城鄉(xiāng)生活垃圾分類的困境與優(yōu)化路徑基于制度分析與發(fā)展框架的視角

中圖分類號：D669.3；F323.1 文獻標(biāo)志碼：A DOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.07.026

文章編號：1674-7909(2025)7-127-5

0 引言

隨著城鄉(xiāng)一體化進程加速，生活垃圾總量激增，“垃圾圍城”與“垃圾圍村\"問題顯現(xiàn)。城市垃圾填埋場超負荷運轉(zhuǎn)，而農(nóng)村則普遍存在露天堆放、隨意焚燒等現(xiàn)象，這嚴(yán)重威脅生態(tài)環(huán)境與居民健康。為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，國家制定并推行了生活垃圾分類相關(guān)政策。2017年3月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，明確生活垃圾分類的目標(biāo)、類別等，全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類。黨的十九大明確提出，要加強固體廢棄物和垃圾處置。黨的二十大報告提出，要加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。這些國家層面的政策動向，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)垃圾分類工作的重要性和緊迫性，強調(diào)了推動城鄉(xiāng)生活垃圾分類的必要性和挑戰(zhàn)。

隨著生活垃圾分類政策的相繼推行，學(xué)者對城鄉(xiāng)垃圾分類的相關(guān)問題展開了大量研究。這些研究主要集中體現(xiàn)在2個方面。一是對居民個體在垃圾分類中的意愿與行為的研究。生活垃圾分類具有正外部效應(yīng)，居民感知其社會價值和道德價值時，通常會表現(xiàn)出較強的分類意愿。若此時居民的“知覺行為控制”“主觀規(guī)范”及“政策有效性感知”較高，則參與垃圾分類的積極性也會較高[2]。然而，在垃圾分類實踐中，居民的行為往往與意愿相悖，表現(xiàn)為\"強意愿、弱行為\"的特征[3]。這主要是因為生活垃圾分類無法為居民帶來即時效益，且當(dāng)前部分居民的環(huán)保意識較弱，對垃圾分類的重要性認知不足[4，從而導(dǎo)致其垃圾分類行為偏弱。從影響居民垃圾分類的外部因素來看，居民面臨的資源情境會對其產(chǎn)生正向影響，當(dāng)面臨有利于采取垃圾分類行為的具體情景時，居民更傾向于實施分類。此外，社會互動及互聯(lián)網(wǎng)的普及也在一定程度上推動了居民的垃圾分類實踐[5]。二是關(guān)于生活垃圾分類政策的研究。盡管垃圾分類政策已經(jīng)推行多年，但整體成效甚微。現(xiàn)行高標(biāo)準(zhǔn)的垃圾分類政策缺乏合理性，削弱了目標(biāo)群體的參與積極性，同時政策法規(guī)、獎懲機制不完善，難以有效規(guī)范目標(biāo)群體的行為[。部分學(xué)者還從垃圾分類政策的注意力分配[8執(zhí)行過程等方面進行了探討。然而，現(xiàn)有研究較少從公共政策的制度安排角度深人分析垃圾分類面臨的困境，缺乏系統(tǒng)化的規(guī)則來厘清垃圾分類政策執(zhí)行主體和參與主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

筆者以制度分析與發(fā)展框架（InstitutionalAnalysisandDevelopmentFramework，IAD框架）為基礎(chǔ)，以海口市瓊山區(qū)為研究對象，將研究重點置于各方行動規(guī)則的分析上，試圖分析生活垃圾分類面臨的困境，以期提出優(yōu)化路徑。

1基于制度分析與發(fā)展框架的模型構(gòu)建

1.1制度分析與發(fā)展框架

制度分析與發(fā)展框架[由埃里諾·奧斯特羅姆提出，是一種用于研究政策過程的制度理論，由外生變量、行動舞臺、互動、結(jié)果與評價要素構(gòu)成。其主導(dǎo)思路是在給定的外生變量下，行動者在行動情景中相互影響，從而產(chǎn)生結(jié)果，并對這些結(jié)果進行評估，最終結(jié)果又反作用到外生環(huán)境和行動舞臺。在模型中，外生變量包括物質(zhì)屬性、共同體屬性及行動規(guī)則。行動規(guī)則是制度已有的一些規(guī)則或規(guī)定，用以激勵或約束行動者，一般包括7種類型的行動規(guī)則(見圖1)。

