著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，也是新發(fā)展階段從根本上解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2024年10月，習(xí)近平總書記在安徽考察時強調(diào)，“要著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。2025年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》，明確了未來一段時間“優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局，分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。2025年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國規(guī)劃（2024—2035年）》，對“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作出具體部署。習(xí)近平總書記關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要論述和黨中央的戰(zhàn)略規(guī)劃，立足新的歷史方位，系統(tǒng)回答了新時代城鄉(xiāng)“為何融合、如何融合”的根本問題，具有鮮明的問題指向和豐富的內(nèi)涵要求，為構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局指明了方向和路徑。

一、全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展的藍(lán)圖，是城鄉(xiāng)建設(shè)和治理的基本依據(jù)。城鄉(xiāng)治理創(chuàng)新是推動社會進(jìn)步和提高人民群眾生活質(zhì)量的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出，“要打破城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃格局，建立城鄉(xiāng)一體化、縣域一盤棋的規(guī)劃管理和實施體制”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)，“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”。以城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合為抓手，促進(jìn)要素平等交換與雙向流動，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方向。

構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，需要準(zhǔn)確把握現(xiàn)代化進(jìn)程中“城的比重上升，鄉(xiāng)的比重下降”、“城鄉(xiāng)將長期共生并存”的客觀規(guī)律，推動城鄉(xiāng)地理格局從“非城即鄉(xiāng)、涇渭分明”的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“亦城亦鄉(xiāng)、交錯嵌入”的融合狀態(tài)。把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展。加強頂層設(shè)計，完善規(guī)劃體制，通盤考慮城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制，一體設(shè)計、多規(guī)合一，切實解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問題。創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入規(guī)劃全過程。科學(xué)把握各地差異和特點，堅持從市情和鄉(xiāng)情出發(fā)，尊重城市的現(xiàn)狀、歷史沿革，尊重鄉(xiāng)村的自然地形地貌、鄉(xiāng)土風(fēng)情，做好統(tǒng)籌銜接、協(xié)同推進(jìn)，繪好城鄉(xiāng)一張圖、下好城鄉(xiāng)一盤棋，逐步實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)一體化。

構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，需要創(chuàng)新建

設(shè)和運行管護(hù)機制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享。學(xué)習(xí)運用浙江“千萬工程”經(jīng)驗，立足各地資源稟賦和發(fā)展階段，分類施策多種形式推進(jìn)，分區(qū)分類明確目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)合理安排工作時序，求真務(wù)實盡力而為量力而行，與時俱進(jìn)不斷豐富建設(shè)內(nèi)容和提升水平。明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，強化政府投入和主導(dǎo)責(zé)任，健全分級分類投入體制，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負(fù)責(zé)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入體系。加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以數(shù)字“算力”提升城鎮(zhèn)“腦力”，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與農(nóng)村生產(chǎn)生活深度融合。統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、改造整治、管理維護(hù)，建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)平臺等，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)化配置。統(tǒng)一管護(hù)機構(gòu)、經(jīng)費保障、標(biāo)準(zhǔn)制定等，推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)資源和模式逐步向農(nóng)村延伸。

構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，需要在治理理念、治理方式、治理效能以及治理主體參與度等方面發(fā)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)治理同向同頻。科學(xué)把握基層治理規(guī)律、提高基層治理創(chuàng)新意識，聚焦城鄉(xiāng)基層治理資源不均、機制不暢、能力不足等難點、堵點，以縣域為聯(lián)結(jié)點和切入口，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補、共同提高。健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，推動城鄉(xiāng)治理單元、要素、路徑的有機融合，形成共建共治共享的治理格局。打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割治理模式，將城市先進(jìn)的治理方式、治理網(wǎng)格延伸覆蓋到鄉(xiāng)村。

二、統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興

黨的二十屆三中全會通過的《決定》強調(diào)，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)同推進(jìn)，是中國式現(xiàn)代化道路上城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求，有助于破解制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深層次問題和制度性障礙。

新型工業(yè)化是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的重要途徑。習(xí)近平總書記指出，“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)基本上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，向收益更高、業(yè)態(tài)更復(fù)雜、功能更多元的產(chǎn)業(yè)躍遷任重道遠(yuǎn)。面對人口眾多、人均資源占有量較低的國情，傳統(tǒng)的工業(yè)化已經(jīng)不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要。 以數(shù)字化轉(zhuǎn)型、人工智能賦能和綠色低碳發(fā)展為鮮明標(biāo)識的新型工業(yè)化，摒棄了低效利用資源、污染環(huán)境等弊端，以科技創(chuàng)新提高資源配置效率和經(jīng)濟效益，帶動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提供創(chuàng)新能力強的新興產(chǎn)業(yè)支撐 。新型工業(yè)化堅持把綠色發(fā)展理念貫穿于工業(yè)的全領(lǐng)域、全過程，使工業(yè)與生態(tài)、工業(yè)與鄉(xiāng)村和諧共生，并通過技術(shù)擴散、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等向第一、第三產(chǎn)業(yè)提供更多的大幅度提高勞動生產(chǎn)率的產(chǎn)品和技術(shù)，驅(qū)動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域深入應(yīng)用，深刻改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村治理方式和農(nóng)民生活方式。將新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力體系，強化工業(yè)與農(nóng)業(yè)相互促進(jìn)、相互發(fā)展的路徑導(dǎo)向，對于發(fā)揮現(xiàn)代工業(yè)支撐作用、激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展動能具有重要意義。新型工業(yè)化內(nèi)在地提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，并為鄉(xiāng)村全面振興提供重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，使鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)融合中逐漸把握主動。

新型城鎮(zhèn)化是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的關(guān)鍵舉措。習(xí)近平總書記指出，“要推進(jìn)以

