不斷走向成熟的中國(guó)公共行政學(xué)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2025）02-0005-15

在人類文明的發(fā)展進(jìn)程中，隨著人類群體生活的形成，公共事務(wù)也隨之產(chǎn)生。為了滿足高效管理這些公共事務(wù)并提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求，公共行政活動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。隨著國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政事務(wù)不斷發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。雖然飽受爭(zhēng)議，但理論界和實(shí)踐界已逐漸達(dá)成共識(shí)：公共行政是一個(gè)國(guó)家不可或缺的活動(dòng)，是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要杠桿。公共行政既是實(shí)踐領(lǐng)域，也是研究領(lǐng)域。雖然公共行政的實(shí)踐活動(dòng)在人類社會(huì)中早已存在，但作為研究領(lǐng)域的公共行政起步較晚，從最早的“政治一行政\"兩分學(xué)說提出至今，僅僅經(jīng)過了130余年的發(fā)展。

一、行政學(xué)是一門科學(xué)

行政管理活動(dòng)有著自身發(fā)展、變化、創(chuàng)新、進(jìn)步的規(guī)律，對(duì)這種規(guī)律進(jìn)行揭示、把握、利用的科學(xué)便是行政學(xué)。行政學(xué)于1887年萌生于美國(guó)，伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）發(fā)表的《行政研究》（TheStudy of Administration）一文被公認(rèn)為是這門學(xué)科的開篇之作。他提出，行政研究的目的，首先在于發(fā)現(xiàn)政府可以正確并成功地做什么；其次，政府如何以最高的效率以及最低的財(cái)政或精力成本完成正確的事。行政學(xué)誕生的使命是讓理論界與實(shí)踐界更科學(xué)地理解公共行政現(xiàn)象并改進(jìn)公共行政實(shí)踐。1900年，弗蘭克·約翰遜·古德諾（FrankJohnson Goodnow）出版了后來被行政學(xué)奉為經(jīng)典的《政治與行政—政府之研究》（Politics and Administration：AStudy in Government）一書，他從國(guó)家治理的基本規(guī)律出發(fā)提出，在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行。此外，所有國(guó)家也都設(shè)立了分立機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)這些功能中的某項(xiàng)功能。這些功能分別是：政治與行政。古德諾認(rèn)為，政治是國(guó)家意志的匯集與表達(dá)，公共行政是國(guó)家意志的執(zhí)行，他將行政學(xué)定位為一門治國(guó)理政的執(zhí)行科學(xué)。威爾遜與古德諾是行政學(xué)的初代創(chuàng)始人，他們將行政從政治、管理、法律中分離出來，為行政學(xué)成為一門學(xué)科乃至科學(xué)奠定了理論基礎(chǔ)。

1906年，紐約市政研究局（The New York Bureau of MunicipalResearch）的成立標(biāo)志著美國(guó)的行政學(xué)開始指導(dǎo)政府管理實(shí)踐。1911年，紐約市政研究局建立了美國(guó)第一所公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)院（TrainingSchoolfor Public Service），專門培訓(xùn)城市公共事務(wù)管理人員。此后，美國(guó)的行政學(xué)在理論與實(shí)踐的相互促進(jìn)中不斷發(fā)展壯大。1921年，后來被稱為“美國(guó)公共行政院長(zhǎng)\"的路德·古利克（LutherGulick）做出了一項(xiàng)永載公共行政學(xué)史冊(cè)的貢獻(xiàn)：將已經(jīng)頗具盛名的\"紐約市政研究局\"改名為“國(guó)家公共行政研究所\"（National Institute of Public Administration）B。三年后，該局的公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)院成為雪城大學(xué)（Syracuse University）新成立的麥克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院（Maxwell School of Citizenship and Public Affairs）的一部分，該院在這一年正式開啟了公共行政專業(yè)型碩士（MPA，Master of Public Administration）的教育招生，這是世界上第一個(gè)MPA教育項(xiàng)目，至此在世界上正式形成了專業(yè)碩士教育的\"三駕馬車\"另外兩個(gè)為工商管理專業(yè)型碩士（MBA，Master of Business Administration）和法律碩士（JM，Juris Master）]。

從科學(xué)與學(xué)科的歷史演進(jìn)來看，學(xué)術(shù)期刊教材的出現(xiàn)往往意味著一個(gè)學(xué)科走向成熟與體系化，意味著它已經(jīng)可以用重復(fù)檢驗(yàn)的方式來判斷真?zhèn)?，可以將其作為公認(rèn)的知識(shí)進(jìn)行傳授了。1922年，世界上第一本行政學(xué)專業(yè)學(xué)術(shù)期刊《公共行政》（Public Administration）創(chuàng)刊，它主要向公共行政從業(yè)者傳遞促進(jìn)\"公共服務(wù)效率和公務(wù)員效率”的行政學(xué)知識(shí)。1926年，倫納德·D.懷特（LeonardD.White）出版了行政學(xué)領(lǐng)域的第一部教科書《公共行政研究導(dǎo)論》（Introduction to the Study of Public Administration）。他將組織、人事、控制和財(cái)務(wù)確定為行政學(xué)的研究對(duì)象，認(rèn)為公共行政是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而對(duì)人員和物資的管理。1927年，威廉·富蘭克林·威洛比（WilliamFranklinWilloughby）出版了《公共行政原理》（Principles of Public Administration）一書，該教材將泰勒的科學(xué)管理原理融入行政學(xué)建構(gòu)中，進(jìn)一步勾勒出系統(tǒng)化的行政學(xué)理論體系。1931年12月，世界上首份公共行政月刊《公共行政人快報(bào)》（Public Administrator's NewsLetter）面世，該雜志在封面向社會(huì)大聲疾呼：將公共行政作為一門科學(xué)和一門專業(yè)加以發(fā)展（advancement of public administration as a science andas a profession），這行文字標(biāo)志著行政學(xué)作為一門學(xué)科和科學(xué)，基本上成為共識(shí)。此后，如何持續(xù)推動(dòng)這門學(xué)科的發(fā)展壯大便成了每一代行政學(xué)人的志業(yè)。

1936年，公共行政作為一個(gè)分支領(lǐng)域首次單獨(dú)出現(xiàn)在《美國(guó)政治學(xué)評(píng)論》（AmericanPoliticalScienceReview）的年度博士論文列表中，意味著公共行政有了足夠的研究產(chǎn)出來支持其在學(xué)術(shù)界的地位，也標(biāo)志著學(xué)術(shù)界開始將其視為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科領(lǐng)域。古利克在1937年發(fā)表了享譽(yù)世界的《組織理論注解》（Notes on the Theory of Organization）一文，提出了著名的公共行政\"POSDCORB\"（計(jì)劃、組織、人員、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算）原則，這后來成為公共行政學(xué)的基本原則之一。1939年12月28日，從事公共行政的實(shí)踐者和學(xué)者成立了美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)（American Society for Public Administration）并在 1940年創(chuàng)辦了《公共行政評(píng)論》（Public AdministrationReview）雜志，致力于推進(jìn)“公共行政的科學(xué)、過程和藝術(shù)\"（science，process，and art of public administration）。美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)的成立意味著行政學(xué)已經(jīng)完全成長(zhǎng)為一個(gè)獨(dú)立的、廣為接受的學(xué)科乃至科學(xué)研究領(lǐng)域。

