政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務績效評估的多重邏輯與困境分析

關鍵詞：政府購買；農(nóng)業(yè)公益性服務；績效評估；多重邏輯

中圖分類號：F812.45 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909(2025)7-36-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.07.007

0 引言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進的背景下，政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)服務供給模式的重要實踐，正發(fā)揮著日益關鍵的作用。這一模式通過財政資金引導，將原本由政府直接提供的農(nóng)業(yè)公益性服務，委托給具有資質(zhì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性組織或社會組織，由其為小農(nóng)戶提供技術指導、病蟲害防治等專業(yè)服務。這種“政府出資、專業(yè)組織服務、農(nóng)戶受益”的運作模式，不僅是健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系的核心路徑，更是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系多元化創(chuàng)新、培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營性市場主體的重要保障。

從政策試點到全面推廣，績效評估始終是政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務全流程管理的關鍵環(huán)節(jié)?？茖W的績效評估能夠有效檢驗服務成效、優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)“以評促建”的政策目標。然而，在實踐中，現(xiàn)有績效評估管理正面臨著多重邏輯困境。政府、社會組織與農(nóng)戶三種主體基于不同的利益訴求和行為邏輯開展行動：政府側重于政策目標的實現(xiàn)與公共資源的合理配置，社會組織關注自身生存發(fā)展與服務能力提升，農(nóng)戶則聚焦于實際生產(chǎn)效益與服務需求的滿足。這種行動邏輯的差異，導致在績效評估過程中出現(xiàn)指標設定不合理、數(shù)據(jù)采集失真、評估結果與實際需求脫節(jié)等問題，使得績效評估難以真正發(fā)揮推動政策實施的作用。

研究基于對政府、社會組織、農(nóng)戶三種主體行動邏輯的深入剖析，系統(tǒng)探討政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務績效評估的邏輯困境，并針對性提出優(yōu)化策略，旨在為完善績效評估管理體系、提升政策實施效能提供理論依據(jù)與實踐參考，助力農(nóng)業(yè)公益性服務高質(zhì)量發(fā)展。

1政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務績效評估現(xiàn)狀

自2014年中央一號文件明確提出通過政府購買服務等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務以來，政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務在我國逐步從政策倡導走向?qū)嵺`探索。2015年，原農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《農(nóng)業(yè)部關于扎實做好2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟工作的意見》，正式啟動試點工作，明確將服務績效評價納入試點核心內(nèi)容，并于同年公布首批試點縣。此后，試點范圍不斷擴大，政策體系持續(xù)完善，標志著我國農(nóng)業(yè)公益性服務供給模式進入創(chuàng)新發(fā)展階段。

1.1績效評估的戰(zhàn)略重要性日益凸顯

政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全鏈條，涵蓋農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)技推廣、病蟲害防治、農(nóng)資供應、生態(tài)保護等多元領域，服務內(nèi)容的復雜性和覆蓋范圍的廣泛性，使得科學的績效評估成為保障服務質(zhì)量的關鍵。

從實踐層面看，績效評估具有雙重核心價值：其一，作為服務質(zhì)量的“監(jiān)管閥”，通過設定量化指標和動態(tài)監(jiān)測機制，約束社會組織服務行為，確保財政資金精準投向高價值服務領域，提升公共資源配置效率。其二，作為政策優(yōu)化的“風向標”，基于績效評估反饋，政府能夠精準識別政策執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，及時調(diào)整服務內(nèi)容、優(yōu)化采購流程，推動政策向精細化、科學化方向迭代。

1.2研究視角呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢

當前，學界圍繞政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務績效評估已形成多維度研究框架，重點聚焦評估維度、主體構成、方法應用、指標設計及結果轉化等領域。在研究方法上，案例分析法成為主流，學者通過解析典型地區(qū)實踐，深入探討評估體系構建的現(xiàn)實困境。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有評估體系存在4大突出問題：評估主體受制于行政干預，獨立性難以保障；指標體系偏重量化產(chǎn)出，對服務可持續(xù)性、農(nóng)戶滿意度等質(zhì)性維度覆蓋不足；評估內(nèi)容與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求脫節(jié)，存在“重流程、輕效果\"傾向；評估結果未能有效轉化為服務改進動力，應用機制亟待完善。

