謹(jǐn)慎，偏好收益可靠的領(lǐng)域。同時(shí)，一批有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始在新能源、礦業(yè)等關(guān)系產(chǎn)業(yè)鏈安全的領(lǐng)域走向海外并購(gòu)?fù)顿Y，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成互補(bǔ)。在大型基建PPP方面，央企仍主導(dǎo)投建營(yíng)，但民營(yíng)企業(yè)通過(guò)合作分包、提供專業(yè)技術(shù)等方式，間接參與其中。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著政策環(huán)境優(yōu)化和企業(yè)能力提升，民間資本在海外PPP中的角色將更加重要。但根據(jù)統(tǒng)計(jì)，海外投資中還有較大比重的投資項(xiàng)目未能達(dá)到預(yù)期。而要實(shí)現(xiàn)更大作為，中國(guó)企業(yè)仍需提高自身競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，有效克服各種風(fēng)險(xiǎn)障礙。

五大風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)民營(yíng)企業(yè)在海外參與PPP項(xiàng)目，通常面臨著比國(guó)內(nèi)更加復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)。概括而言，主要有以下五大風(fēng)險(xiǎn)。

一是法律制度差異風(fēng)險(xiǎn)。法律環(huán)境的差異是海外PPP項(xiàng)目首先遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)之一。東道國(guó)法律制度是否健全、透明和穩(wěn)定，直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施。法律制度差異帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為：東道國(guó)可能缺乏針對(duì)PPP或特許經(jīng)營(yíng)的專門法律，導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏法律依據(jù)和保障；或雖有法律但配套制度不完善、行政程序繁瑣，增加了合規(guī)難度。此外，不同法系和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異，也會(huì)造成合同解釋與執(zhí)行上的分歧。

面對(duì)法律制度差異風(fēng)險(xiǎn)，投資者需要提前研究東道國(guó)的投資、建設(shè)等相關(guān)法律。一個(gè)重要的防范措施是了解中國(guó)與該國(guó)是否簽訂有雙邊投資保護(hù)協(xié)定，或該國(guó)是否加入了多邊投資保障公約。

二是政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)（國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)）是海外基礎(chǔ)設(shè)施投資中最不可控的風(fēng)險(xiǎn)類別之一。政治風(fēng)險(xiǎn)往往難以通過(guò)企業(yè)自身力量化解，但可以通過(guò)“趨利避害”來(lái)降低進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)別的可能。

企業(yè)在決策投資前，應(yīng)對(duì)意向東道國(guó)的政治社會(huì)環(huán)境進(jìn)行全面評(píng)估，包括政體穩(wěn)定性、政府更替機(jī)制、社會(huì)治安情況、對(duì)外政策走向等。目前，國(guó)際上有多家專業(yè)機(jī)構(gòu)定期發(fā)布國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，可為企業(yè)提供參考。

三是匯率與金融風(fēng)險(xiǎn)。匯率波動(dòng)和金融環(huán)境變化，構(gòu)成了海外PPP項(xiàng)目的重要經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于海外PPP項(xiàng)目，東道國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、金融市場(chǎng)開(kāi)放程度、信用評(píng)級(jí)情況、匯兌制度和稅收政策等，都會(huì)影響項(xiàng)目財(cái)務(wù)安全。具體而言，匯率與金融風(fēng)險(xiǎn)包括以下方面：流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、匯率貶值風(fēng)險(xiǎn)、外匯政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。

針對(duì)匯率和金融風(fēng)險(xiǎn)，投資方應(yīng)在項(xiàng)目前期重點(diǎn)評(píng)估東道國(guó)的外匯管理體制和幣值穩(wěn)定性。一方面，通過(guò)參考國(guó)際信用評(píng)級(jí)等指標(biāo)判斷一國(guó)的信用和金融風(fēng)險(xiǎn)水平。另一方面，企業(yè)應(yīng)熟悉東道國(guó)的外匯管制政策細(xì)節(jié)，確保嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)匾?guī)定，并隨時(shí)關(guān)注政策變動(dòng)動(dòng)態(tài)。此外，善用雙邊稅收協(xié)定、防范重復(fù)征稅，也屬于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理范疇。

四是合同履約風(fēng)險(xiǎn)。合同履約風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目各參與方未能按照合同約定履行義務(wù)，導(dǎo)致項(xiàng)目受阻或利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。在海外PPP項(xiàng)目中，合同關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，參與主體眾多，包括東道國(guó)政府及其部門、項(xiàng)目公司、承包商、融資方等，任何一方的不履約行為都會(huì)影響項(xiàng)目推進(jìn)。其中尤以政府方或公共部門違約對(duì)項(xiàng)目的沖擊最大。

