煙葉惠農(nóng)政策實(shí)施成效分析及對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：S572；F320

1，1*，2，1，1，1，1，1，1（1.，；2.，）

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-5119（2025）02-0121-06

Analysis of the Effectiveness of Tobacco Planting Subsidy and Support Policies and Suggestions for Improvement

TANG Hao1，DU ，LIGuanglei2，CHENMengsi1， ZHANG Tiantian1，YULinjiel， QI Jieli1， SHI ，YANG Mengjiel (1.China NationalLeaf Tobacco Corporation，Beijing 10oo55， China; 2. Guizhou Provincial Company of CNTC， Guiyang 550002， China)

Abstract: Since 20o5，the tobaco industryhas implemented a seriesof policies aimedatbenefiting farmers and strengthening agricultural development.Togain adeeperunderstanding of theeffectsof these policies，this studyevaluatedtheefectivenesof tobacco planting subsidy andsupport policies and provides recommendations for improvement based onfield research， interviews， andquestioairescoductedin25countidistrictscounty-levelcities)across12prefecture-levelregiosof7majortobaco growing provinces in China.Theresults showedthatthe implementation ofthe tobacco planting subsidyand support policy has significantlyimprovedtobaccoplantingandsalesconditions，andthefrmershavegenerallespondedwithighlevelsofawareess and satisfaction， with 9 5 . 3 5 % of participating farmers being very or moderately familiar with the pre-harvest investment policies，and 9 8 . 1 8 % offarmers believing thatthe tobacco leaf policiesare publicly disclosed and announced in atimely manner，with an overall satisfaction rate of 8 6 . 0 1 % . However， there is stillroom for improvement. To increase the eficacy of subsidyand support policies， it iseentialtoancepolcyontent，developemacroregulatioapproachs，improeimplemetatioeficiencyndablish robust performance management system.

Keywords: tobacco; planting subsidy and support policy; effectiveness; measures

煙葉是煙區(qū)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，是廣大農(nóng)民增收致富的重要產(chǎn)業(yè)支撐[1]。近年來(lái)，為穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，助力脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興，煙草行業(yè)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)前投入、煙葉收購(gòu)政策、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)服務(wù)四方面惠農(nóng)政策。其中，產(chǎn)前投入和基礎(chǔ)設(shè)施投入是煙葉生產(chǎn)投人的主要內(nèi)容，產(chǎn)前投入包括專用物資和專業(yè)化服務(wù)兩方面，基礎(chǔ)設(shè)施投入主要是烤房、煙夾、農(nóng)機(jī)具、水利設(shè)施建設(shè)資金投入。煙葉收購(gòu)政策主要包含收購(gòu)價(jià)格和保障措施，例如2021至2023年，煙草行業(yè)連續(xù)三年分別提高收購(gòu)價(jià)格 5 % 、 6 % 、 5 % 。煙農(nóng)作為惠農(nóng)政策的受惠對(duì)象，他們對(duì)政策的認(rèn)同、期望、反饋是衡量政策執(zhí)行效果的重要指標(biāo)，也是進(jìn)一步完善政策的有益參考；因此，對(duì)煙葉惠農(nóng)政策實(shí)施成效進(jìn)行研究具

有重要意義。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施效果進(jìn)行了多方面研究。詹姆斯·諾瓦克指出，可以使用關(guān)于經(jīng)濟(jì)效率、公平與效率關(guān)系的經(jīng)濟(jì)原則對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，包括帕累托最優(yōu)原則、補(bǔ)償原則和公平公正原則[2]。胡憲等[3]提出惠農(nóng)政策滿意度的概念及測(cè)量方法，并借助斯密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型分析影響惠農(nóng)政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。王良健等[4]從農(nóng)民滿意度角度出發(fā)，運(yùn)用滿意度測(cè)評(píng)方法對(duì)我國(guó)惠農(nóng)政策實(shí)施績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證分析，并通過(guò)四分圖模型分析影響滿意度的各個(gè)因素。郭錦墉等[5]從滿意度視角出發(fā)，將影響因素劃分為中間變量和初始變量，利用多元回歸分析法，分析不同因素對(duì)“家電下鄉(xiāng)”政策滿意度的影響進(jìn)程。以上對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施效果的相關(guān)研究多數(shù)集中在2020年及以前，且主要研究對(duì)象為大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)政策。煙葉屬于《“十四五”全國(guó)種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中的特色作物，是農(nóng)業(yè)的重要組成部分，但當(dāng)前對(duì)煙葉領(lǐng)域惠農(nóng)政策實(shí)施效果分析的相關(guān)研究還較少，只涉及種煙經(jīng)濟(jì)收益、煙農(nóng)種植或入社意愿等具體層面，缺乏行業(yè)層面的綜合惠農(nóng)政策研究。

