規(guī)范處置廢棄物的法治支撐

對新工業(yè)廢棄物的規(guī)范處置，包括確保環(huán)境安全和資源化再利用兩個核心要素，且都需要加強(qiáng)法治支撐。在現(xiàn)有法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過地方立法進(jìn)一步防控環(huán)境風(fēng)險，并積極探索新的資源再利用渠道。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完善和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法

近年來，國家層面制定了一系列有關(guān)新工業(yè)廢棄物污染防控的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以嚴(yán)控環(huán)境風(fēng)險，促進(jìn)資源回收再利用和產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展。

2024年6月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《規(guī)范廢棄設(shè)備及消費(fèi)品回收利用處理環(huán)境監(jiān)管工作方案》，明確在全國范圍內(nèi)集中開展包括廢動力電池、廢光伏組件及風(fēng)機(jī)葉片等6類廢棄設(shè)備及消費(fèi)品的環(huán)境污染專項整治，嚴(yán)厲打擊非法拆解造成環(huán)境污染的行為。

為加強(qiáng)針對廢動力電池的環(huán)境監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部先后制定了《廢電池污染防治技術(shù)政策》《廢鋰離子動力蓄電池處理污染控制技術(shù)規(guī)范》，為加強(qiáng)廢動力電池污染防治提供了技術(shù)規(guī)范。

我國目前尚未制定有關(guān)廢舊光伏組件及風(fēng)機(jī)葉片等的污染控制技術(shù)規(guī)范。對此，生態(tài)環(huán)境部一方面組織加快制定相應(yīng)的污染控制技術(shù)規(guī)范；另一方面要求各地結(jié)合實際，嚴(yán)格按照一般工業(yè)固體廢物的環(huán)保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)這些“退役”設(shè)備的環(huán)境監(jiān)管，督促業(yè)主單位嚴(yán)格履行污染防治主體責(zé)任，嚴(yán)防失管失控的情況發(fā)生；另外，積極支持各地結(jié)合實際，探索制定廢舊光伏組件及風(fēng)機(jī)葉片污染控制的地方標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)廢舊光伏組件及風(fēng)機(jī)葉片綜合利用及妥善處置，防止造成環(huán)境污染。

針對與公眾生活密切相關(guān)的廢舊電器，國家財政部安排專項資金規(guī)范拆解處理活動。生態(tài)環(huán)境部積極配合財政部開展廢舊電器拆解處理的種類、數(shù)量及補(bǔ)貼資金審核，加強(qiáng)廢舊電器拆解處理行為環(huán)境監(jiān)管，確保拆解規(guī)范以及資金落實到位。

對于直接傾倒及排放工業(yè)廢棄物、污染物的違法行為，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法立足于有法必依，罰當(dāng)其過。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中針對廢棄物和污染物的處罰標(biāo)準(zhǔn)與措施，主要遵循水污染防治法、環(huán)境保護(hù)法以及刑法的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)水污染防治法，禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者以不正常運(yùn)行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物。若違反此規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重時，可報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)法，對于違法傾倒排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，如受到罰款處罰且被責(zé)令改正后拒不改正的，行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。此外，對于超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重時，可以責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

對于嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，刑法也有明確規(guī)定。違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，可處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重時，可處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。在特定情況下，如排放、傾倒、處置行為發(fā)生在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)等重點保護(hù)區(qū)域，或者致使大量永久基本農(nóng)田基本功能喪失或遭受永久性破壞等，處7年以上有期徒刑，并處罰金。

綜上，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中針對廢棄物和污染物的處罰，涵蓋了行政和刑事兩個層面，根據(jù)違法行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度采取相應(yīng)的處罰措施。

法規(guī)監(jiān)管與多方協(xié)同共治

一系列規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定和施行，使新工業(yè)廢棄物的環(huán)境風(fēng)險得到有效控制，拆解處理后的資源也實現(xiàn)了規(guī)范再利用。據(jù)統(tǒng)計，2024年下半年，全國95家企業(yè)共回收處理廢電器近7600萬臺（套），產(chǎn)出約37萬噸廢塑料、52萬噸廢銅鐵鋁及合金等，均進(jìn)入下游企業(yè)再生利用。

隨著大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動的推進(jìn)，預(yù)計下一階段我國新工業(yè)廢棄物的數(shù)量將大幅增長。相對完備的處置和再利用制度需要適配有效的治理手段，包括強(qiáng)化法規(guī)監(jiān)管和多利益方協(xié)同共治。

首先，要在生產(chǎn)設(shè)計、包裝限制、物品廢棄、資源循環(huán)利用、資源再生等方面抓緊制定、完善相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，明確政府、企業(yè)和個人的責(zé)任和義務(wù)，確立正向激勵機(jī)制與懲罰標(biāo)準(zhǔn)。

其次，要推動形成“政府+生產(chǎn)者+消費(fèi)者”共擔(dān)共享的多利益方協(xié)同共治模式?？茖W(xué)規(guī)劃新工業(yè)廢棄物資源化再利用的總體規(guī)模，并實現(xiàn)“就地化”再利用，促進(jìn)分布式再利用。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立價值識別機(jī)制，準(zhǔn)確識別和測定新工業(yè)廢棄物的價值增益性，為資源化再利用提供經(jīng)濟(jì)支持。