1.2城鄉(xiāng)生活垃圾分類的行動規(guī)則分析模型

在IAD框架中，埃里諾·奧斯特羅姆結(jié)合行動情景的7個構(gòu)成要素，將行動規(guī)則劃分為7組，分別為邊界規(guī)則、位置規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、報酬規(guī)則和范圍規(guī)則，每一規(guī)則都與行動情景中的要素一一對應(yīng)，且對其產(chǎn)生影響[]。生活垃圾分類作為一項公共政策，需要有明確合理的行動規(guī)則來規(guī)范各方參與者行為，保障政策任務(wù)有效落實。首先，邊界規(guī)則規(guī)定了行動者的屬性和資格，位置規(guī)則規(guī)定了參與生活垃圾分類的各主體承擔(dān)的角色。其次，選擇規(guī)則和聚合規(guī)則規(guī)定了各行動者可采取的行為，而這些主體之間怎樣溝通則由信息規(guī)則制約。最后，報酬規(guī)則規(guī)定了在垃圾分類情景下行動者的凈成本和收益，范圍規(guī)則是對潛在結(jié)果的規(guī)定，包括對結(jié)果變量的范圍規(guī)定。

該研究以?？谑协偵絽^(qū)為例，通過訪問垃圾分類相關(guān)人員及查閱相關(guān)政策文件來收集資料。采用滾雪球抽樣和偶遇抽樣的方法[12]，對瓊山區(qū)環(huán)衛(wèi)局垃圾分類股，以及位于城鄉(xiāng)接合部的鳳翔街道辦事處及其下轄的社區(qū)居委會工作人員、環(huán)衛(wèi)工人、居民等進行了深入的訪談。此次調(diào)研旨在全面了解瓊山區(qū)垃圾分類相關(guān)工作在城鄉(xiāng)接合地區(qū)的實際推進情況，并深入探究其面臨的困境與挑戰(zhàn)。

2行動規(guī)則約束下生活垃圾分類的困境

2.1居民垃圾分類習(xí)慣難以養(yǎng)成，市場與社會組織參與不足

2.1.1邊界規(guī)則缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，阻礙居民垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成

邊界規(guī)則的不合理在一定程度上導(dǎo)致了生活垃圾分類的碎片化，阻礙居民垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成。在理論上，?？谑芯用穸急患{人垃圾分類的邊界之內(nèi)，但在實際操作過程中，往往會先劃定試點范圍，然后在試點范圍內(nèi)選擇特定的社區(qū)、公共機構(gòu)及企業(yè)等進行局部試點。特定的試點社區(qū)和單位一般實行強制分類，而非試點區(qū)域則更多依靠居民的自覺性，這就會影響居民垃圾分類行為的持續(xù)性或一致性。而在城鄉(xiāng)接合區(qū)，由于城市與鄉(xiāng)村之間的差距，垃圾分類的執(zhí)行情況更為復(fù)雜。一方面，城鄉(xiāng)接合區(qū)的公共設(shè)施和服務(wù)資源相對較為薄弱，垃圾分類的政策宣傳與執(zhí)行力度可能不如城市中心區(qū)域那么有力；另一方面，城鄉(xiāng)接合區(qū)的居民群體通常具有不同的生活習(xí)慣和文化背景，這使得強制性分類和自覺性分類之間的矛盾更加突出。

2.1.2位置規(guī)則不完善，企業(yè)及社會組織未充分發(fā)揮作用

在生活垃圾分類中，政府是制度的制定者、執(zhí)行者及監(jiān)督者，發(fā)揮主導(dǎo)作用；居民是具體踐行者；企業(yè)則進行市場化專業(yè)運作；社會組織承擔(dān)協(xié)同合作的職責(zé)。位置規(guī)則明確了各主體的職責(zé)，但在實際運行中，企業(yè)及社會組織未有效發(fā)揮作用，導(dǎo)致生活垃圾分類在市場運作及社會協(xié)同方面存在短板，影響生活垃圾分類的整體進程。

生活垃圾分類的市場化水平較低，尚未建立完善的市場運行體制。市場主體主要參與垃圾分類的中端運輸與末端處理環(huán)節(jié)，但在運行中，企業(yè)往往僅參與某個環(huán)節(jié)，資源得不到有效整合[13]，且各環(huán)節(jié)參與企業(yè)較少，未形成有效競爭態(tài)勢，導(dǎo)致垃圾分類實效偏低。