值得關注的是，研究逐漸揭示出績效評估困境的根源一多主體間目標動機與行動邏輯的沖突[2]。這種沖突不僅影響評估過程的公正性，更制約著政策目標的實現(xiàn)，凸顯從主體行為視角重構評

估體系的必要性。

1.3利益主體間的目標分歧加劇評估困境

在績效評估實踐中，政府、社會組織與農(nóng)戶三方因利益訴求差異，形成顯著的行為分化。政府追求政策目標達成與公共資源高效利用，傾向于設置標準化考核指標；社會組織為獲取服務合同，可能采取“重形式達標、輕實質(zhì)成效\"的策略；農(nóng)戶則更關注生產(chǎn)收益的實際提升，對評估的感知度和參與度較低。

這種目標錯位直接導致兩大后果：一是在政策執(zhí)行層面，出現(xiàn)“數(shù)字達標”等形式主義現(xiàn)象，服務質(zhì)量與農(nóng)戶真實需求脫節(jié)；二是在評估層面，數(shù)據(jù)失真、結果虛高問題頻發(fā)，無法為政策優(yōu)化提供可靠依據(jù)。這些矛盾的累積，使得績效評估難以發(fā)揮“以評促改”的核心功能。

2政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務的績效評估多重邏輯困境

2.1服務購買者(政府)邏輯

政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務的政策體系呈現(xiàn)\"中央統(tǒng)籌、地方執(zhí)行”的雙層架構，由此衍生出中央政府與基層政府差異化的行動邏輯。

中央政府作為政策頂層設計者，通過劃定試點區(qū)域、明確服務內(nèi)容與流程等方式，主導政策方向。在績效評估層面，中央政策多強調(diào)評估體系建設的戰(zhàn)略意義，這種宏觀導向源于雙重考量：其一，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域差異顯著，各地服務需求與資源稟賦不同。不同服務類型對應不同評估標準（如農(nóng)機服務側重作業(yè)面積與機械化率，農(nóng)技服務強調(diào)技術推廣覆蓋率與農(nóng)戶滿意度），中央政府難以制定統(tǒng)一細則。其二，作為新興政策領域，政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務仍處于探索階段，中央政府需要通過試點模式鼓勵地方創(chuàng)新，避免政策“一刀切\(zhòng)"限制基層實踐活力[3]。

基層政府作為政策執(zhí)行主體，直接負責績效評估的組織與實施。實踐中，部分地區(qū)由政府部門組建臨時評估小組，通過材料審核、實地檢查等方式評價服務效果；部分地區(qū)則引入第三方機構，試圖提升評估獨立性。然而，基層政府的目標導向顯著影響評估質(zhì)量：當政策執(zhí)行與部門考核、官員晉升關聯(lián)度較低時，易出現(xiàn)\"應付式評估”，導致考核流于形式，難以真實反映服務成效；反之，若地方政府將政策作為政績突破口，則可能出現(xiàn)“功利性評估”，導致評估結果偏離農(nóng)戶實際需求，甚至催生“景觀式服務\"這種目標錯位不僅削弱評估科學性，

更阻礙政策的長效推進。

2.2 服務提供者(社會組織)邏輯

2.2.1 服務執(zhí)行社會組織：生存導向下的目標異化

服務執(zhí)行社會組織作為直接面向農(nóng)戶的服務主體，其行為選擇往往偏離農(nóng)戶實際需求，呈現(xiàn)“成果可視化優(yōu)先”的特征。受生存壓力驅(qū)動，此類社會組織傾向于開展易量化、見效快的服務項目，而對農(nóng)業(yè)技術推廣效果跟蹤、長期生產(chǎn)效益提升等難以量化的服務內(nèi)容關注度不足。這種選擇不僅契合基層政府“重數(shù)據(jù)、輕實效”的考核偏好，也能通過短期顯性成果獲取政府認可，增加后續(xù)項目承接機會。這種“目標異化”現(xiàn)象使得服務供給從滿足農(nóng)戶生產(chǎn)需求，異化為迎合政府考核標準，最終削弱政策惠民實效。

