向改革要動力，以改革增活力

2025年3月5日，國務院總理李強向十四屆全國人大三次會議作政府工作報告，其中“改革”一詞出現(xiàn)40余次，成為特別重要的關鍵詞。向改革要動力，以改革增活力。今年的政府工作報告首次提出“更加積極的財政政策”，至此，已經(jīng)連續(xù)實施14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”被調整為“適度寬松的貨幣政策”。

創(chuàng)新求變是今年政府工作報告的一大亮點，除上述顯著變化外，宏觀調控方面也有不少創(chuàng)新。在同日舉行的國新辦吹風會上，政府工作報告起草組成員、國務院研究室副主任陳昌盛介紹了有關情況。比如，打破“消費是慢變量”的常規(guī)，把提振消費放在更加突出的位置，強調促消費和擴投資之間要形成互動；首次把穩(wěn)住樓市股市寫進總體要求；強調推動更多資金資源“投資于人”、服務于民生等。為何推出這些創(chuàng)新舉措？究其目的，都是通過形成經(jīng)濟發(fā)展與民生改善的良性循環(huán)，以更好促進高質量發(fā)展。

為方便讀者更好理解政府工作報告，圍繞以上創(chuàng)新求變的亮點，本刊約請四位經(jīng)濟領域的專家學者進行了深入解讀。

記者：今年的政府工作報告首次提出“更加積極的財政政策”，將連續(xù)實施14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”調整為“適度寬松的貨幣政策”。您認為之所以做出這樣的安排，是基于怎樣的考量，又將產(chǎn)生怎樣的積極影響？

中國財政科學研究院原院長、全國政協(xié)委員劉尚希：在當前復雜的經(jīng)濟形勢下，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，同時也蘊含著巨大潛力。今年政府工作報告中“更加積極的財政政策”與“適度寬松的貨幣政策”的提出，是暢通經(jīng)濟循環(huán)、謀求長遠發(fā)展的關鍵舉措，對于釋放經(jīng)濟增長潛力、增強經(jīng)濟發(fā)展韌性、化解結構性矛盾和應對風險挑戰(zhàn)意義深遠。

我國經(jīng)濟增速存在“倒掛”現(xiàn)象，名義增速低于實際增速，這一情況2023年出現(xiàn)并延續(xù)至2024年，如2024年實際經(jīng)濟增速5%，名義增速僅4.2%。這種背離常態(tài)的增速使得我國的經(jīng)濟潛力難以充分釋放，財富價值面臨貶值風險，進而引發(fā)微觀感受帶來的溫差，影響政府收入、居民收入和企業(yè)利潤，不利于經(jīng)濟行為主體的擴張。雖然2024年經(jīng)過努力實現(xiàn)了5%的經(jīng)濟增長預期目標，但要站穩(wěn)5%這個臺階，實現(xiàn)2025年的增長目標并非易事，經(jīng)濟增長的基礎并不穩(wěn)固。對比潛在增速（5%—6%）和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標所需的增速，現(xiàn)實增速仍有差距，需要宏觀政策更加積極有為，持續(xù)發(fā)力、給力。

同時，我國面臨內(nèi)需不足和外循環(huán)路徑依賴的問題。內(nèi)需方面，居民消費率和最終消費率較低，在211個經(jīng)濟體中排名靠后，投資盈利困難，消費與投資相互制約。外循環(huán)上，我國貨物貿(mào)易量大，但對外部需求依賴嚴重，且面臨貿(mào)易環(huán)境惡化、全球經(jīng)濟增長下滑的困境，制造業(yè)產(chǎn)能消化壓力巨大。此外，青年失業(yè)率偏高，社會轉型滯后于經(jīng)濟轉型升級，教育與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不匹配，城鄉(xiāng)二元結構也對青年就業(yè)和內(nèi)需擴大產(chǎn)生不利影響。

面對上述這些問題，“更加積極的財政政策”和“適度寬松的貨幣政策”協(xié)同發(fā)力，有助于釋放經(jīng)濟增長潛力。積極的財政政策通過加大赤字規(guī)模、發(fā)行超長期特別國債和增加地方政府專項債，直接投資基礎設施建設和民生領域。這不僅創(chuàng)造就業(yè)機會，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還可改善經(jīng)濟發(fā)展的硬件條件，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁。適度寬松的貨幣政策通過降準降息，降低企業(yè)融資成本，激發(fā)企業(yè)投資活力，為企業(yè)擴大生產(chǎn)、技術創(chuàng)新提供資金支持，促進實體經(jīng)濟轉型升級發(fā)展。