社會組織作為政府與社會溝通的橋梁，可協(xié)助政府宣傳政策、創(chuàng)新管理方式。但當(dāng)前環(huán)保非政府組織規(guī)模小、力量弱，處于發(fā)展階段，在生活垃圾分類過程中未充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。愛尚垃圾分類服務(wù)中心及海口市綠星垃圾分類服務(wù)中心等少數(shù)社會組織致力于?？谑猩罾诸?，但其參與深度與廣度都不夠。

2.2相關(guān)機制不健全，行動者參與的積極性與自主 性較低

2.2.1生活垃圾分類成本高于收益，降低社會主體參與意向

報酬規(guī)則規(guī)定行動情景中的凈成本和收益，涉及對特定行為或特定結(jié)果的獎勵或懲罰。報酬規(guī)則缺乏對獎懲系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)定，對參與生活垃圾分類各主體的利益誘導(dǎo)與負向激勵不足。這一問題在城鄉(xiāng)接合區(qū)呈現(xiàn)更復(fù)雜的空間異化特征，因行政管理交叉性、人口流動性高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等疊加因素，成本收益失衡與激勵機制失效的現(xiàn)象尤為突出。

其一，從居民的成本與收益角度來看，居民需要投入一定的時間學(xué)習(xí)相關(guān)知識并進行分類，還需在規(guī)定的時間范圍內(nèi)投放垃圾，較垃圾分類前增加了額外的成本。盡管在試點小區(qū)居民可以通過持卡分類投放獲得積分兌換獎勵，這種正向激勵在短期內(nèi)能夠激勵居民的行為，但倘若其未真正轉(zhuǎn)換為居民的內(nèi)驅(qū)力，正向的促進作用就會逐漸減弱[14]。其二，從企業(yè)的成本與收益角度看，在生活垃圾清運階段，企業(yè)的收益主要來自可回收物，但大部分可回收物在企業(yè)清運前已被居民或拾荒者分揀出來，剩余的大多數(shù)是其他垃圾和濕垃圾。?？谑袧窭考s占生活垃圾總量的 60 % ，其含水量高且回收率較低，在清運和處理時都需要較高的技術(shù)和設(shè)備支持。此外，個體受到的法律約束力有限[15]。盡管政策法規(guī)明確了對違反垃圾分類相關(guān)規(guī)定的單位、個人等進行處罰，但在實際操作中，處罰的頻次及力度都較低，且基本上不會對居民個人進行罰款。而且，居民不參與或不正確分類、企業(yè)不嚴(yán)格按照規(guī)定分類運輸、處理等，其付出的代價都是較低的，甚至要低于其嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定而付出的成本，進而形成消極的分類行為。

2.2.2行動者垃圾分類自主性低

選擇規(guī)則規(guī)定了行動者在一定條件下能做什么或不能做什么。生活垃圾分類的選擇規(guī)則，基本以政策文件的形式說明了政府鼓勵或禁止垃圾分類行動者的相關(guān)行為。然而，在低執(zhí)法、弱監(jiān)管的執(zhí)行效果下，選擇規(guī)則未能充分發(fā)揮作用，行動者更多從自身利益角度做出選擇。例如，?？谑幸缶用癜凑找?guī)定將垃圾分為4類，并定點定時投放；相關(guān)企業(yè)必須分類運輸、分類處理。但這些規(guī)則因主客觀因素而沒有被嚴(yán)格遵守。在城鄉(xiāng)接合區(qū)，這一問題因制度性排斥與空間治理失序進一步惡化，行政管轄權(quán)的交叉模糊、非正規(guī)經(jīng)濟蔓延及公共服務(wù)供給斷層，導(dǎo)致“規(guī)則懸浮”現(xiàn)象尤為突出。

首先，垃圾分類專項資金短缺，難以創(chuàng)造良好的資源情景來支撐居民進行垃圾分類。撤桶并點、定時定點投放及現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)等措施是生活垃圾分類工作取得實效的必要手段，但資金短缺導(dǎo)致垃圾分類收集屋（亭）、分類督導(dǎo)員缺少，大部分居民直接選擇不分類。其次，相關(guān)部門的監(jiān)管、執(zhí)法力度較弱，中端運輸及末端處理企業(yè)出現(xiàn)違反規(guī)定的行為。筆者通過訪談及實地調(diào)研了解到，目前仍存在垃圾分類后混裝的現(xiàn)象，且末端處理也會將部分可回收和廚余垃圾直接焚燒。