經(jīng)過幾代行政學(xué)人的不斷探索，到20世紀(jì)40年代，行政學(xué)作為一門科學(xué)具備了成熟的學(xué)科體系。它包括學(xué)界公認(rèn)的教材、著作、刊物，指導(dǎo)行政實(shí)踐的理論、原則、方法，以及學(xué)科持久發(fā)展所需的穩(wěn)定生源、專業(yè)學(xué)術(shù)組織、智囊團(tuán)體以及針對(duì)公共行政職業(yè)的專業(yè)學(xué)位“公共行政專業(yè)型碩士\"等。

二、舊中國(guó)引進(jìn)行政學(xué)

近代以降，舊中國(guó)深深體會(huì)到“落后就要挨打\"的滋味。從1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至1949 年新中國(guó)成立，舊中國(guó)與世界列強(qiáng)簽訂了745個(gè)不平等條約，使中國(guó)淪為半殖民地半封建社會(huì)，逐步喪失了行政管理主權(quán)，國(guó)家積貧積弱，人民生活艱難困苦。雖然造成這種局面的原因很多，但無論理論界還是實(shí)踐界均認(rèn)為，政府行政管理的落后是核心誘因之一。舊中國(guó)的行政管理端叢生，使國(guó)家不可避免地走向了衰朽。

為了改變現(xiàn)狀，提升政府管理水平，晚清時(shí)期我國(guó)開始引進(jìn)在西方已經(jīng)成熟的行政學(xué)理論與知識(shí)。早在1897年，梁?jiǎn)⒊驮凇蹲xlt;日本書目志gt;書后》一文中倡議：“愿我公卿，讀政治、憲法、行政學(xué)之書，習(xí)三條氏之政議，擇究以返觀，發(fā)憤以改政，以保我四萬萬神明之胃\"%。這一思想推動(dòng)了1898年戊戌變法運(yùn)動(dòng)中京師大學(xué)堂的創(chuàng)辦，標(biāo)志著晚清開始了短暫的行政學(xué)引進(jìn)歷程。同年春，康有為在《讀lt;日本書目志》書后》第五卷的“政治門\"之\"行政學(xué)\"部分列舉了諸如江木衷的《行政法》社會(huì)行政法論《虞氏英國(guó)行政法講義》，加藤治之丞和淺野多作合著的《日本行政法釋義》，井坂右三的《日本行政法大意》，大橋素六郎的《增訂行政法大意講義》，三輪一夫的《行政裁判法講義》等國(guó)外行政學(xué)著作。1898年6月，京師大學(xué)堂開設(shè)了政治專門講堂，秉承外求各國(guó)科學(xué)，以研工藝、物理、政教、法律的理念，設(shè)置了初級(jí)政治學(xué)、高等政治學(xué)（含法律學(xué)）等課程，傳授政治與行政知識(shí)。1906年11月5日，孫中山在日本首次提出\"五權(quán)憲法\"理念，他希望在中國(guó)實(shí)行的共和政治，是除立法、司法、行政三權(quán)外，還有考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)的五權(quán)分立的共和政治，創(chuàng)立各國(guó)至今所未有的政治學(xué)說，創(chuàng)建破天荒的政體。這一思想體現(xiàn)了我國(guó)從封建行政體制向近現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)變的設(shè)想，間接推動(dòng)了20世紀(jì)初的行政學(xué)研究。袁世凱于1913年5月3日至1916年5月2日期間，聘請(qǐng)了美國(guó)行政學(xué)初代創(chuàng)始人古德諾擔(dān)任中華民國(guó)憲法顧問。此后，因行政實(shí)踐需求的推動(dòng)，行政學(xué)在\"西學(xué)東漸”的過程中逐漸融入中國(guó)。

1923年8月，為了參加在比利時(shí)布魯塞爾舉辦的第二屆國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)議（InternationalInstitute of Administrative Sciences，IIAS），舊中國(guó)成立了近代歷史上第一個(gè)行政管理研究團(tuán)體\"行政研究會(huì)\"3。此后，在歐美行政學(xué)思想的影響下，中國(guó)行政學(xué)人出版了系列行政學(xué)著作。1933年，上海民智書局出版了江康黎的《行政學(xué)原理》；1935年，南京仁德印刷所出版了林疊的《行政學(xué)大綱》，上海商務(wù)印書館出版了張金鑒的《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》。這一時(shí)期既是舊中國(guó)行政學(xué)初步形成的重要時(shí)期，也是歐美行政學(xué)界提倡行政效率研究的時(shí)期。舊中國(guó)的行政學(xué)在形成初期具有濃厚的行政效率研究色彩，這也推動(dòng)了國(guó)民政府的“行政效率運(yùn)動(dòng)”。國(guó)民政府于1934年7月在行政院成立了“行政效率研究會(huì)”，并創(chuàng)辦了會(huì)刊《行政效率（半月刊）》（1935年11月停刊），主持行政效率研究會(huì)的國(guó)民政府行政院內(nèi)政部次長(zhǎng)甘乃光將研究會(huì)的性質(zhì)定位為近于英國(guó)的皇家檔案調(diào)查委員會(huì)及文官制度調(diào)查委員會(huì)，但尤與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)相似[4。1935年11月，蔣介石改組了國(guó)民政府最高行政機(jī)構(gòu)\"行政院”，建立了“行動(dòng)內(nèi)閣”。1936年10月《行政研究》雜志推出。在行政實(shí)踐的推動(dòng)下，該刊重點(diǎn)研究行政效率，很快便成了當(dāng)時(shí)政府公務(wù)人員和行政學(xué)人進(jìn)行交流的重要載體。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，行政院遷至重慶，又成立行政效率促進(jìn)委員會(huì)，繼續(xù)對(duì)行政效率進(jìn)行重點(diǎn)研究提升。1940年7月1日，中國(guó)共產(chǎn)黨人為培養(yǎng)新民主主義行政干部，創(chuàng)建了我黨歷史上第一所行政學(xué)院—陜甘寧邊區(qū)行政學(xué)院，學(xué)院建立初期便設(shè)置了行政系。中華人民共和國(guó)成立前夕，延安大學(xué)、東北大學(xué)相繼沿襲陜甘寧邊區(qū)行政學(xué)院的辦學(xué)傳統(tǒng)設(shè)立了行政系。

三、新中國(guó)對(duì)蘇聯(lián)行政模式的學(xué)習(xí)