2.2.2第三方評估社會組織：獨立性缺失下的評估失真

第三方評估機構雖被賦予獨立監(jiān)督職能，但其生存依賴政府購買服務，導致評估過程易受行政干預。在實踐中，地方政府常通過項目委托、經(jīng)費撥付等方式，對評估機構形成隱性壓力。為維系合作關系，部分機構傾向于出具“符合期待”的評估報告。此外，成本控制進一步加劇評估失真。農(nóng)業(yè)服務類型多樣，各地需求差異顯著，評估機構為降低執(zhí)行成本，常采用普適性量化指標，忽視服務質(zhì)量、農(nóng)戶體驗等質(zhì)性維度，最終導致評估結果與實際服務效能嚴重脫節(jié)。盡管第三方評估在理論上具備專業(yè)性優(yōu)勢，但在現(xiàn)實利益博弈中，其獨立性與客觀性仍面臨挑戰(zhàn)。這種困境不僅影響評估結果的參考價值，更可能誤導政策優(yōu)化方向，形成“評估一執(zhí)行”的惡性循環(huán)。

2.3服務使用者(農(nóng)戶)邏輯

政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務的核心價值，在于精準對接農(nóng)戶生產(chǎn)生活需求。作為服務的最終使用者與政策效果的直接檢驗者，農(nóng)戶追求經(jīng)濟效益最大化的行動邏輯，深刻影響著服務供需匹配與政策實施成效。

農(nóng)戶對服務的選擇與參與行為，本質(zhì)上是基于成本一收益的理性決策[4]。當服務供給契合其生產(chǎn)需求時，農(nóng)戶會主動配合政策執(zhí)行，形成“需求滿足一積極反饋”的良性循環(huán)。反之，若服務內(nèi)容與實際需求脫節(jié)，農(nóng)戶則可能采取消極應對或抵制行為，導致政策空轉。

然而，當前績效評估體系普遍存在“重政府視角、輕農(nóng)戶需求”的結構性缺陷。一方面，農(nóng)戶參與渠道狹窄，部分地區(qū)僅依賴傳統(tǒng)問卷調(diào)查收集意見，缺乏常態(tài)化溝通機制；另一方面，評估指標設計多聚焦服務覆蓋率、資金使用率等量化維度，對農(nóng)戶滿意度、服務實用性等質(zhì)性需求關注不足。這種偏差使得農(nóng)戶在評估過程中淪為被動的“數(shù)據(jù)提供者”，其真實訴求難以轉化為政策改進動力。

更嚴峻的是，話語權缺失導致農(nóng)戶降低參與積極性，進一步削弱評估體系的客觀性與公信力。這種“需求表達受阻一評估失效一參與意愿降低”的惡性循環(huán)，嚴重背離“以評促建”的政策初衷，阻礙農(nóng)業(yè)公益性服務質(zhì)量的實質(zhì)性提升。

3政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務績效評估體系優(yōu)化路徑

3.1加強績效評估管理體系建設，完善政策促發(fā)展

3.1.1 強化政策法規(guī)支撐

中央層面應加快出臺《政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務管理條例》，明確服務范圍、購買流程、各方權責及評估標準，為地方實踐提供法律依據(jù)；省級政府應制定實施細則，細化服務目錄、資金管理辦法和監(jiān)督機制，確保政策執(zhí)行的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

3.1.2 優(yōu)化考核激勵機制

將績效評估成效納入地方官員考核指標體系，設置“服務滿意度”“政策執(zhí)行效率”等量化考核項，并與干部晉升、財政撥款掛鉤。同時，設立專項創(chuàng)新基金，鼓勵地方政府開展評估體系改革試點，對成效顯著的地區(qū)給予政策傾斜和資金獎勵，形成“以評促建、以建提質(zhì)”的良性循環(huán)。