基于此，本文以煙葉惠農(nóng)政策實(shí)施效果為研究?jī)?nèi)容，從滿意度視角出發(fā)，借鑒前人研究[2-5]中的相關(guān)方法理論，從政策認(rèn)知、期望、訴求等方面設(shè)計(jì)了較為完整有效的調(diào)查問(wèn)卷，在廣泛開(kāi)展農(nóng)戶訪談和實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)煙葉產(chǎn)區(qū)的惠農(nóng)政策實(shí)施效果進(jìn)行測(cè)度，分析了影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果提升的主要因素，提出了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)煙草行業(yè)惠農(nóng)政策預(yù)期目標(biāo)的政策建議。

1 問(wèn)卷設(shè)計(jì)及樣本特征

本次調(diào)查以農(nóng)戶滿意度為核心指標(biāo)，圍繞產(chǎn)前投入、煙葉收購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)服務(wù)四方面政策實(shí)施情況，從農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的認(rèn)知、滿意度、實(shí)施感知、期望、訴求與信任等六個(gè)方面進(jìn)行問(wèn)卷設(shè)計(jì)，變量測(cè)量采用李克特量表法并計(jì)算認(rèn)知度或滿意度[46]。在正式調(diào)查前，邀請(qǐng)相關(guān)專家和個(gè)別煙農(nóng)進(jìn)行了問(wèn)卷評(píng)估和試調(diào)查，盡可能保證問(wèn)卷的合理性和科學(xué)性。

本次抽樣調(diào)查選擇Y、Z、X、S、F、H、L等7省12地市25縣(區(qū)、市)作為調(diào)查對(duì)象。其中，7省烤煙收購(gòu)量占全國(guó)的 8 5 . 7 5 % ，12個(gè)地市烤煙收購(gòu)量占本省的 5 3 . 3 6 % 。2023年6月至7月，調(diào)查組根據(jù)戶均種植規(guī)模不同層次隨機(jī)選擇煙農(nóng)開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，輔之駐站駐點(diǎn)、座談研討、數(shù)據(jù)分析、檔案查詢、專家咨詢等方式，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷672份，收回653份，其中有效問(wèn)卷603份，調(diào)查問(wèn)卷有效率為 9 2 . 3 4 % 。樣本分布情況如表1所示：在性別上，男性多于女性；年齡主要分布在40至60歲，樣本平均年齡49.31歲；在教育程度上，初中及以下占比最多，達(dá)到 8 1 . 9 2 % ；種植面積 占比 5 3 . 5 7 % ；家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在2人左右。

2惠農(nóng)政策實(shí)施效果

2.1農(nóng)戶對(duì)惠農(nóng)政策認(rèn)知度

考慮到種煙的區(qū)域多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及農(nóng)戶文化水平的差異性，將認(rèn)知水平分為“非常了解”“比較了解”“了解一點(diǎn)”“沒(méi)聽(tīng)過(guò)\"4類。調(diào)查結(jié)果表明：農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)前投入政策非常及比較了解的占 9 5 . 3 5 % ，對(duì)收購(gòu)價(jià)格政策非常及比較了解的占 9 3 . 7 0 % 。綜合看(表2)，農(nóng)戶政策認(rèn)知度男性比女性高，并隨學(xué)歷、年齡的增加而提高；具體到產(chǎn)區(qū)，F(xiàn)省、H省最高，Y省最低，兩者相差 1 7 . 8 0 % 。