在增強經(jīng)濟發(fā)展韌性上，兩種政策也發(fā)揮著重要作用。積極的財政政策加大對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領域的投入，完善社會保障體系，增強居民消費信心，提升消費能力，穩(wěn)定國內(nèi)消費市場，減少經(jīng)濟對外需的依賴。適度寬松的貨幣政策保持流動性充裕，為金融市場提供穩(wěn)定的資金支持，增強金融機構抗風險能力，避免因資金緊張引發(fā)的金融風險，維護金融市場穩(wěn)定。

為化解多年積累的結構性矛盾，積極的財政政策引導資金流向新興產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，助力我國制造業(yè)向全球價值鏈高端邁進。適度寬松的貨幣政策通過信貸政策引導，鼓勵金融機構加大對中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的支持，緩解中小企業(yè)融資難、融資貴問題，促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化企業(yè)結構。

從應對風險挑戰(zhàn)的角度來看，積極的財政政策在化解地方政府隱性債務風險上成效顯著。通過專項債置換隱性債務，緩解了地方政府流動性緊張，降低了還債和付息壓力，保障了地方“三?！敝С?。適度寬松的貨幣政策通過穩(wěn)定資產(chǎn)價格，如穩(wěn)定股市和樓市，防止資產(chǎn)價格過度下跌引發(fā)的連鎖反應，降低金融風險。

“更加積極的財政政策”與“適度寬松的貨幣政策”的調整，是基于我國經(jīng)濟現(xiàn)實狀況的精準決策。在未來的經(jīng)濟發(fā)展中，需持續(xù)發(fā)揮這兩項政策的協(xié)同效應，進一步釋放經(jīng)濟增長潛力、增強經(jīng)濟發(fā)展韌性、化解結構性矛盾，有效應對各類風險挑戰(zhàn)，推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質量發(fā)展。

記者：今年的宏觀調控將推出一些創(chuàng)新舉措，比如，打破“消費是慢變量”的常規(guī)，把提振消費放在更加突出的位置，強調促消費和擴投資之間要形成互動。請問，在新形勢下，應該如何正確看待促消費和擴投資之間的關系？

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委：促消費和擴投資之間是相互關聯(lián)、相互促進的關系。從消費對投資的作用來看，消費是投資的目的和動力，是有效投資的保障。投資的目的是通過擴大生產(chǎn)、研發(fā)創(chuàng)新等方式滿足消費端的有效需求，最終獲得一定的收益。而消費需求的增長也將激勵企業(yè)擴大投資，以及開展研發(fā)創(chuàng)新以滿足消費端涌現(xiàn)的新需求。我國新能源汽車技術之所以能夠領先全球，離不開國內(nèi)龐大汽車消費市場帶來的規(guī)模經(jīng)濟效應，降低了生產(chǎn)與創(chuàng)新的邊際成本。從投資對消費的作用來看，投資是消費的供給來源，也是促進消費的重要工具。一方面，擴大投資能夠為消費者提供充分的商品和服務供給，創(chuàng)新型投資帶來的新型供給也會為消費帶來新的增長點；另一方面，擴大投資能夠拉動需求、創(chuàng)造就業(yè)，從而增加居民收入、擴大居民消費。因此，促消費和擴投資能夠通過消費和投資之間的相互作用關系，形成相互促進的良性循環(huán)，雙輪驅動擴大內(nèi)需。

我國以往的經(jīng)濟增長更多地依靠投資拉動，而消費在我國經(jīng)濟中的占比較低。從國際比較來看，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2023年我國最終消費支出占GDP的比重為55.6%，顯著低于美國、德國、日本等發(fā)達經(jīng)濟體處于與我國相似發(fā)展階段時的消費占比。隨著城鎮(zhèn)化進程的放緩，基礎設施投資的增量需求和投資回報率都在下降，擴大消費成為經(jīng)濟高質量發(fā)展的迫切需要。但我們也應該看到，將提振消費放在更加突出的位置并不意味著消費和投資的此消彼長、相互對立。當前，我國經(jīng)濟仍然面臨內(nèi)部有效需求不足、外部不確定性上升的困難和挑戰(zhàn)，居民就業(yè)增收面臨壓力，導致居民消費能力和意愿仍顯不足。因此，政府投資作為經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”，對需求的拉動作用仍然十分重要。而為了適應經(jīng)濟結構和增長動能的轉變，政府投資需更多地向優(yōu)結構、促消費方面傾斜。