1949年6月30日，毛澤東在《論人民民主專政》中提出新中國(guó)在外交上實(shí)行\(zhòng)"一邊倒”政策，開啟了中國(guó)向“社會(huì)主義老大哥\"蘇聯(lián)學(xué)習(xí)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的前奏。1949年9月3日，劉少奇率領(lǐng)中國(guó)共產(chǎn)黨代表團(tuán)秘密訪蘇回國(guó)后，在高級(jí)干部會(huì)議上提出要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，在政治上、組織上、思想上、技術(shù)上，在法律、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面，都要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)[15]。1950年2月14日，中蘇兩國(guó)簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，此后，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面進(jìn)一步借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身國(guó)情，逐步完善和發(fā)展了具有中國(guó)特色的計(jì)劃式行政管理體制。由于蘇聯(lián)一直未建立起獨(dú)立的行政學(xué)學(xué)科體系，而是將公共行政作為\"國(guó)家管理學(xué)\"的主要研究?jī)?nèi)容之一，在\"一邊倒\"向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的過程中，我國(guó)自然而然地沿襲了蘇聯(lián)的做法。1952年，全國(guó)高校院系調(diào)整后，我國(guó)未再單獨(dú)設(shè)置行政學(xué)專業(yè)，甚至也未設(shè)置與之緊密相關(guān)的其他學(xué)科。

蘇聯(lián)式行政模式在我國(guó)實(shí)施“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略過程中發(fā)揮了重要作用，中華人民共和國(guó)成立初期，蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)有力地提升了政府為人民服務(wù)的效率，為國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的持續(xù)提升和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)模的日益擴(kuò)大，蘇聯(lián)模式的弊端開始逐漸顯現(xiàn)。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上振聾發(fā)聘地指出：“我們的經(jīng)濟(jì)管理工作，機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低\"16]150。在新的歷史時(shí)期，我國(guó)亟須建立起適合大規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分工的現(xiàn)代行政管理體制，這種新的改革當(dāng)然需要新時(shí)代的行政學(xué)理論給予指引。1979年3月30日，鄧小平在黨的理論工作務(wù)虛會(huì)上的講話中旗幟鮮明地指出：“政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課。\"鄧小平特別強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)離不開政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科的有力支持。

很快，我國(guó)行政實(shí)踐的發(fā)展就證明了鄧小平預(yù)判的準(zhǔn)確性。截至1981年底，國(guó)務(wù)院工作部門的數(shù)量已經(jīng)突破100個(gè)，行政人員總數(shù)多達(dá)51000余人，這兩項(xiàng)指標(biāo)同時(shí)創(chuàng)下了新中國(guó)成立以來的最高紀(jì)錄。此時(shí)，國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)，以致出現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識(shí)和效率的狀況\"16]3%。這一現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的開展，阻礙了改革開放戰(zhàn)略的落實(shí)，“確是難以為繼的狀態(tài)，確實(shí)到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我們黨也不能容忍\"。為了解決這些問題，1982年1月11日、13日，中央政治局召開會(huì)議，討論中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問題，開始了大規(guī)模的行政體制改革。

正如恩格斯斷言：“社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要，這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)。\"隨著我國(guó)行政體制改革如火如茶地開展，國(guó)家對(duì)行政學(xué)理論的需求愈加迫切，這為之后我國(guó)恢復(fù)重建行政學(xué)提供了“市場(chǎng)需求”，也預(yù)示著我國(guó)行政學(xué)的發(fā)展即將進(jìn)入“快車道”。

四、改革開放后恢復(fù)重建并不斷發(fā)展行政學(xué)

改革開放后，張友漁、夏書章、周世逑等學(xué)者為行政學(xué)的恢復(fù)奔走呼吁。1981年11月，張友漁率領(lǐng)由多省市社會(huì)科學(xué)院（所）負(fù)責(zé)人組成的中國(guó)社會(huì)科學(xué)界訪日代表團(tuán)赴日本考察社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了中國(guó)行政學(xué)恢復(fù)建設(shè)的步伐。1982年1月29日，夏書章在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》一文，他提出要搞好現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，就必須建立和健全現(xiàn)代化管理（包括行政管理）和實(shí)行社會(huì)主義法治（包括行政立法）。這樣，我們就需要社會(huì)主義的行政學(xué)和行政法學(xué)2。就在同年，周世逑在《百科知識(shí)》第四期發(fā)表了《行政管理學(xué)：一門被遺忘了的學(xué)科》，呼吁在我國(guó)恢復(fù)重建行政管理學(xué)；包心鑒在《社科情報(bào)》第五期發(fā)表了《行政學(xué)（學(xué)科介紹）》，全面展示了行政學(xué)學(xué)科體系；丁中柱在《學(xué)習(xí)與探索》第六期發(fā)表了《應(yīng)重視行政管理的科學(xué)研究》，倡議運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行行政管理學(xué)研究。

在學(xué)界的不斷努力下，1984年7月，中國(guó)政治學(xué)會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)和天津行政管理學(xué)會(huì)共同召開了“行政科學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)”，提議在中國(guó)開展行政學(xué)研究。同年8月20日至8月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳、勞動(dòng)人事部在吉林省吉林市聯(lián)合召開了“行政管理學(xué)研討會(huì)”，會(huì)上正式宣布成立中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)籌備組，這標(biāo)志著行政學(xué)重建邁出了關(guān)鍵的一步。此后，恢復(fù)重建后的第一代行政學(xué)人迅速嶄露頭角。他們圍繞學(xué)科知識(shí)體系構(gòu)建、學(xué)科人才培養(yǎng)路徑以及學(xué)術(shù)交流合作機(jī)制等方面，展開了拓荒性探索。1984年10月，人民出版社出版了周世逑的《行政管理》，這是改革開放后我國(guó)出版的首部行政學(xué)著作。1985年3月，山西人民出版社出版了由夏書章、劉怡昌主編的《行政管理學(xué)》，這是我國(guó)改革開放后的第一本行政學(xué)教科書。1985年7月，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)會(huì)刊《中國(guó)行政管理》正式創(chuàng)刊，就在同年，湖北大學(xué)率先創(chuàng)建了行政管理系。1986年，行政學(xué)作為政治學(xué)一級(jí)學(xué)科中的一個(gè)二級(jí)學(xué)科被正式納人了我國(guó)研究生培養(yǎng)專業(yè)目錄。此后，武漢大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、中山大學(xué)等高校紛紛設(shè)立行政學(xué)二級(jí)學(xué)科，開始了行政學(xué)本科與碩士學(xué)歷、學(xué)位教育。1986年9月17日，中國(guó)人民大學(xué)創(chuàng)辦了新中國(guó)首個(gè)行政管理研究所，并參與籌建國(guó)家行政學(xué)院。1987年，全國(guó)行政管理學(xué)教學(xué)研究會(huì)成立，進(jìn)一步推動(dòng)了行政學(xué)的教學(xué)研究與人才培養(yǎng)工作。同年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)正式提出\"當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)，是建立國(guó)家公務(wù)員制度，即制定法律和規(guī)章，對(duì)政府中行使國(guó)家行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員，依法進(jìn)行科學(xué)管理\"2]。巨大的歷史機(jī)遇為我國(guó)行政學(xué)的進(jìn)一步加速發(fā)展提供了契機(jī)，極大加快了我國(guó)行政學(xué)發(fā)展壯大的步伐。1988年，中國(guó)人民大學(xué)與加拿大麥吉爾大學(xué)聯(lián)合招收了中國(guó)第一屆行政管理碩士研究生；1988年10月13日，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)在北京成立，隨后各地相繼成立了省級(jí)甚至市縣級(jí)行政管理學(xué)會(huì)。1989年7月，我國(guó)以國(guó)家會(huì)員身份加人國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)，暢通了中國(guó)行政學(xué)與世界溝通的渠道。隨著行政學(xué)研究雜志、學(xué)科教育機(jī)構(gòu)和學(xué)會(huì)等的陸續(xù)建立，中國(guó)行政學(xué)逐漸形成了較為完備的學(xué)科組織體系，至此，行政學(xué)的恢復(fù)和重建工作基本完成。