2.2農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)投入政策認(rèn)可情況

通過(guò)深度訪談和問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶大多認(rèn)為產(chǎn)前投入政策能夠提高產(chǎn)值，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高煙葉等級(jí)結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化服務(wù)水平，控制病蟲(chóng)害發(fā)生，提高煙葉種植規(guī)模，促進(jìn)綠色低碳生產(chǎn)，其中，認(rèn)為能夠提高每公頃煙葉產(chǎn)值的農(nóng)戶占比高達(dá) 8 2 . 4 2 % ；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策能夠減少每公頃用工數(shù)量，提高土地綜合生產(chǎn)能力，改善作業(yè)環(huán)境，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高農(nóng)機(jī)作業(yè)適配性，提高土地宜機(jī)化程度(表3)。收購(gòu)政策方面，調(diào)查產(chǎn)區(qū) 1 0 0 % 做到了預(yù)約收購(gòu)， 8 1 . 9 2 % 的受訪農(nóng)戶等待售煙時(shí)間在1小時(shí)內(nèi)， 9 8 . 1 8 % 的農(nóng)戶認(rèn)為煙葉政策公開(kāi)公示及時(shí)。

2.3農(nóng)戶對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施的滿意度

滿意度反映了農(nóng)戶對(duì)惠農(nóng)政策的需求信息[7，反映了政策實(shí)施效果。結(jié)合農(nóng)戶訪談，農(nóng)戶認(rèn)為煙葉生產(chǎn)惠農(nóng)政策實(shí)施效果總體較好，整體滿意度8 6 . 0 1 % ；技術(shù)服務(wù)的滿意度最高，達(dá)到 8 8 . 1 0 % ：基礎(chǔ)設(shè)施政策的滿意度最低，為 8 2 . 8 7 % 。產(chǎn)區(qū)中，L省滿意度最高，達(dá)到 9 5 . 1 1 % ；S省最低，為 7 5 . 3 1 % 。從種植規(guī)模看，農(nóng)戶種植面積 以下、1.33至 、 以上的滿意度分別是 8 4 . 9 3 % 、

8 5 . 4 4 % 、 8 9 . 8 5 % (表4)。滿意度隨農(nóng)戶種植規(guī)模擴(kuò)大而提高。

3阻滯惠農(nóng)政策實(shí)施效果提升的因素

3.1農(nóng)戶需求期望與行業(yè)投入規(guī)模難以充分匹配

惠農(nóng)政策實(shí)施應(yīng)該首先體現(xiàn)農(nóng)戶的需求意愿[8]調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶期望加大政策傾斜力度的是產(chǎn)前投入、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)服務(wù)。其中：產(chǎn)前投入主要期望大幅提高肥料、農(nóng)藥、地膜等生產(chǎn)物資補(bǔ)貼，進(jìn)一步降低種植成本；基礎(chǔ)設(shè)施期望加大煙田水利、機(jī)耕路、烤房配套力度，改善田間作業(yè)條件，解決烘烤資源不充分不平衡問(wèn)題；專業(yè)化服務(wù)期望提高烘烤、機(jī)耕、分級(jí)等便于集中化、規(guī)模化作業(yè)項(xiàng)目的投入，提高專業(yè)化分工效率(表5)。農(nóng)戶上述需求的實(shí)現(xiàn)需大幅提高投入；然而，受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、企業(yè)發(fā)展、政策要求等因素影響，煙草行業(yè)難以大幅提高投入規(guī)模來(lái)滿足農(nóng)戶期望需求。