最后，要盡快建立新工業(yè)廢棄物資源化再利用的收益轉(zhuǎn)化機(jī)制，利用綠色金融創(chuàng)新工具，將資源化再利用的生態(tài)環(huán)境收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)金融收益，推動資源化再利用的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

在具體操作層面，可以在前端建立階梯式分類收費(fèi)制度，采取“市場運(yùn)作+政府補(bǔ)助”的方式進(jìn)行資源化處理；在末端以“雙碳”為導(dǎo)向，進(jìn)一步促進(jìn)政府綠色采購、企業(yè)和居民綠色生產(chǎn)與消費(fèi)，將資源循環(huán)產(chǎn)品的利用納入全社會“雙碳”績效考核機(jī)制范圍以及區(qū)域“碳普惠”機(jī)制的探索實踐。

地方立法回應(yīng)行業(yè)需求

為推動新工業(yè)廢棄物資源化再利用，建議有條件的地區(qū)以全面提升資源化再利用效率和水平為目標(biāo)制定新的地方性條例，即新工業(yè)廢棄物資源化再利用地方條例（下稱“地方條例”），從而起到示范引領(lǐng)和輻射帶動作用。

地方條例應(yīng)回應(yīng)行業(yè)發(fā)展的“需求清單”。對于從事資源化再利用的企業(yè)，地方條例的總體目標(biāo)是創(chuàng)新優(yōu)化機(jī)制，提供多樣化保障，并給企業(yè)在最大化利用資源、能源等方面指明方向。

園區(qū)和設(shè)施建設(shè)是新工業(yè)廢棄物資源化再利用的關(guān)鍵。相關(guān)企業(yè)“需求清單”中的剛需包括電能和用地等。

工業(yè)企業(yè)往往處于電網(wǎng)末端，如果電能經(jīng)長距離輸送，在線路上的損失量較大，會造成一定的能源浪費(fèi)。高效利用電能應(yīng)是資源化再利用企業(yè)必備的要素——不能一邊產(chǎn)出資源循環(huán)利用產(chǎn)品，一邊又過度消耗電能。為此，地方條例應(yīng)明確規(guī)定：處理新工業(yè)廢棄物的園區(qū)應(yīng)實現(xiàn)電能高效利用?？梢肭鍧嵞茉瓷a(chǎn)企業(yè)，既可實現(xiàn)“綠色GDP”，又能減少電能輸送損耗。

資源化再利用企業(yè)還可以探索開展電力市場化交易模式創(chuàng)新。這種探索有助于建設(shè)資源循環(huán)利用示范基地。從長遠(yuǎn)來看，引入清潔能源生產(chǎn)企業(yè)也有助于推動資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

用地是關(guān)乎資源化再利用企業(yè)長期發(fā)展的要素。傳統(tǒng)的廢棄物處理企業(yè)在提煉可回收物資后，仍會剩余一定量的危險廢棄物，須經(jīng)簡單預(yù)處理后填埋，會占用一定的土地資源。對此，地方條例應(yīng)推動園區(qū)吸納能夠?qū)⑿鹿I(yè)廢棄物完全、充分資源化的企業(yè)。具體來說，應(yīng)鼓勵創(chuàng)新優(yōu)化供地方式。例如規(guī)定采用“帶方案出讓”方式或者“帶方案租賃”方式供地，支持真正意義上的新工業(yè)廢棄物資源化再利用企業(yè)。地方條例還可以明確，在工業(yè)用地中劃出一定比例，專門用于發(fā)展資源化再利用產(chǎn)業(yè)。

地方條例可以引入更為具象的條款，比如規(guī)劃園區(qū)周邊的配套公共設(shè)施和道路交通設(shè)施、優(yōu)化環(huán)境影響評價和排污許可流程等。這都可以使新工業(yè)廢棄物資源化再利用企業(yè)增加一定的獲得感。

地方條例還可以助力打通后續(xù)產(chǎn)品市場。某些廢棄物經(jīng)處置后產(chǎn)生的無機(jī)二次廢棄物體量較大，應(yīng)強(qiáng)制要求投入市場實現(xiàn)再利用。例如某些廢棄物焚燒爐渣和建筑垃圾分揀料等都屬于無機(jī)二次廢棄物，它們經(jīng)預(yù)處理和分類篩選后，可在建筑行業(yè)實現(xiàn)高價值再利用。

地方條例還可以引入“在市政建設(shè)項目中推廣使用相關(guān)產(chǎn)品”的條款。這是一種切實的支持，能夠有效解決再生產(chǎn)品的利用問題。

總體來看，將新工業(yè)廢棄物資源化再利用園區(qū)的功能定位上升到立法高度，對相關(guān)企業(yè)來說是一種支持和鞭策。地方條例中包含政策層面的支持，可以促使地方按照更高標(biāo)準(zhǔn)打造廢棄物綜合處置戰(zhàn)略保障基地、資源循環(huán)利用示范基地、環(huán)?？苿?chuàng)科普先導(dǎo)基地和智慧綠色生態(tài)基地。