2.3政府與社會主體缺乏互動，未完全回應(yīng)各方利益訴求

2.3.1溝通渠道不完善，居民政策效能感低信息規(guī)則規(guī)定生活垃圾分類情景下的相關(guān)信息，包括行動者之間的信息溝通渠道。海口市的生活垃圾分類情況會定期發(fā)布在微信公眾號“?？诶诸悺敝校喿x量極少。?？谑猩形唇⑼晟频纳罾诸惞芾硐到y(tǒng)，社會公眾獲取信息的渠道較狹窄，與政府之間存在信息不對稱的情況，居民不能及時了解垃圾分類相關(guān)政策或動態(tài)，居民的政策效能感知較低，影響垃圾分類的積極性。同時，反饋機制不健全，居民建議與訴求未能得到及時回復(fù)，不利于生活垃圾分類的持續(xù)推進。此外，信息接收場景存在結(jié)構(gòu)性矛盾?！昂蝤B式\"租戶群體更傾向于通過短視頻平臺獲取信息，而當(dāng)?shù)爻Ｗ【用窀糜趥鹘y(tǒng)廣播渠道?，F(xiàn)有的單一化數(shù)字傳播模式難以滿足多元的信息需求。

2.3.2 政府主導(dǎo)決策，居民參與度低

聚合規(guī)則規(guī)定在垃圾分類情境下能夠控制整個過程，做出相關(guān)決策。在?？谑校總€季度都會圍繞相應(yīng)主題開展一系列的垃圾分類宣傳活動，并鼓勵居民參與其中。然而，這些宣傳活動側(cè)重于自上而下的政策推行，未能充分解答和糾正居民在垃圾分類方面存在的“思想誤區(qū)”。居民很少參與垃圾分類相關(guān)決策，執(zhí)行主體也未能采納居民關(guān)于垃圾分類的優(yōu)化建議，甚至出現(xiàn)“一刀切\(zhòng)"現(xiàn)象。例如，2020年下半年開始，瓊山區(qū)在4個居住小區(qū)撤桶并點，試點推行垃圾“定時定點”分類投放政策。椰海家園作為試點小區(qū)之一，撤桶并點后，很多居民在綠化帶、道路旁等隨處堆放垃圾。小區(qū)居民多次反饋，但物業(yè)推責(zé)不管，導(dǎo)致小區(qū)環(huán)境惡化，新的問題不斷出現(xiàn)。管理機制的碎片化進一步加劇了執(zhí)行偏差。街道辦、村委會、物業(yè)公司三方權(quán)責(zé)界定模糊，面對居民關(guān)于誤時投放點設(shè)置的優(yōu)化建議，出現(xiàn)“村委會推街道、街道轉(zhuǎn)物業(yè)\"的循環(huán)扯皮。更值得關(guān)注的是，在城鄉(xiāng)接合區(qū)特有的非正規(guī)經(jīng)濟生態(tài)中，大量拾荒者夜間翻撿垃圾的行為，使得精心分類的垃圾重新混雜在一起，形成“前端分類一末端混雜”的無效循環(huán)。

3生活垃圾分類的優(yōu)化路徑

3.1明確各主體職責(zé)并加強協(xié)作

?？谑袘?yīng)完善邊界規(guī)則和位置規(guī)則，鼓勵企業(yè)和社會組織積極參與，厘清各主體權(quán)責(zé)并分工協(xié)作。政府部門發(fā)揮其主導(dǎo)作用，制定相關(guān)政策法規(guī)、完善市場機制，明確市場準(zhǔn)入規(guī)則，引導(dǎo)企業(yè)深入?yún)⑴c垃圾分類各環(huán)節(jié)，特別是參與前端投放環(huán)節(jié)。督導(dǎo)員現(xiàn)場指導(dǎo)監(jiān)督是垃圾正確分類的關(guān)鍵。在此階段，引進企業(yè)可以提高垃圾分類的正確率，從源頭提升分類實效。此外，針對不同社區(qū)和不同群體的特點，應(yīng)采取有針對性的引導(dǎo)及規(guī)范措施[14]。例如，在單位型社區(qū)中，大部分居民的工作單位要求垃圾分類，則該類社區(qū)應(yīng)加強對居民垃圾分類行為的監(jiān)督及指導(dǎo)，以促進其垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成。