3.2部分省份惠農(nóng)政策實(shí)施效果仍有較大提升空間

調(diào)查的7省中，農(nóng)戶整體滿意度最高的L省和最低的S省相差 1 9 . 8 0 % (表4)。結(jié)合煙草行業(yè)投入資料，F(xiàn)省以較低生產(chǎn)投入取得了 9 2 . 8 4 % 的農(nóng)戶較高滿意度，L省以中等生產(chǎn)投入取得了最高的 9 5 . 1 1 % 農(nóng)戶滿意度，而X省以調(diào)查中最高的生產(chǎn)投入只取得了中等農(nóng)戶滿意度。S、Y等省的惠農(nóng)政策實(shí)施效果未充分發(fā)揮，具體項(xiàng)目存在優(yōu)化調(diào)整空間。這可能與煙農(nóng)受教育水平、山區(qū)地形地貌等因素相關(guān)。進(jìn)一步以農(nóng)戶滿意度與各省投入進(jìn)行相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，兩者相關(guān)性系數(shù) r 只有0.33，相關(guān)性較低。這里面既可能存在惠農(nóng)投入內(nèi)容不全面，出現(xiàn)某項(xiàng)投入邊際效用遞減現(xiàn)象，也可能存在政策執(zhí)行效率與投入資金增加的客觀要求不匹配的現(xiàn)象。此外，各省經(jīng)濟(jì)水平和傳統(tǒng)耕作習(xí)慣的差異也可能影響煙農(nóng)滿意度，因此應(yīng)因地制宜，在政策落實(shí)的過(guò)程中進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施細(xì)則，使之易于被當(dāng)?shù)責(zé)熮r(nóng)接受。

3.3部分滿意度較高的政策與高質(zhì)量發(fā)展要求仍有差距

專業(yè)化服務(wù)方面，雖然農(nóng)戶對(duì)煙農(nóng)專業(yè)合作社開(kāi)展的專業(yè)化服務(wù)滿意度達(dá)到 9 6 . 3 5 % ，但通過(guò)訪談在機(jī)耕、植保、烘烤環(huán)節(jié)接受過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)，仍有 2 5 . 4 8 % 的農(nóng)戶認(rèn)為煙農(nóng)專業(yè)合作社需要提高專業(yè)化服務(wù)水平， 2 1 . 3 6 % 的農(nóng)戶認(rèn)為需要提高技術(shù)指導(dǎo)水平。目前，煙草行業(yè)的專業(yè)化服務(wù)投入只針對(duì)煙農(nóng)專業(yè)合作社，而面向促進(jìn)生產(chǎn)組織方式轉(zhuǎn)變、提高生產(chǎn)效率的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的支持政策還未建立。類似地，煙葉種植保險(xiǎn)政策雖然滿意度達(dá) 8 6 . 7 4 % ，但在政策執(zhí)行中仍有4 5 . 9 2 % 的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)提高每公頃保額， 2 9 . 2 4 % 認(rèn)為查勘不及時(shí)， 2 1 . 1 7 % 認(rèn)為定損不及時(shí)。收購(gòu)政策方面，雖然收購(gòu)價(jià)格的滿意度達(dá)到 8 9 . 7 1 % ，但通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶依然認(rèn)為煙葉價(jià)格調(diào)整機(jī)制不夠健全，各等級(jí)間價(jià)差過(guò)大。

4提升惠農(nóng)政策實(shí)施效果的對(duì)策建議

在加快構(gòu)建現(xiàn)代化煙草經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)煙草高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，煙草農(nóng)業(yè)面臨煙葉種植成本上升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)戶隊(duì)伍老化松散的壓

力與挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮煙草惠農(nóng)政策效率、效能、效益，提高優(yōu)質(zhì)煙葉供給水平，助力煙區(qū)產(chǎn)業(yè)振興，帶動(dòng)農(nóng)戶共同富裕。

4.1優(yōu)化惠農(nóng)政策內(nèi)容，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式

盤(pán)活用好專用物資投入。優(yōu)化當(dāng)前物資投入存量，盡量不提高物資投入在產(chǎn)前投入中的占比，降低對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接干預(yù)。探索適度增加物資種類，向有機(jī)肥、生物質(zhì)燃料、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)戶需求較為強(qiáng)烈、對(duì)煙葉產(chǎn)質(zhì)量影響較明顯的項(xiàng)自適度傾斜。完善物資投人與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲結(jié)合的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)政策扶持的指向性和精準(zhǔn)性。