人為核心的新型城鎮(zhèn)化，處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)堅持以人為本、遵循規(guī)律、分類施策和集約高效，有效推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為經(jīng)濟增長提供新的動力，是解決“三農(nóng)”問題的重要抓手，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。2024年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程所釋放的巨大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換效應(yīng)和集聚效應(yīng)，是擴大投資需求、消費需求的引擎，也是帶動工業(yè)化和推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)造的主戰(zhàn)場。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是解決好人的問題，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市水平，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟、治理、服務(wù)等輻射鄉(xiāng)村的作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，提高為民服務(wù)水平。把促進(jìn)中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重點，改善農(nóng)村營商環(huán)境，引導(dǎo)適合農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村布局，把就業(yè)、效益、收入更多留在農(nóng)村。

鄉(xiāng)村全面振興是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的有效檢驗。習(xí)近平總書記強調(diào)，“推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展”。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊趕上來的戰(zhàn)略回應(yīng)和必然選擇，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。另一方面，只有實現(xiàn)了鄉(xiāng)村的全面振興，才能真正形成高水平的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。新型工業(yè)化代表的先進(jìn)生產(chǎn)力，構(gòu)成鄉(xiāng)村全面振興和新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興是新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方面。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，有助于發(fā)揮兩者的合力，促進(jìn)城鄉(xiāng)合理分工，推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和共同富裕。構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，激活農(nóng)村資源要素，多渠道增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平等，從而推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興。

三、系統(tǒng)集成、協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)各領(lǐng)域改革聯(lián)動

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一場深刻變革，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要論述，全面貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，以系統(tǒng)性思維推動制度創(chuàng)新、要素激活、功能重構(gòu)的協(xié)同演進(jìn)，方能繪就城鄉(xiāng)并肩前行、美美與共的畫卷，實現(xiàn)城有優(yōu)教、鄉(xiāng)有美景、產(chǎn)有特色、人有奔頭的美好愿景。

破除制度壁壘，激發(fā)城鄉(xiāng)融合活力。當(dāng)前，我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵時期。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要堅持以改革為動力，不斷破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。必須順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等方面的體制機制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。結(jié)合各地實際制定細(xì)化可操作的城鄉(xiāng)融

合發(fā)展體制機制政策措施，注重試點引路，支持制度改革和政策安排率先落地。建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作協(xié)同推進(jìn)機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和跟蹤督導(dǎo)，整合力量、扭住關(guān)鍵、精準(zhǔn)發(fā)力，以釘釘子精神抓好改革落實。

優(yōu)化要素配置，匯聚城鄉(xiāng)發(fā)展動能。各類要素在城鄉(xiāng)之間平等交換、雙向流動、高效配置，是統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)在要求和關(guān)鍵內(nèi)容。鄉(xiāng)村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場。應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場化改革，破除市場分割和多軌運行，完善要素市場規(guī)則制度，降低要素流動的制度性、技術(shù)性交易成本，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)要素自由流動和高效配置。發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。健全人力資源市場體系，破除勞動力和人才流動障礙，促進(jìn)勞動力和人才優(yōu)化配置。引導(dǎo)更多金融資源流向鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，采用普惠金融、綠色金融等方式賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快推動城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)要素市場一體化發(fā)展，完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，加強數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，實現(xiàn)土地利用、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局的數(shù)字化管理。

推動產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)同體系。城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)支撐。產(chǎn)業(yè)扎根、就業(yè)穩(wěn)定、收益共享，城鄉(xiāng)發(fā)展才能持續(xù)向好。應(yīng)統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)分布和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，構(gòu)建多元、協(xié)同、升級的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，培育發(fā)展新動能。推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、集約化，縱向延長產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向拓展產(chǎn)業(yè)形態(tài)。堅持創(chuàng)新驅(qū)動，利用現(xiàn)代科技進(jìn)步成果，改造提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。依托資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，突出串珠成線、連塊成帶、集群成鏈，培育品種品質(zhì)優(yōu)良、規(guī)模體量較大、融合程度較深的區(qū)域性優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等，貫通產(chǎn)加銷，融合農(nóng)文旅，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。切實做好發(fā)展“土特產(chǎn)”大文章，抓好農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)企業(yè)培育、農(nóng)業(yè)品牌塑造等延鏈強鏈措施。著力發(fā)展農(nóng)村電商、文化體驗，打造“美麗鄉(xiāng)村”等文旅品牌，培育“村BA”、“村超”等文體旅融合新業(yè)態(tài)，形成綜合性的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。

統(tǒng)籌公共產(chǎn)品配置，優(yōu)化城鄉(xiāng)服務(wù)質(zhì)效?；竟卜?wù)均等化既是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，又是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。應(yīng)不斷提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平，實現(xiàn)從有到好的轉(zhuǎn)變，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。聚焦人民群眾的急難愁盼問題，強化基本公共服務(wù)供給的政府主導(dǎo)責(zé)任，創(chuàng)新政府財政兜底的常態(tài)化供給方式，扎牢農(nóng)村社會保障網(wǎng)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。將城市和農(nóng)村的公共服務(wù)制度進(jìn)行整合，使之在操作和管理上實現(xiàn)一體化，確保制度的可行性和可持續(xù)性。堅持公共服務(wù)跟著人口走，著力優(yōu)化公共服務(wù)布局，推動城鄉(xiāng)之間優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享。健全鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系，完善服務(wù)運行機制，培育服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)類社會組織，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化智能化水平，拓展智慧公共服務(wù)應(yīng)用場景。

（作者：鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院執(zhí)行院長、教授；鄭州大學(xué)公共管理研究中心研究員）

責(zé)任編輯：張少義