國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)改革路徑之規(guī)則限定

摘 要：在實(shí)踐中，部分國(guó)有博物館已經(jīng)采用委托運(yùn)營(yíng)，并取得很好的成效。然而，國(guó)有博物館市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相關(guān)規(guī)則還不夠完善。隨著改革的深入，應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)制度建設(shè)，保障實(shí)施改革的國(guó)有博物館的權(quán)益，保護(hù)國(guó)家利益，加強(qiáng)文物保護(hù)，推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)有博物館；委托運(yùn)營(yíng)；改革路徑；規(guī)則

2021年5月，中央宣傳部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、科技部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、文化和旅游部、國(guó)家文物局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)博物館改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》，圍繞如何促進(jìn)國(guó)有博物館“創(chuàng)新體制機(jī)制，釋放發(fā)展活力”提出了“三權(quán)分置”的改革路徑[1]。結(jié)合之前全國(guó)各地的國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)實(shí)踐探索，國(guó)有博物館的治理模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新已經(jīng)成為改革理論與實(shí)踐的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。文件中提到的“探索管辦分離，賦予博物館更大的自主權(quán)”，在實(shí)踐中體現(xiàn)為通過委托方式，將博物館的開放運(yùn)營(yíng)權(quán)委托給另一家或幾家獨(dú)立的實(shí)際運(yùn)營(yíng)人，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

從表面上看，“運(yùn)營(yíng)”一詞是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。但由于博物館的公益性質(zhì)，公共事業(yè)范疇下的國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范疇下的逐利性國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)有著顯著不同。二者的目的、范圍、內(nèi)容、形式、監(jiān)管機(jī)制、基本原則等，都呈現(xiàn)出很大的區(qū)別，區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)在于其出發(fā)點(diǎn)是否基于營(yíng)利性，以及是否基于增值性。

有關(guān)部門設(shè)立國(guó)有博物館的初衷實(shí)際上非常單一，這與其持有其他類型國(guó)有資產(chǎn)追求的多元目標(biāo)截然不同。從某種角度看，如果將國(guó)有博物館整體看作一個(gè)“標(biāo)的資產(chǎn)”，實(shí)際上相當(dāng)于摒棄了國(guó)有博物館將其公共文化服務(wù)和產(chǎn)品推向市場(chǎng)的可能性。在這種情況下，單一化目標(biāo)的特征就變得更加明顯。具體而言，設(shè)立、開辦和運(yùn)營(yíng)國(guó)有博物館的核心目的是文物保護(hù)以及向全社會(huì)提供公共文化服務(wù)，將社會(huì)效益置于首位。運(yùn)營(yíng)國(guó)有博物館并非為了資產(chǎn)增值，而是致力于在其持續(xù)運(yùn)營(yíng)中創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，著重保障博物館資產(chǎn)的安全、合法和合理使用，不考慮這一部分國(guó)有資本的積累功能。

目前，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)法律已相對(duì)成熟，而非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的法律法規(guī)，無論是從立法技術(shù)還是法條細(xì)節(jié)來看，與前者相比都存在較大差距，同時(shí)國(guó)有博物館市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相關(guān)制度基本還處于空白。這些都是當(dāng)前國(guó)有博物館資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)面臨的挑戰(zhàn)，揭示了未來這一領(lǐng)域規(guī)則制定的必要性和緊迫性。

一、國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)行為的限制條件

具體來說，國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)行為往往受到國(guó)有博物館自身財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)管理、價(jià)值管理等多方面條件的制約。

首先，合理地申請(qǐng)和使用財(cái)政資金對(duì)國(guó)有博物館的運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，因?yàn)檫@直接關(guān)系到博物館能否有效地履行其文化服務(wù)和文物保護(hù)的職責(zé)。國(guó)有博物館的資金來源主要依賴于國(guó)家財(cái)政預(yù)算，不僅包括其初始設(shè)立資產(chǎn)的配置，還涵蓋其日常運(yùn)營(yíng)和特定項(xiàng)目的實(shí)施。財(cái)政預(yù)算的合理安排對(duì)于提高博物館資金使用效率、促進(jìn)藏品保護(hù)和增強(qiáng)公共服務(wù)功能具有決定性作用。