加大科技推廣服務(wù)力度。堅(jiān)持科技引領(lǐng)，立足成果轉(zhuǎn)化，整合各方科技創(chuàng)新資源，組織開(kāi)展良種良法配套、測(cè)土配方施肥和病蟲(chóng)害防治三項(xiàng)需求較為強(qiáng)烈、農(nóng)戶難以獨(dú)立完成的工作，提高農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率。堅(jiān)持綠色導(dǎo)向，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和質(zhì)量安全管理，加大植煙土壤保育、綠色高效植保、水肥高效利用和低碳精準(zhǔn)烘烤四項(xiàng)技術(shù)的推廣力度，提高煙草農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

加大專業(yè)合作服務(wù)力度。強(qiáng)化資金投人與制度建設(shè)并重，提高農(nóng)戶組織化程度，提高全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。穩(wěn)定煙農(nóng)隊(duì)伍，完善有利于保障小農(nóng)戶權(quán)益的扶持政策，推動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體協(xié)同發(fā)展。提高煙農(nóng)專業(yè)合作社發(fā)展質(zhì)量，打造一站式煙農(nóng)服務(wù)平臺(tái)，提升機(jī)耕、采收、烘烤等農(nóng)戶需求度較高的專業(yè)化服務(wù)質(zhì)量。積極爭(zhēng)取政府、險(xiǎn)企支持，完善煙葉種植災(zāi)害救助機(jī)制，按時(shí)撥付財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)助，逐步提升最高理賠標(biāo)準(zhǔn)，探索開(kāi)展區(qū)域化聯(lián)防聯(lián)控工作，推進(jìn)大區(qū)聯(lián)合保險(xiǎn)，進(jìn)一步降低農(nóng)戶種植風(fēng)險(xiǎn)。

穩(wěn)定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。圍繞“高標(biāo)準(zhǔn)煙田、煙葉全程機(jī)械化裝備、支撐綠色發(fā)展新技術(shù)裝備三大建設(shè)方向，穩(wěn)定煙田宜機(jī)化改造、煙葉專用機(jī)械購(gòu)置、新能源烤房建設(shè)改造投入，加快機(jī)械化發(fā)展，引導(dǎo)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。以煙區(qū)產(chǎn)業(yè)綜合體為載體試點(diǎn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[9]，提高輪作煙田糧油經(jīng)等農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力。

4.2提高政策執(zhí)行效率，健全績(jī)效管理體系

明確各級(jí)管理職能。完善相關(guān)職能部門(mén)分工合作機(jī)制，推動(dòng)政策落實(shí)落地，從政策資金的投入、撥付、使用、管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，完善惠農(nóng)政策執(zhí)行的管理制度、實(shí)施細(xì)則或操作規(guī)程，確保各項(xiàng)工作有章可循。

健全政策投入機(jī)制。強(qiáng)化投入預(yù)算管理，科學(xué)編制投入預(yù)算，及時(shí)跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況。加強(qiáng)政策宣貫，明確政策投入重點(diǎn)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和受益主體。規(guī)范過(guò)程管理，以合同管理為主線，進(jìn)一步強(qiáng)化專用物資和專業(yè)化服務(wù)管理，規(guī)范政策兌現(xiàn)方式，提升政策投入實(shí)效。

完善農(nóng)戶參與執(zhí)行模式。重視農(nóng)戶需求，傾聽(tīng)廣大農(nóng)戶對(duì)煙草行業(yè)惠農(nóng)政策的要求和期盼，做到查民情、聽(tīng)民意、紓民困、解民憂[10]。建立和完善信息需求反饋機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)戶主體作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與政策執(zhí)行、組織管理和監(jiān)督評(píng)估的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)惠農(nóng)政策的完善和落實(shí)，提高服務(wù)水平。

建立惠農(nóng)政策評(píng)估體系?？茖W(xué)制定惠農(nóng)政策實(shí)施效果的度量、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，盡量將相關(guān)指標(biāo)定量化、規(guī)范化，為監(jiān)督執(zhí)行惠農(nóng)政策提供可行的標(biāo)準(zhǔn)。突出對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的保護(hù)，以農(nóng)戶滿意為主要原則，建立一套科學(xué)完整的評(píng)估體系，及時(shí)了解惠農(nóng)政策在基層的落實(shí)情況，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)效應(yīng)。

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