在這一新形勢下，2025年政府工作報告強調“加大服務業(yè)投資力度”，并首次提出“投資于人”。2024年我國固定資產(chǎn)投資中，房地產(chǎn)和廣義基建外的其他服務業(yè)投資占比為15%，服務業(yè)投資仍有廣闊增長前景。同時，我國居民服務消費占比在國際上處于偏低的水平，擴大服務投資也有利于服務供給提質提量，釋放服務消費潛能?！巴顿Y于人”則表現(xiàn)出宏觀政策更加強調民生導向，將更多資金資源從鋼筋水泥引導向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生保障方面，解決居民生活的后顧之憂，從根本上提升居民消費意愿。政府工作報告的表述充分體現(xiàn)了促消費和擴投資緊密結合的政策方針，下一階段圍繞打通消費和投資循環(huán)渠道的一系列具體政策也將陸續(xù)推出，在消費和投資的合力下，我國內(nèi)需增長潛能有望得到有效釋放。

記者：今年的政府工作報告首次把穩(wěn)住樓市股市寫進總體要求，在您看來，這一創(chuàng)新舉措意味著什么，又將對宏觀經(jīng)濟和老百姓的生活產(chǎn)生怎樣的影響？

國家金融與發(fā)展實驗室副主任楊濤：早在2024年12月9日召開的中共中央政治局會議上，就首次提出“穩(wěn)住樓市股市”。今年的政府工作報告再次提出“穩(wěn)住樓市股市”，以及“更大力度促進樓市股市健康發(fā)展”，充分體現(xiàn)了宏觀政策與調控層面的新思路與協(xié)同一致性。

從理論層面看，宏觀政策通常關注的目標有促進充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長和國際收支平衡。同時，宏觀經(jīng)濟波動與資產(chǎn)價格波動通常相伴而行，也成為當代宏觀經(jīng)濟和貨幣金融理論的重要課題。資產(chǎn)價格是反映宏觀經(jīng)濟情況的重要指標，而宏觀經(jīng)濟也在一定程度上影響資產(chǎn)價格變動。由此，在宏觀政策與調控中如何納入資產(chǎn)價格，成為學界關注的焦點問題。如去年中央經(jīng)濟工作會議指出“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能”，其重心也應是把資產(chǎn)價格穩(wěn)定納入貨幣政策調控范圍。因此，提出“穩(wěn)住樓市股市”也是現(xiàn)代宏觀調控理論探索與我國實踐的重要結合。

從實踐層面看，“穩(wěn)住樓市股市”從政策層面抓住了當前經(jīng)濟下行面臨的核心矛盾。2024年在一系列宏觀政策“組合拳”作用下，全國商品房交易量同比降幅收窄，但仍處于下行區(qū)間。據(jù)中銀證券的研究顯示，2024年我國新房房價下跌4.5%，二手房下跌7.4%。房地產(chǎn)能否止跌，對于穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟“大盤”起到關鍵作用。同時，2024年A股全年表現(xiàn)良好，但依舊處于動態(tài)調整的過程中，歷經(jīng)多年波折的股市運行，不僅影響著各類經(jīng)濟主體的信心，而且對宏觀金融穩(wěn)定帶來深遠影響。

從預期層面看，近年來我國經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，后者更是重中之重。樓市和股市通常作為經(jīng)濟運行的“風向標”，對于社會預期具有復雜的影響。其中，房地產(chǎn)占居民家庭資產(chǎn)的比重較大，能否穩(wěn)定其價格，對于居民的資產(chǎn)配置、居住條件改善都具有重要作用。而股市穩(wěn)定的關鍵是要避免市場出現(xiàn)非理性劇烈震蕩，要著力穩(wěn)資金、穩(wěn)杠桿、穩(wěn)預期，只有體現(xiàn)出穩(wěn)住股市的態(tài)度和決心，并且落到實處，才能強化投資者對經(jīng)濟前景的預期改善。當然，如果真正能夠穩(wěn)住樓市股市，也可能通過實現(xiàn)財富效應提振消費信心。