合同履約風(fēng)險(xiǎn)的防范核心在于事前簽訂嚴(yán)謹(jǐn)合同+事中加強(qiáng)信用監(jiān)督+事后確保救濟(jì)途徑，從而保障協(xié)議的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。

五是市場(chǎng)回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。海外PPP項(xiàng)目面臨的回報(bào)不確定性，既可能源于市場(chǎng)需求的不確定，也可能源于成本控制和運(yùn)營(yíng)效率的不確定。

具體表現(xiàn)為：需求上的風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目建成后實(shí)際利用率或需求量低于預(yù)測(cè)；價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，即服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)受政府管制或市場(chǎng)波動(dòng)影響發(fā)生不利變化；建設(shè)運(yùn)營(yíng)上的項(xiàng)目建設(shè)超支或延期、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本過(guò)高，從而侵蝕盈利空間；不可抗力，如疫情、自然災(zāi)害等突發(fā)事件導(dǎo)致項(xiàng)目中斷或運(yùn)營(yíng)成本上升，收益下降。

為降低回報(bào)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，一方面應(yīng)慎選項(xiàng)目類型和所在地，另一方面要與政府合理分擔(dān)需求變化風(fēng)險(xiǎn)，例如通過(guò)最低收益保障、成本補(bǔ)償機(jī)制等條款鎖定基本回報(bào)水平。

綜上，海外PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)是多維度且交織的。法律制度、政治環(huán)境、金融匯率、合同履約、市場(chǎng)回報(bào)等每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，都可能單獨(dú)或共同作用，影響項(xiàng)目成敗。

“走出去、走得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)”

針對(duì)以上分析的各種風(fēng)險(xiǎn)類型，要從政策、企業(yè)、合同、爭(zhēng)端解決、政府支持等層面推出相應(yīng)舉措，構(gòu)建系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

首先，完善政策法規(guī)體系。加快建立健全我國(guó)對(duì)外投資及PPP相關(guān)的法律政策框架，提供穩(wěn)定的制度保障，為企業(yè)提供投資保護(hù)的“安全網(wǎng)”。一方面，盡快出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）條例》等規(guī)范性法規(guī)，為國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展PPP提供統(tǒng)一遵循，并與國(guó)際規(guī)則接軌，解決法律沖突和政策銜接問(wèn)題。另一方面，完善境外投資管理制度，明確政府部門在信息服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、權(quán)益保護(hù)等方面的職責(zé)。

其次，強(qiáng)化企業(yè)盡職調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。企業(yè)在走出去前要做好“功課”，建立嚴(yán)格的境外投資盡職調(diào)查機(jī)制。深入研究東道國(guó)的法律體系和營(yíng)商環(huán)境，評(píng)估東道國(guó)政治風(fēng)險(xiǎn)，充分論證項(xiàng)目商業(yè)可行性，評(píng)估自身資金實(shí)力和融資能力，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承受力選擇合適的項(xiàng)目規(guī)模，避免因貪大求全而資金鏈斷裂。通過(guò)嚴(yán)密的前期盡職調(diào)查，企業(yè)可“知己知彼”，將大部分顯見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)擋在門外。

第三，優(yōu)化合同設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。合同是PPP項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn)約定工具，必須精心設(shè)計(jì)、明確細(xì)節(jié)，做到“風(fēng)險(xiǎn)事先寫進(jìn)合同”。詳盡列明項(xiàng)目各階段各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則，遵循“由最適宜的一方承擔(dān)”原則分配風(fēng)險(xiǎn)。加入穩(wěn)定條款和補(bǔ)償機(jī)制。約定爭(zhēng)端解決條款，包括適用法律和管轄機(jī)制，盡量避免單純適用東道國(guó)法律和法院管轄。要求政府提供信用增級(jí)措施。明確違約定義和賠償責(zé)任。合同簽署前建議聘請(qǐng)精通國(guó)際項(xiàng)目的法律顧問(wèn)反復(fù)推演合同文本，一份完善的合同是抵御風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，既是“利劍”也是“盾牌”，保護(hù)著項(xiàng)目參與各方的合法權(quán)益。