3.2完善相關(guān)機制，鼓勵各主體參與

?？谑袘?yīng)完善并落實報酬規(guī)則、選擇規(guī)則，約束或激勵行動者行為。政府應(yīng)通過構(gòu)建利益激勵相容制度，增加居民生活垃圾分類的遵從收益，降低其遵從成本，使獎懲機制充分發(fā)揮引導(dǎo)居民行為的作用。同時，政府還應(yīng)在稅收、融資等方面為企業(yè)提供政策支持，以提高相關(guān)企業(yè)的收益，吸引更多企業(yè)參與。在給予正向激勵的同時，政府必須完善監(jiān)管制度并嚴(yán)格執(zhí)行。在現(xiàn)有管理條例的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)不斷對其進行完善并細化，以確保各規(guī)定符合實際情況且具有可執(zhí)行性，從而有效規(guī)范各主體的行為，使其違反規(guī)定的成本高于收益。

3.3構(gòu)建信息溝通渠道，完善民主決策

海口市應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的信息規(guī)則和聚合規(guī)則，強化政府與社會間的溝通，提高社會對生活垃圾分類的支持度與參與度。首先，政府應(yīng)致力于打造統(tǒng)一的生活垃圾分類信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)定期公開生活垃圾的清運量、投入資金、違規(guī)行為處罰情況等信息，讓公眾更清晰地了解垃圾分類的進展。同時，政府應(yīng)運用新媒體平臺，采取短視頻、微信推文等多種方式，宣傳垃圾類型、垃圾分類意義等內(nèi)容，為居民提供實用的信息，并產(chǎn)生潛移默化的影響。其次，政府應(yīng)建立社會主體的“賦權(quán)”與“參與”機制，鼓勵社會各主體參與生活垃圾分類決策、執(zhí)行及監(jiān)督的全過程。政府應(yīng)聽取公眾建議，并重視公眾訴求，以提升公眾的政策感知度，使其獲得參與垃圾分類持續(xù)性的內(nèi)在驅(qū)動力。

4結(jié)束語

該研究運用制度分析與發(fā)展框架，從邊界規(guī)則、位置規(guī)則、報酬規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則及聚合規(guī)則等角度，探析生活垃圾分類的困境。目前，我國生活垃圾分類仍處于起步階段，各項行動規(guī)則還不完善，行動者垃圾分類積極性與自主性較低；居民垃圾分類習(xí)慣難以養(yǎng)成，市場與社會組織參與不足；政府與社會主體缺乏互動，未回應(yīng)各方利益訴求。因此，為了生活垃圾分類工作取得成效，還應(yīng)進一步完善行動規(guī)則，營造良好的外部制度環(huán)境；明確政府部門、企業(yè)及社會組織的職責(zé)，積極鼓勵市場與社會主體參與，構(gòu)建垃圾分類的長效機制；增強監(jiān)管、執(zhí)法力度以規(guī)范各主體行為，建立專門的垃圾分類信息平臺以加強各主體間交流，提升公眾政策效能感。

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TheDilemma and OptimizationPath ofUrban-Rural Waste Classification

-Based on the Institutional Analysis and Development Framework

QIN Qiaoqiao

SchoolofInternational TourismandPublic Management，HainanUniversity，Haikou571155，China

Abstract: The classification and reduction of household waste is an important way to solve the problem of \"garbage besieging cities\" and \"garbage surrounding villages.\" However，waste classification in Chinaisstill in its early stagesand needs to begradually improved in manyaspects.This paper，based on the Institutional Analysis and Development (IAD) framework，explores the action-rule system for waste classification in Qiongshan District，Haikou.The study shows that the action rules for waste classification are incomplete，leading to challenges such as low enthusiasm and autonomy among participants，insufficient involvement of market and social organizations，and a lack of interaction between the government and social actors.As a result， waste classification has not been effective. Therefore，to achieve the goals of waste classification governance，it is necessary to further improve the action rules，create a favorable external institutional environment，and overcome these challenges to achieve effective waste classification goverance.

Key words: waste classification; institutional analysis and development; action rules