從民生層面看，穩(wěn)住樓市股市不僅有助于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟金融運行，還能真正惠及老百姓生活。例如，政府工作報告中提出，要“適應人民群眾高品質居住需要，完善標準規(guī)范，推動建設安全、舒適、綠色、智慧的‘好房子’”，我們看到，只有樓市趨于穩(wěn)定，才能使住房改善型需求真正踏實釋放出來。同時股市走穩(wěn)，才可能給居民增加投資回報，或起碼能減少對居民財富的損害，從而助力改善居民福利狀況。

記者：民生是國之大計。今年的政府工作報告強調，推動更多資金資源“投資于人”、服務于民生。請從原因和影響兩個方面，談談您對這一創(chuàng)新舉措的理解。

北京大學國家發(fā)展研究院智庫中心副主任王勛：今年政府工作報告民生領域的內(nèi)容備受關注，強調要推動更多資金資源“投資于人”、服務于民生。實際上，我國財政近年來持續(xù)加大了在民生領域的投入，過去5年全國財政支出70%以上用于民生。教育、醫(yī)療、社保等支出增速明顯高于平均水平。例如，2019—2023年，全國教育支出增長18.5%，社保和就業(yè)支出增長35.8%，衛(wèi)生健康支出增長34.4%。財政資金更多投向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域，體現(xiàn)了公共資金“取之于民、用之于民”的導向，也是推動我國經(jīng)濟結構成功轉型的有效途徑。

一是，隨著人口老齡化加速，政府需要更多資金投入保障老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療需求。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年我國60歲以上人口已近2.97億人，占總人口的21.1%，其中65歲以上人口約2.17億，占15.4%。龐大的老年人口意味著養(yǎng)老金支付、醫(yī)療護理等需求急劇上升，需要“投資于人”，完善社保和養(yǎng)老服務體系，為老齡社會未雨綢繆。

二是，當前我國收入分配不平衡問題依然存在，提高民生領域投入是縮小貧富差距的重要手段。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國居民收入基尼系數(shù)約為0.466，雖較2012年的0.474有所下降，但仍處于偏高水平，在主要經(jīng)濟體中僅次于美國。收入不平等會制約消費潛力并影響社會穩(wěn)定，需要通過財政再分配和公共服務投入來改善。這也是中央提出促進共同富裕的背景，也就是說，更多資金投向民生可以提高低收入群體福祉，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全民。

三是，我國經(jīng)濟正從高速增長轉向高質量發(fā)展，傳統(tǒng)依賴投資和出口的模式已難以為繼。要培育內(nèi)生增長動力，必須依靠在提升人力資本和促進創(chuàng)新的基礎上擴大國內(nèi)需求，特別是消費需求。將財政資源更多用于改善民生，本質上是通過增加居民收入和提升勞動力素質來刺激消費和提高生產(chǎn)率。一方面，完善社保和提高公共服務水平能增強居民消費信心，從而釋放消費潛力；另一方面，加大教育、技能培訓等“對人投資”能提升勞動力質量，促進創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。這些轉變對于破解當前內(nèi)需不足的困境至關重要。

要確保更多資金資源“投資于人”真正落地見效，服務于民生，還需要配套措施保障資金投向的有效性。首先，要確保資金資源投向的精準性。財政資金要聚焦群眾最急需的領域和困難群體，例如提高基層教育、醫(yī)療的投入效率，完善困難群體的社保保障。地方政府應健全績效評估機制，確保資金都用在刀刃上、用出實效。其次，要堅持“量力而行”。在加大投入的同時注重財政的可持續(xù)性，合理控制赤字和債務水平，以防后期出現(xiàn)財政困難影響民生投入連續(xù)性。此外，還要繼續(xù)全面深化相關改革，使“投資于人”政策發(fā)揮更大綜合效益。例如，繼續(xù)推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，讓人才和勞動力得以更充分地自由流動，以更好改善資源配置效率；進一步完善稅收制度，加強對困難人群的保障能力，形成良性分配格局。只有政策、制度、改革多管齊下，才能最大程度保障“投資于人”更好地“惠及于民”。