1992年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，改革開放進(jìn)入了縱深發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)對(duì)政府職能提出了更高的要求，亟須進(jìn)行同步改革與調(diào)整。1993年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定；同年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。這一系列改革舉措對(duì)行政學(xué)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)提出了更加精細(xì)、更為廣泛的要求，標(biāo)志著行政學(xué)進(jìn)入了學(xué)科發(fā)展與完善的新階段。1994年9月21日，以培訓(xùn)我國(guó)中、高級(jí)公務(wù)員為主要使命的國(guó)家行政學(xué)院在北京正式成立，各級(jí)地方政府也陸續(xù)建立了行政學(xué)院。1997年，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)和國(guó)家教育主管部門修訂了《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》，新設(shè)\"管理學(xué)\"門類以及“公共管理”一級(jí)學(xué)科。至此，行政學(xué)在我國(guó)擁有了完整的學(xué)科體系，正式確立了學(xué)科地位。

1998年，中國(guó)人民大學(xué)、中山大學(xué)和復(fù)旦大學(xué)成為我國(guó)第一批行政管理博士學(xué)位授予單位，陸續(xù)開始了博士生教育工作。2001年2月23日，全國(guó)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育指導(dǎo)委員會(huì)成立，我國(guó)正式啟動(dòng)了公共管理碩士專業(yè)學(xué)位（MPA）教育項(xiàng)目，這進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)行政學(xué)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化、實(shí)踐化、操作化深入發(fā)展。至此，涵蓋本科、學(xué)術(shù)型碩士、專業(yè)型碩士、博士培養(yǎng)體系的完整行政學(xué)教育體系正式形成，行政學(xué)擁有了獨(dú)立的教育科研體系，我國(guó)行政學(xué)學(xué)科發(fā)展基本成熟，得到了理論界與實(shí)務(wù)界的認(rèn)可。

五、行政學(xué)建設(shè)發(fā)展中的歷史遺留問題

20世紀(jì)40年代，當(dāng)行政學(xué)作為一門成熟的學(xué)科興盛于西方時(shí)，舊中國(guó)也在一定范圍內(nèi)引進(jìn)了行政學(xué)。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)的“國(guó)家管理\"模式開展行政實(shí)踐，該模式以計(jì)劃為工具推動(dòng)了國(guó)家各方面建設(shè)。改革開放為行政學(xué)的恢復(fù)與發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議提出\"國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化\"的重大命題，這為行政學(xué)進(jìn)一步深人發(fā)展提供了歷史機(jī)遇。截至2023年，中國(guó)已經(jīng)擁有305個(gè)公共管理碩士（MPA）培養(yǎng)單位，56個(gè)公共管理一級(jí)學(xué)科博士點(diǎn)23，行政學(xué)在中國(guó)已經(jīng)發(fā)展成為一門較為成熟的治國(guó)理政之學(xué)。然而，由于行政學(xué)恢復(fù)建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)、積累尚不夠豐厚，以致在專業(yè)設(shè)置、教材建設(shè)以及學(xué)科理論方法等方面的發(fā)展既不充分也不平衡。

（一）專業(yè)設(shè)置粗放

在20世紀(jì)80年代至90年代的行政學(xué)恢復(fù)重建時(shí)期，我國(guó)學(xué)者廣泛引進(jìn)了西方的行政學(xué)理論。當(dāng)時(shí)，“新公共管理\"理論正風(fēng)靡全球，它很快成為我國(guó)行政學(xué)引進(jìn)的重點(diǎn)內(nèi)容。也正是開門學(xué)習(xí)過程中\(zhòng)"近因效應(yīng)\"的影響，這種新管理主義的行政學(xué)流派給中國(guó)恢復(fù)重建的行政學(xué)打上了濃重的“管理主義\"烙印。自1997年起，中國(guó)行政學(xué)便一直以“公共管理\"學(xué)科的方式存在。

自“公共管理\"被正式確立為管理學(xué)門類的一級(jí)學(xué)科以來，其下設(shè)的本科專業(yè)和研究生專業(yè)主要經(jīng)歷了三次重要的調(diào)整。1997年，《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》明確規(guī)定，“公共管理\"為一級(jí)學(xué)科，其下包括\"行政管理\"\"社會(huì)保障”\"社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理\"\"教育經(jīng)濟(jì)與管理\"\"土地資源管理\"等5個(gè)二級(jí)學(xué)科（專業(yè)）。實(shí)際上，這5個(gè)二級(jí)學(xué)科在\"公共管理”一級(jí)學(xué)科設(shè)立之前均已存在，但分別隸屬于不同的學(xué)科門類。其中，“行政管理\"原屬于法學(xué)門類下的政治學(xué)一級(jí)學(xué)科，“社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理\"原屬于醫(yī)學(xué)門類下的公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)一級(jí)學(xué)科，“教育經(jīng)濟(jì)與管理”原屬于教育學(xué)門類下的一級(jí)學(xué)科，“社會(huì)保障\"原屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)門類下的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)一級(jí)學(xué)科，而“土地資源管理\"則原屬于理學(xué)門類下的地理學(xué)一級(jí)學(xué)科。由于它們均涉及政府自我管理，政府管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及維護(hù)公共利益，所以被重新整合并歸人“公共管理\"這一新的一級(jí)學(xué)科中。