3.1.3健全全流程監(jiān)管體系

建立“事前規(guī)劃一事中監(jiān)控一事后評估”的動態(tài)管理機制：事前明確服務目標與評估指標，引入專家論證確?？茖W性；事中通過大數(shù)據(jù)平臺實時監(jiān)測服務進度、資金流向和農(nóng)戶反饋；事后采用“360度評估法”，綜合政府、第三方機構、農(nóng)戶多方評價，形成客觀結論[5]。

3.1.4推動評估主體專業(yè)化

嚴格落實“購買與評估分離”原則，通過公開招標方式引入具備資質(zhì)的第三方評估機構，并建立機構信用檔案和動態(tài)淘汰機制。同時，鼓勵高校、科研院所組建評估專家?guī)?，定期開展業(yè)務培訓，提升評估團隊的專業(yè)性和獨立性，從制度層面杜絕“既當運動員又當裁判員”的現(xiàn)象。

3.2重視農(nóng)戶需求表達與話語權，搭建科學指標體系為解決績效評估中農(nóng)戶需求“失語”問題，需從意識培育、機制構建、方法創(chuàng)新三方面入手，構建以農(nóng)戶為中心的評估體系[6]

3.2.1 強化農(nóng)戶參與意識與能力建設

通過“線上 + 線下”融合的宣傳模式，利用短視頻、鄉(xiāng)村廣播等通俗易懂的方式，普及政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務政策及績效評估的意義。同時，開展專題培訓，幫助農(nóng)戶掌握服務評價的標準與方法，消除參與門檻。例如，湖南省某縣通過“農(nóng)技夜校”開設績效評估專題課程，有效提升農(nóng)戶對政策的認知度和參與積極性。此外，建立常態(tài)化溝通機制，組織政府工作人員定期走訪調(diào)研，通過“田間懇談會”“院壩協(xié)商會”等形式，增進互信，鼓勵農(nóng)戶真實表達需求與意見。

3.2.2 構建制度化的農(nóng)戶需求表達機制

將農(nóng)戶參與納入政策設計的核心環(huán)節(jié)，建立“需求征集一反饋響應一效果追蹤”閉環(huán)機制。具體而言，可設立縣級農(nóng)業(yè)服務熱線、村級意見箱等多元化反饋渠道，并開發(fā)“農(nóng)服需求”小程序，實現(xiàn)需求實時在線提交；推行農(nóng)戶代表參與制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面組建由種糧大戶、合作社負責人、普通農(nóng)戶代表構成的評估委員會，全程參與服務方案設計、實施監(jiān)督及效果評價；建立需求響應臺賬，明確責任部門和辦理時限，確保農(nóng)戶訴求“件件有回音”。

3.2.3創(chuàng)新評估方式與指標體系

突破傳統(tǒng)行政主導的評估模式，采用“定量 + 定性”相結合的綜合評估方法。在定量指標中，增設“服務需求匹配度”“生產(chǎn)效益提升率”等反映農(nóng)戶實際收益的關鍵指標；在定性評估方面，通過深度訪談、案例研究等方式，收集農(nóng)戶對服務實用性、便捷性的質(zhì)性反饋。同時，引入第三方專業(yè)機構開展獨立調(diào)查，確保評估結果客觀公正。

3.3強化第三方評估主體獨立性，健全結果應用機制

3.3.1構建專業(yè)化的第三方評估主體遴選機制

設立省級第三方評估機構準入標準，明確要求機構需具備5年以上農(nóng)業(yè)領域評估經(jīng)驗、專業(yè)技術人員占比不低于 70 % ，并建立信用“黑名單”制度，對曾出現(xiàn)評估失實的機構實行市場禁人。推行“雙盲遴選”模式，由農(nóng)業(yè)部門、高校專家、農(nóng)戶代表組成評審委員會，通過匿名競標、方案比選確定評估主體，從源頭上保障獨立性。