第四，健全爭(zhēng)端解決機(jī)制。由于海外PPP項(xiàng)目涉及跨境法律關(guān)系，必須構(gòu)建高效、公正的爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)潛在糾紛。建議在合同中約定國(guó)際仲裁條款，明確仲裁適用的實(shí)體法，可以選擇東道國(guó)法律但需輔以國(guó)際法原則，或選擇公認(rèn)的中立國(guó)法，例如英國(guó)法、紐約州法等，以防當(dāng)?shù)胤捎衅H條款?？紤]加入多級(jí)爭(zhēng)端解決條款，先通過(guò)友好協(xié)商或?qū)＜艺{(diào)解，不成再仲裁，確保小爭(zhēng)議迅速化解，大爭(zhēng)議有仲裁兜底。充分利用東道國(guó)本地法律救濟(jì)的同時(shí)，尋求我國(guó)駐外使領(lǐng)館和政府部門的支持。日常工作中，企業(yè)也應(yīng)注意做好與當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)的溝通，爭(zhēng)端解決機(jī)制不但要“治已病”，還應(yīng)“防未病”，通過(guò)利益協(xié)商、關(guān)系維護(hù)，將潛在糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

最后，構(gòu)建政府支持保障體系。民間資本走出去離不開(kāi)政府的保駕護(hù)航。政府應(yīng)從金融、信息、外交等多方面為企業(yè)海外PPP投資提供支持。完善投融資支持，發(fā)揮政策性金融作用，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（如中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司）擴(kuò)大政治風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)種覆蓋面，提高保險(xiǎn)賠付效率，為企業(yè)解除后顧之憂。強(qiáng)化信息服務(wù)，發(fā)揮外交保護(hù)作用，倡導(dǎo)第三方市場(chǎng)合作，通過(guò)與當(dāng)?shù)鼗騺?lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的公司合作，共享風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)?？偨Y(jié)推廣成功案例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，樹(shù)立正面典型，引導(dǎo)更多民營(yíng)企業(yè)規(guī)范、有序地參與海外PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)從“要我參與”到“我要參與”的轉(zhuǎn)變。

通過(guò)多層次努力，可逐步形成一個(gè)“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、法律保障、多方協(xié)同”的海外PPP風(fēng)險(xiǎn)防控體系，最大限度地降低復(fù)雜環(huán)境下PPP項(xiàng)目的不確定性，使我國(guó)民間資本真正“走出去、走得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)”。

（作者單位：中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）決策咨詢部。本研究是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“治理效能背景下我國(guó)PPP債務(wù)融資監(jiān)管困境及法律因應(yīng)研究”（20BFX049）的階段性成果）。

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海外并購(gòu)的五種模式

海外并購(gòu)是企業(yè)出海的主要方式之一。當(dāng)前，我國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)熱潮涌動(dòng)，已從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“價(jià)值驅(qū)動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)從“走出去”到“走進(jìn)去”的跨越，主要有以下五種模式：

一、技術(shù)獲取型并購(gòu)。通過(guò)收購(gòu)海外企業(yè)獲取核心技術(shù)或?qū)＠?，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)技術(shù)短板。2017年，美的集團(tuán)以53億歐元收購(gòu)德國(guó)庫(kù)卡，獲得工業(yè)機(jī)器人核心技術(shù)，有效提升了智能制造能力。2024年，TCL中環(huán)控股Maxeon Solar，通過(guò)持股50.1%獲取IBC電池專利技術(shù)，強(qiáng)化了光伏領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力。

二、資源整合型并購(gòu)。聚焦全球資源布局，保障供應(yīng)鏈安全。2024年，贛鋒鋰業(yè)以3.43億美元收購(gòu)Mali Lithium，鞏固了鋰產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)地位。

三、品牌與市場(chǎng)拓展型并購(gòu)。通過(guò)收購(gòu)國(guó)際品牌進(jìn)入高端市場(chǎng)。2010年，吉利以18億美元收購(gòu)沃爾沃汽車100%股權(quán)，獲得品牌和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)從低端向高端市場(chǎng)的躍升。2005年，聯(lián)想收購(gòu)IBM個(gè)人電腦業(yè)務(wù)，通過(guò)整合ThinkPad品牌，成為全球PC市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者。

四、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同型并購(gòu)。強(qiáng)化上下游協(xié)同效應(yīng)，完善全球產(chǎn)業(yè)鏈布局。2008年起，安徽中鼎股份全球化并購(gòu)，累計(jì)投資60億元，通過(guò)20余起并購(gòu)融入寶馬、奔馳等國(guó)際供應(yīng)鏈，并向海外反向輸出管理經(jīng)驗(yàn)，形成在全球20個(gè)國(guó)家和地區(qū)同步研發(fā)、生產(chǎn)、配送的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)布局。

五、多元化戰(zhàn)略型并購(gòu)?？珙I(lǐng)域布局以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化。2024年，中國(guó)化工以430億美元收購(gòu)先正達(dá)，進(jìn)軍農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域，提升了全球化工行業(yè)話語(yǔ)權(quán)。2024年，騰訊以86億美元收購(gòu)了Supercell 84.3%的股權(quán)，積極布局游戲產(chǎn)業(yè)，鞏固全球市場(chǎng)地位。