然而，1998年7月6日正式頒布的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》與《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》存在沖突。在《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》中，\"公共管理”一級(jí)學(xué)科下設(shè)有“行政管理\"\"公共事業(yè)管理\"\"勞動(dòng)與社會(huì)保障\"以及\"土地資源管理\"等4個(gè)目錄內(nèi)專業(yè)。同時(shí)，為了響應(yīng)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育教學(xué)改革的需要，教育部特別允許少數(shù)高校開設(shè)目錄外專業(yè)，于是《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》有了“公共關(guān)系學(xué)\"\"公共政策學(xué)”\"城市管理\"\"公共管理\"\"文化產(chǎn)業(yè)與管理”\"會(huì)展經(jīng)濟(jì)與管理”“國(guó)防教育與管理”“航運(yùn)管理”\"勞動(dòng)關(guān)系”\"公共安全管理”“體育產(chǎn)業(yè)管理”\"食品經(jīng)濟(jì)管理\"等12個(gè)目錄外專業(yè)的設(shè)置。《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》與《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》之間銜接不暢反映出我國(guó)行政學(xué)在恢復(fù)重建的過程中，尚未構(gòu)建起科學(xué)完善的教育科研體系。

在2012年修訂的《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》中，“公共管理”一級(jí)學(xué)科的設(shè)置是在1997年版本的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，它在原有的5個(gè)二級(jí)學(xué)科（專業(yè)）之上新增了“公共政策\(yùn)"作為二級(jí)學(xué)科[25]。而同年修訂的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》則將“公共管理\"學(xué)科細(xì)分為5個(gè)基本專業(yè)和4個(gè)特設(shè)專業(yè)。其中，“基本專業(yè)\"指的是那些學(xué)科基礎(chǔ)較為成熟、社會(huì)需求相對(duì)穩(wěn)定、布點(diǎn)數(shù)量較多且繼承性良好的專業(yè)；“特設(shè)專業(yè)\"則是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊需求而設(shè)立的，每年進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。“基本專業(yè)\"在1998年目錄內(nèi)專業(yè)的基礎(chǔ)上增設(shè)了“城市管理\"專業(yè)，“特設(shè)專業(yè)\"將1998年目錄外專業(yè)進(jìn)行整合后重新設(shè)置為\"海關(guān)管理”\"交通管理”\"海事管理”\"公共關(guān)系學(xué)”。雖然這一時(shí)期的本科生和研究生專業(yè)在上一版本的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，但是依舊存在專業(yè)目錄銜接不暢和專業(yè)命名混亂的問題。例如，本科專業(yè)目錄中的\"勞動(dòng)與社會(huì)保障\"在研究生專業(yè)目錄中被稱為\"社會(huì)保障”。

2022年公布的《研究生教育學(xué)科專業(yè)目錄（2022年）》是在《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄（2011年）》（2018年修訂）的基礎(chǔ)上編制而成的，這一版目錄只公布了“公共管理學(xué)”一級(jí)學(xué)科和\"公共管理\"專業(yè)學(xué)位授予學(xué)科。而2023年公布的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》則在 2012年版的基礎(chǔ)上新增了11個(gè)\"特設(shè)專業(yè)”，它們分別是“健康服務(wù)與管理\"\"海警后勤管理\"\"醫(yī)療產(chǎn)品管理”“醫(yī)療保險(xiǎn)”\"養(yǎng)老服務(wù)管理”\"海關(guān)檢驗(yàn)檢疫安全\"“海外安全管理”“自然資源登記與管理”\"慈善管理”\"航空安防管理”\"無障礙管理”。在這一時(shí)期，本科生和研究生目錄再一次從相對(duì)精細(xì)的狀態(tài)轉(zhuǎn)向了粗放發(fā)展，“特設(shè)專業(yè)\"也因此成為各個(gè)高校的開放式選項(xiàng)。雖然這一舉措賦予了高校更多探索行政學(xué)發(fā)展的自主權(quán)，但粗放式的專業(yè)設(shè)置在本質(zhì)上卻反映了行政學(xué)自主知識(shí)體系的匱乏，不利于學(xué)科人才培養(yǎng)和學(xué)科知識(shí)的積累。

為了規(guī)范并推動(dòng)公共管理學(xué)科高質(zhì)量發(fā)展，2023年5月，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)下設(shè)的“公共管理學(xué)科評(píng)議組\"正式公布了《公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下屬二級(jí)學(xué)科指導(dǎo)性目錄》及《公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下屬二級(jí)學(xué)科簡(jiǎn)介》，此次調(diào)整將“公共管理”一級(jí)學(xué)科中的二級(jí)學(xué)科從2012年版的6個(gè)增加至11個(gè)，明確了“公共管理\"學(xué)科下設(shè)的二級(jí)學(xué)科包括“行政管理”“公共政策\(yùn)"\"衛(wèi)生政策與管理”“教育政策與管理\"\"社會(huì)保障”\"土地資源管理\"\"應(yīng)急管理\"“社會(huì)組織管理”\"數(shù)字公共治理\"\"城鄉(xiāng)公共治理\"\"全球治理”。其中，“行政管理\"和\"公共政策\(yùn)"被確立為\"公共管理學(xué)\"的基礎(chǔ)性二級(jí)學(xué)科，為其他二級(jí)學(xué)科提供基礎(chǔ)理論和方法支撐。在指導(dǎo)性目錄中，2012年版的《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》中的\"社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理\"被更名為\"衛(wèi)生政策與管理”，“教育經(jīng)濟(jì)與管理\"被更名為“教育政策與管理”，此舉旨在將二級(jí)學(xué)科（專業(yè)）更加聚焦于衛(wèi)生與教育領(lǐng)域的政策和管理方面，明確區(qū)分它們與教育學(xué)、醫(yī)學(xué)等學(xué)科的研究方向。雖然最新版的指導(dǎo)性目錄與學(xué)科簡(jiǎn)介及時(shí)響應(yīng)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)需求，為行政學(xué)自主知識(shí)體系的建構(gòu)明確了方向，但本科生與研究生專業(yè)目錄之間的銜接問題依舊存在，粗放泛濫的現(xiàn)象仍然未得到根本解決。

（二）原創(chuàng)教材乏

行政學(xué)教材是對(duì)行政學(xué)的研究對(duì)象、基本概念、理論體系、原則和方法等內(nèi)容進(jìn)行的系統(tǒng)性歸納和總結(jié)，它不僅是傳播行政學(xué)知識(shí)體系、促進(jìn)知識(shí)再生產(chǎn)的關(guān)鍵載體，也是推動(dòng)行政學(xué)學(xué)科發(fā)展的核心動(dòng)力源。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“學(xué)科體系同教材體系密不可分。學(xué)科體系建設(shè)上不去，教材體系就上不去；反過來，教材體系上不去，學(xué)科體系就沒有后勁。”