3.3.2完善全流程的獨立性保障機制

建立評估經(jīng)費獨立核算制度，要求財政部門將評估費用直接撥付至第三方機構專用賬戶，切斷與服務承接方的利益鏈條；制定《第三方評估行為規(guī)范》，明確禁止評估人員與服務提供方私下接觸、收受利益等行為。同時，構建動態(tài)監(jiān)督網(wǎng)絡，通過區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)評估數(shù)據(jù)實時上鏈存證，紀檢監(jiān)察部門可隨時調(diào)取核查，確保評估過程透明可追溯。

3.3.3 建立剛性化的評估結果應用機制

制定《評估結果轉化實施細則》，明確規(guī)定評估結果與服務承接方的三大掛鉤機制：一是經(jīng)費撥付掛鉤，對評估優(yōu)秀的機構按合同金額 1 1 0 % 撥付尾款，不合格機構則扣減 30 % ；二是項目準入掛鉤，連續(xù)兩年評估末位的機構納入“限制承接名單”；三是信用評級掛鉤，將評估結果納入社會信用體系，作為金融信貸、政策扶持的重要參考。此外，設立評估結果反饋專窗，要求服務承接方在30d內(nèi)提交整改方案，并由第三方機構開展“回頭看”評估，形成“評估一整改一再評估”的良性循環(huán)。

4結束語

政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務作為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉型的重要制度創(chuàng)新，其績效評估體系的科學性直接關乎政策效能與民生福祉。研究通過解構政府、社會組織、農(nóng)戶三大主體的行動邏輯，揭示出目標分歧與利益博弈引發(fā)的多重邏輯困境，并提出“三維協(xié)同\"的優(yōu)化路徑，為破解政策執(zhí)行梗阻、提升服務效能提供了系統(tǒng)性解決方案。

面向鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的時代命題，政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務的績效評估需超越單一的技術改進，轉向多主體協(xié)同治理的范式創(chuàng)新。唯有構建權責清晰、需求導向、監(jiān)督有力的評估體系，才能推動政策從“形式達標”邁向“實質(zhì)惠民”，為農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系完善注入持久動力。

參考文獻：

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MultipleLogics and Dilemma Analysis of Performance Evaluation in Government Procurement of Agricultural Public Welfare Services

WANG Yiting DUFang

SchoolofPolitical ScienceandPublicAdministration，Soochow University，Suzhou215o21，China

Abstract: Government procurement of agricultural public welfare services，as a key initiative to build a diversified and innovative modern agricultural management system，requires performance evaluation as an indispensable component of its policy implementation process.Currently，the performance evaluation management of such services is entrenched in multiple logical dilemmas.The government operates under the logic of public administration and policy enforcement，social organizations prioritize their own development and resource acquisition，and farmers act based on maximizing personal interests and meeting practical agricultural production needs.The divergence in these three parties'action logics leads to deviations in performance evaluation during indicator seting，data collection，and result assessment，making it difficult to achieve expected goals.This study delves into the multifaceted logical challenges of performance evaluation by analyzing the operational logics of the government，social organizations，and farmers.Practical recommendations are proposed: (1） In terms of management system construction，refine the performance evaluation index system，clarify evaluation procedures and standards，and strengthen dynamic whole-process management; (2)To address farmers'demand expression and discourse power issues，establish feedback platforms and specialized research mechanisms，incorporating farmers'satisfaction as a core evaluation metric; (3) To enhance the independence of third-party evaluators，develop a selection mechanism for independent third-party evaluation agencies，ensure their financial autonomy，and improve the application mechanism of evaluation results by linking them to rewards，penalties，and contract renewals for service providers.These measures aim to advance the high-quality development of government-procured agricultural public welfare services.

Key words: government procurement; agricultural public welfare services; performance evaluation; multiple logics

（欄目編輯：張瑞）