自行政學(xué)恢復(fù)重建以來，行政學(xué)教材建設(shè)主要經(jīng)歷了三個(gè)重要階段。第一階段是20世紀(jì)80年代中期至90年代末，此時(shí)期行政學(xué)處于恢復(fù)建設(shè)的初期階段，全國(guó)興起了一股引進(jìn)和借鑒國(guó)外行政學(xué)知識(shí)體系、撰寫通論性著作的潮流。在這一階段，相當(dāng)一部分行政學(xué)者扮演了西方行政學(xué)理論的“輸人者”以及“無意識(shí)的思想家”的角色，教材內(nèi)容主要聚焦于介紹美國(guó)行政學(xué)的發(fā)展歷程和相關(guān)概念。2001年12月，在全國(guó)首屆公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)上，與會(huì)專家一致認(rèn)為，公共管理學(xué)科教材建設(shè)在起步階段存在照搬西方觀點(diǎn)、西方體系、西方案例，不注重中國(guó)實(shí)際情況，適用性較差的傾向。實(shí)際上，這種情況的出現(xiàn)有其客觀原因，畢竟在行政學(xué)恢復(fù)重建初期相關(guān)專業(yè)資料過于乏，因此需要通過引進(jìn)和借鑒國(guó)外的知識(shí)來填補(bǔ)空白。

第二階段是2000年至2013年，行政學(xué)步人了加速發(fā)展的階段。在此期間，中國(guó)行政學(xué)界不僅大范圍引進(jìn)國(guó)外行政學(xué)經(jīng)典，也開始積極將西方行政學(xué)理論本土化。中國(guó)人民大學(xué)出版社推出了“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”，該譯叢涵蓋了經(jīng)典教材系列、公共管理實(shí)務(wù)系列、政府治理與改革系列、學(xué)術(shù)前沿系列四大板塊。與此同時(shí)，上海三聯(lián)書店出版了“制度分析與公共政策譯叢”，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社推出了“當(dāng)代西方學(xué)術(shù)前沿論叢”，中國(guó)青年出版社出版了“公共管理譯叢”，北京大學(xué)出版社出版了“地方政府與地方治理譯叢”，華夏出版社出版了“21世紀(jì)高校教材譯叢·政治學(xué)與行政管理學(xué)”。此外，中國(guó)人事科學(xué)院還翻譯了國(guó)際知名的行政學(xué)學(xué)術(shù)期刊《國(guó)際行政科學(xué)評(píng)論》（IntermationalReview ofAdministrativeSciences）。這些譯著的大量引進(jìn)，使“績(jī)效管理\"“績(jī)效評(píng)論\"“治理”“善治\"“新公共管理”“新公共服務(wù)\"“政府間關(guān)系\"\"網(wǎng)絡(luò)化治理”\"多元治理”等一系列概念和理論在中國(guó)本土教材中頻繁出現(xiàn)并用于解釋中國(guó)行政實(shí)踐，如《公共管理前沿》（福建人民出版社2002年版）《行政管理學(xué)》（中山大學(xué)出版社2003年版）以及《公共管理學(xué)》（清華大學(xué)出版社2013年版）等。然而，盡管有所進(jìn)步，這一時(shí)期的本土教材仍然帶有強(qiáng)烈的西方化色彩，本土化程度依舊不足。

第三階段是2013年至今，中國(guó)行政學(xué)進(jìn)人面向國(guó)家治理現(xiàn)代化構(gòu)建自主知識(shí)體系的新階段。在這一時(shí)期，行政學(xué)教材開始大范圍將中國(guó)的行政實(shí)踐和中國(guó)行政學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r作為核心內(nèi)容，深入探討了中國(guó)政府在行政管理與公共服務(wù)領(lǐng)域取得的成就和經(jīng)驗(yàn)。例如，《公共政策學(xué)》（中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版）《公共管理學(xué)：理論、實(shí)踐與方法》（中國(guó)人民大學(xué)出版社2025年版）等教材，開始將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含的公共管理思想融入其內(nèi)容體系之中。2023年11月11日，教育部課程教材研究所在武漢舉辦了“首屆公共管理學(xué)科發(fā)展與教材建設(shè)研討會(huì)”。會(huì)上，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)公共管理學(xué)科評(píng)議組、教育部高等學(xué)校公共管理類專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、全國(guó)公共管理專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)、各大高校、媒體及期刊、出版社等相關(guān)專家代表，圍繞公共管理學(xué)科的發(fā)展與本土化教材建設(shè)議題展開了深入的交流與研討。大會(huì)形成共識(shí)，認(rèn)為公共管理學(xué)科目前嚴(yán)重缺乏具有本土化特色、能夠體現(xiàn)中國(guó)話語體系的教材。因此，大會(huì)向全國(guó)行政學(xué)人發(fā)出了倡議，在公共管理學(xué)科的教材建設(shè)中，應(yīng)樹立“公共管理在中國(guó)”的理念，深度融合中國(guó)特色實(shí)踐，著力彌補(bǔ)社會(huì)組織管理、數(shù)字公共治理、城鄉(xiāng)公共治理、全球治理等新興二級(jí)學(xué)科權(quán)威教材的不足，以期為國(guó)家治理現(xiàn)代化培養(yǎng)更多具備復(fù)合能力的優(yōu)秀人才。

（三）學(xué)科理論與方法貧乏

是否擁有規(guī)范且系統(tǒng)的概念、理論以及方法論體系，是衡量一門學(xué)科是否成熟且獨(dú)立的重要標(biāo)志。行政學(xué)的基本概念、理論及方法共同構(gòu)成了行政學(xué)的知識(shí)體系，為行政學(xué)開展高質(zhì)量研究奠定了基礎(chǔ)。具體而言，概念是構(gòu)建行政學(xué)理論的基本元素，而行政學(xué)理論是用來解釋社會(huì)生活特定方面系統(tǒng)化的關(guān)聯(lián)性陳述，體現(xiàn)為一套概念體系及其相互關(guān)系；方法論則為行政學(xué)理論提供了解釋并預(yù)測(cè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的工具，研究者借助這一工具可以測(cè)量與預(yù)判公共管理問題，揭示行政現(xiàn)象背后的客觀規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出行政學(xué)理論體系。當(dāng)前，我國(guó)行政學(xué)在學(xué)科理論與方法論建設(shè)上正處于從借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)向構(gòu)建中國(guó)自主知識(shí)體系過渡的關(guān)鍵時(shí)期。在這一階段，中國(guó)行政學(xué)尚未形成既源于改革實(shí)踐又能夠指導(dǎo)實(shí)踐的理論體系，同時(shí)也缺乏公認(rèn)的方法論體系。

首先，20世紀(jì)80年代興起的西方政府改革思潮對(duì)中國(guó)行政學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了持久影響，當(dāng)前的大量研究依舊運(yùn)用在該思潮中廣泛傳播的公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論等來解釋中國(guó)的行政實(shí)踐。然而，每個(gè)民族國(guó)家都經(jīng)歷了許多歷史事件、創(chuàng)傷、失敗和成功，這些經(jīng)歷又造就了特殊的習(xí)慣、風(fēng)俗、制度化的行為方式、世界觀，甚至\"民族心理”。我們不能假定公共行政可以擺脫這些條件的影響，或者認(rèn)為它能以某種方式獨(dú)立于其發(fā)展過程中的文化和社會(huì)環(huán)境3。我國(guó)行政學(xué)在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外行政學(xué)理論的過程中，一定程度上忽視了行政實(shí)踐的國(guó)家情境因素，這自然難以有效地解釋與回應(yīng)各類現(xiàn)實(shí)行政問題。

其次，當(dāng)前的部分行政學(xué)研究用于解釋公共治理問題的理論框架，多來源于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等其他學(xué)科。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“晉升錦標(biāo)賽治理模式\"和\"行政發(fā)包制”等理論框架，已經(jīng)成為分析地方政府行為的基本框架；而社會(huì)學(xué)中的“差序格局\"\"多元一體\"和\"文化自覺\"等理論，常常被用于解釋鄉(xiāng)村振興和社區(qū)治理中出現(xiàn)的現(xiàn)象。雖然行政學(xué)是一門難以清晰界定學(xué)科邊界的\"開放學(xué)科\"或交叉學(xué)科，但與傳統(tǒng)學(xué)科一樣，要獲得長(zhǎng)足發(fā)展從而更好地解釋世界進(jìn)而改造世界，它就必須夯實(shí)學(xué)科基礎(chǔ)，在取其他學(xué)科所長(zhǎng)的過程中，構(gòu)建出屬于中國(guó)行政學(xué)的原創(chuàng)理論。

最后，近年來我國(guó)行政學(xué)在解釋國(guó)家治理實(shí)踐的過程中，也確實(shí)發(fā)展出了一些概念或理論，例如\"五位一體\"\"議行合一\"\"一票否決\"\"績(jī)效晉升\"等。然而，很多時(shí)候，這些行政學(xué)“理論\"僅以單獨(dú)概念或者命題的形式存在，它們?cè)趯W(xué)理上和邏輯上還沒有形成知識(shí)體系，湟論完整的理論體系了。雖然“壓力型體制”\"行政吸納社會(huì)”\"中國(guó)共識(shí)型決策”等知識(shí)被冠以“理論\"之名，但它們尚未達(dá)到構(gòu)成完整理論體系的基本要求。一般而言，一個(gè)完整、成熟且經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，能夠用于指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐的理論，一般應(yīng)該具備從理論使命、理論原則，到概念體系、命題體系、命題關(guān)系體系、操作工具體系等完整的架構(gòu)，甚至還應(yīng)包括對(duì)不同案例中操作工具使用差異性的分析，以不斷完善和優(yōu)化工具箱的內(nèi)容3。目前，我國(guó)各類行政學(xué)\"理論\"與此標(biāo)準(zhǔn)差之甚遠(yuǎn)。因此，行政學(xué)人必須致力于在清晰闡釋中國(guó)發(fā)展道路上獨(dú)有的共同富裕、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)、“放管服\"改革、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等國(guó)家治理實(shí)踐現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，開發(fā)出系統(tǒng)而完整的本土化理論體系。

實(shí)際上，行政學(xué)原創(chuàng)理論匱乏的根源在于行政學(xué)方法論意識(shí)的淡薄。由于尚未形成具有本學(xué)科特色的研究方法體系，我國(guó)行政學(xué)在工具屬性上缺乏區(qū)分度，其所依賴的其他學(xué)科工具不可避免地帶有其他學(xué)科的烙印。2015年的另一項(xiàng)研究追蹤了2001—2013年期間發(fā)表在國(guó)內(nèi)最具代表性的8種行政學(xué)學(xué)術(shù)期刊上的4659 篇論文，結(jié)果顯示只有23.9% 的論文采用了實(shí)證研究方法。2024年6月，在\"中國(guó)知網(wǎng)\"數(shù)據(jù)庫以“行政學(xué)方法論\"進(jìn)行“篇名\"模糊檢索，結(jié)果數(shù)據(jù)為0；擴(kuò)大檢索范圍后，以“行政學(xué)方法”進(jìn)行“篇名”模糊檢索，結(jié)果數(shù)據(jù)依然為0；即便將檢索條件放松至\"主題\"檢索，模糊檢索的結(jié)果也僅得到不足100篇文獻(xiàn)，且其中還包括41篇非學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)。這些事實(shí)均表明，我國(guó)行政學(xué)在研究方法的應(yīng)用與發(fā)展方面存在顯著不足。此外，一項(xiàng)針對(duì)我國(guó)主流行政學(xué)方法教材的比較分析顯示，當(dāng)前的方法論教材大量借鑒其他學(xué)科的模式，大篇幅闡釋定量研究方法，而對(duì)政策文本分析、制度分析、社會(huì)調(diào)研報(bào)告和案例研究等更適合行政學(xué)研究的方法卻著墨不多。無論從哪個(gè)方面看，我國(guó)行政學(xué)研究都忽視了“以中國(guó)為方法”來構(gòu)建方法論體系3。與此同時(shí)，大量量化研究在一定程度上存在對(duì)基于自然科學(xué)的實(shí)驗(yàn)方法、基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的計(jì)量分析方法以及基于應(yīng)用數(shù)學(xué)的運(yùn)籌學(xué)方法等其他學(xué)科方法的誤用與濫用3]。實(shí)際上，在紛繁復(fù)雜的行政實(shí)踐中尋找量性關(guān)系極具挑戰(zhàn)性，并非簡(jiǎn)單套用其他學(xué)科的方法就能輕易解決。在推進(jìn)研究的過程中，由于普遍缺乏大型調(diào)查數(shù)據(jù)庫的支持，這使得不甚規(guī)范的研究大量出現(xiàn)，無論高質(zhì)量的定量研究還是高質(zhì)量的定性研究都較少出現(xiàn)，這與我國(guó)行政學(xué)還未建立起多元化的方法論體系不無關(guān)系。實(shí)際上，我國(guó)行政學(xué)發(fā)展還遠(yuǎn)未達(dá)到置喙定量與定性方法敦優(yōu)敦劣的階段。

六、中國(guó)行政學(xué)發(fā)展的未來路徑

習(xí)近平總書記指出，加快構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，歸根結(jié)底是建構(gòu)中國(guó)自主的知識(shí)體系。行政學(xué)作為中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科體系的重要組成部分，與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)同向而行，承擔(dān)著提煉、闡釋、總結(jié)、指引國(guó)家治理實(shí)踐的重要使命。在立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)新征程的召喚下，中國(guó)行政學(xué)必須\"以中國(guó)為觀照、以時(shí)代為觀照，立足中國(guó)實(shí)際，解決中國(guó)問題\"，面向國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)。

首先，明確行政學(xué)的\"中國(guó)立場(chǎng)”。雖然科學(xué)研究無國(guó)界，學(xué)習(xí)借鑒先行者經(jīng)驗(yàn)也符合新興學(xué)科建設(shè)的客觀規(guī)律，但在建設(shè)過程中\(zhòng)"為誰發(fā)聲\"卻具有民族屬性、國(guó)家屬性。行政學(xué)作為研究國(guó)家意志執(zhí)行的科學(xué)，不免會(huì)受到特定國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化等多重環(huán)境因素的影響，這就需要在“拿來主義\"的學(xué)習(xí)借鑒過程中充分認(rèn)識(shí)西方行政學(xué)理論維護(hù)資本主義制度、為資本主義政治經(jīng)濟(jì)體系辯護(hù)的本質(zhì)。西方行政學(xué)理論，根植于政治與行政二分、“理性經(jīng)濟(jì)人\"假說、方法論個(gè)人主義、價(jià)值交換范式等基石之上，是不同時(shí)代西方行政學(xué)界為解決西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的難題而開發(fā)出來的，是滿足不同時(shí)代需要，在不同時(shí)代維護(hù)、改善資本主義治理模式的理論，從性質(zhì)上說它們當(dāng)然與中國(guó)國(guó)情不相適應(yīng)。簡(jiǎn)單照搬西方行政學(xué)理論，不僅無法有效解決我國(guó)國(guó)家治理中的各類難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題，而且有放棄理論意識(shí)形態(tài)陣地的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)行政學(xué)在未來發(fā)展中，必須以馬克思主義理論作為學(xué)科建設(shè)的指導(dǎo)思想，緊密圍繞中國(guó)獨(dú)有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史，將人民當(dāng)家作主、以人民為中心和為人民服務(wù)確立為學(xué)科的核心價(jià)值取向，將社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和“議行合一”的政體作為學(xué)科建設(shè)的根基。

其次，完善公共管理學(xué)科專業(yè)體系。雖然《公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下屬二級(jí)學(xué)科指導(dǎo)性目錄》和《公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下屬二級(jí)學(xué)科簡(jiǎn)介》已經(jīng)初步勾勒出了公共管理學(xué)科的整體輪廓和專業(yè)體系，但如何構(gòu)建公共管理學(xué)科的內(nèi)容體系，如何理順二級(jí)學(xué)科之間的關(guān)系，如何明確它們與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、醫(yī)學(xué)等學(xué)科在功能上的差異，以及如何更好地開展公共管理學(xué)科的交叉研究而又不使其淪為多學(xué)科知識(shí)的簡(jiǎn)單堆積，仍然是公共管理學(xué)科在未來發(fā)展中需要攻克的難題。這些基礎(chǔ)性、方向性的學(xué)科建設(shè)問題，不僅直接關(guān)乎行政學(xué)基本概念、原理、原則、方法論體系的建構(gòu)，也深刻影響著專業(yè)課程的設(shè)置、教材的選取和培養(yǎng)方案的設(shè)置等。因此，未來完善公共管理學(xué)科體系，需要從夯實(shí)基礎(chǔ)，解決這些基礎(chǔ)性、方向性問題人手，先穩(wěn)固根基，再逐步深人細(xì)化，推動(dòng)學(xué)科的全面發(fā)展。

最后，構(gòu)建行政學(xué)概念和基礎(chǔ)理論體系，形成完整意義上的本土化行政學(xué)理論體系。概念作為理論的基石，是對(duì)觀察到的客觀現(xiàn)實(shí)的概括性表達(dá)，而理論則是對(duì)客觀規(guī)律的簡(jiǎn)化而系統(tǒng)的闡述。建立行政學(xué)概念體系，是構(gòu)建基礎(chǔ)理論體系的不可或缺的前提，我國(guó)行政學(xué)要在歷史的、經(jīng)驗(yàn)的、中西方比較的框架中探尋并構(gòu)建自身的概念體系和理論體系。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和改革開放以來的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)行政學(xué)的概念與理論構(gòu)建提供了豐富的素材與堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗(yàn)和文化不僅為行政學(xué)研究提供了獨(dú)特的視角，而且為其奠定了堅(jiān)實(shí)的事實(shí)支撐和實(shí)證基礎(chǔ)，中西方比較框架為行政學(xué)概念和理論體系提供了更為廣闊的視野，有助于吸納全人類的行政智慧。通過對(duì)比中西方行政學(xué)的理論觀點(diǎn)、研究方法、實(shí)踐案例等方面的異同，可以更加全面、深人地理解行政學(xué)的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，有利于我國(guó)行政學(xué)取長(zhǎng)補(bǔ)短，吸納其他民族的智慧，降低理論探索的成本。需要明確的是，行政學(xué)理論建構(gòu)的最終目的在于指導(dǎo)行政實(shí)踐，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的持續(xù)現(xiàn)代化。任何理論如果脫離了實(shí)踐，都會(huì)失去其存在的意義和價(jià)值?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，不以解決行政實(shí)踐問題為導(dǎo)向的理論只能說是“編故事”。我國(guó)行政學(xué)的歸宿是服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化，構(gòu)建并不斷完善能解決國(guó)家治理實(shí)踐中各類問題的行政學(xué)理論體系，這意味著，行政學(xué)研究必須緊密圍繞國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求，針對(duì)實(shí)踐中遇到的問題進(jìn)行深入剖析和研究，揭示其背后的規(guī)律性。

注釋：

國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)（InternationalInstituteofAdministrativeSciences，IIAS）的前身是1910年在比利時(shí)布魯塞爾召開的第一屆國(guó)際行政科學(xué)大會(huì)（International Congress of Administrative Sciences）上成立的一個(gè)常務(wù)國(guó)際委員會(huì)（PermanentInternationalCommission），它是國(guó)際行政科學(xué)大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在1930年的馬德里大會(huì)上，常務(wù)國(guó)際委員會(huì)改為國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)。為了前后行文貫通，方便讀者更好地理解中國(guó)行政學(xué)的發(fā)展歷程，這里直接采用了國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)的稱呼。

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The Continuous Maturation of Chinese Public Administration： Historical Development and Future Improvement Path

SHANG Huping，CHEN Jing

Abstract： From a historical perspective， the practice of public administration has continuously evolved， generating new content alongside the emergence of social public affairs. Public administration， as a science that reveals， grasps， and utilizes the laws of public administrative practice， originated in the United States and was initialy established as an executive science for governance. In the late Qing Dynasty， China began to introduce the well-developed theories and knowledge of administrative science from the west， which gradually combined with Chinese practice in the process of \"western learning spreading to the east\". Before the reform and opening-up， China's public administration primarily focused on learning from the administrative models of the west and the Soviet Union. It was until 1982 that the urgent demand for administrative theories， driven by large arrow scale administrative system reforms， propelled the development of public administration into a \"fast lane\". After more than 40 years of localized exploration， China's public administration has developed a relatively mature disciplinary knowledge system and an independent educational and scientific research system. However， the discipline still faces some historical challenges in its development， including unspecialized program offerings， a scarcity of original teaching materials， and relatively underdeveloped theoretical methods. In the long-term development， it is essential to take the \"Chinese perspective\" as the starting point ， improve the disciplinary and professional systems， and thereby construct the concept and basic theory system. This approach will provide a sustainable development path for knowledge reproduction in public administration， oriented towards the modernization of national governance.

Key words： public administration； administration； public management； state governance

責(zé)任編輯：翟祎