在實(shí)踐中，國(guó)有博物館在履行藏品征集、科技保護(hù)等核心職能時(shí)，往往難以通過市場(chǎng)化或委托運(yùn)營(yíng)的方式來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椴仄芬坏┤霂斓怯?，在現(xiàn)有制度框架下將無法再次進(jìn)入流通交易環(huán)節(jié)。國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排是國(guó)有博物館開展藏品征集、基礎(chǔ)建設(shè)等核心業(yè)務(wù)的根本保證，是博物館維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。從核心業(yè)務(wù)的角度來講，委托運(yùn)營(yíng)行為可以更加有效地促進(jìn)資產(chǎn)的充分利用，但是完全脫離財(cái)政資金保障而獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)有博物館，目前尚未有先例。即使是一些小微博物館，哪怕藏品極少，甚至沒有文物藏品，也會(huì)在安保、基礎(chǔ)設(shè)施維修等方面高度依賴財(cái)政資金支持。在委托運(yùn)營(yíng)過程中，對(duì)于如何制定合理的財(cái)政預(yù)算，如何確定撥付資金的使用方向，國(guó)有博物館的實(shí)際運(yùn)營(yíng)人有義務(wù)且有責(zé)任根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)合社會(huì)需求，提出符合博物館長(zhǎng)期發(fā)展要求的建議。

其次，國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)使用和資金管理要受到國(guó)家相應(yīng)財(cái)務(wù)管理制度的限制。在委托運(yùn)營(yíng)實(shí)踐環(huán)節(jié)中，部分財(cái)政撥付資金在一些情形下會(huì)被轉(zhuǎn)撥給運(yùn)營(yíng)人實(shí)際使用，或者由運(yùn)營(yíng)人作為經(jīng)辦人經(jīng)手使用。這些行為毋庸置疑要嚴(yán)格按照國(guó)家財(cái)務(wù)制度的要求進(jìn)行，確保每一筆資金的使用都經(jīng)得起審計(jì)和公眾的監(jiān)督。

即使不涉及財(cái)政資金，從博物館國(guó)家所有權(quán)視角分析，對(duì)國(guó)有博物館資產(chǎn)進(jìn)行妥善管理是使用權(quán)人或委托人行使使用權(quán)的基本準(zhǔn)則，更是其法律義務(wù)和責(zé)任。對(duì)國(guó)有博物館進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)的委托人要合理、合法使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)，妥善對(duì)其進(jìn)行管理，包括但不限于對(duì)博物館資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)清查、持續(xù)跟蹤資產(chǎn)管理信息、對(duì)運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行科學(xué)的可行性和效益評(píng)估等。在委托運(yùn)營(yíng)的模式下，雖然部分使用權(quán)可能轉(zhuǎn)交給實(shí)際的運(yùn)營(yíng)人，但在行政法律意義上代表國(guó)家行使國(guó)有博物館占有和使用權(quán)利的委托人，無論從公法還是私法角度，都必須對(duì)運(yùn)營(yíng)人進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和依法監(jiān)控，并且要遵循國(guó)有博物館的財(cái)務(wù)管理制度要求，保障使用權(quán)的合理行使與國(guó)家財(cái)務(wù)制度的順利施行。必須防止國(guó)有博物館資產(chǎn)受到侵害，切實(shí)保護(hù)好國(guó)家的利益，確保國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)的合理推進(jìn)。

二、國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)中實(shí)際運(yùn)營(yíng)人的義務(wù)

（一）履行正當(dāng)且合理使用國(guó)有資產(chǎn)的義務(wù)

國(guó)有博物館進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)的初衷很大程度上是扭轉(zhuǎn)國(guó)有博物館場(chǎng)館資源使用不當(dāng)、資產(chǎn)閑置、文化資源低效運(yùn)轉(zhuǎn)的局面，把一部分使用權(quán)讓渡給有能力進(jìn)行市場(chǎng)化配置的實(shí)際運(yùn)營(yíng)人，使國(guó)有博物館的資源使用最大化。根據(jù)國(guó)有博物館的設(shè)立用途和職能需要，首先，實(shí)際運(yùn)營(yíng)人必須以正當(dāng)方式使用國(guó)有博物館授權(quán)使用的資產(chǎn)，提供的公共文化服務(wù)符合正確的道德原則、社會(huì)規(guī)范及價(jià)值理念；其次，實(shí)際運(yùn)營(yíng)人必須以合理方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，其運(yùn)營(yíng)目的要具有相應(yīng)的文化價(jià)值和社會(huì)意義，其運(yùn)營(yíng)結(jié)果能夠得到社會(huì)積極肯定的評(píng)價(jià)，其運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)要反映良好的社會(huì)效果。

雖然正當(dāng)性和合理性更多的是價(jià)值判斷和抽象性標(biāo)準(zhǔn)，很多時(shí)候缺乏制度化的具體規(guī)則，但在規(guī)則不明確的情形下，可以通過實(shí)踐中規(guī)范性和可操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判斷。這就需要委托人把抽象化的事實(shí)判斷問題具體化，以確定合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)、約束、監(jiān)督實(shí)際運(yùn)營(yíng)行為，促使運(yùn)營(yíng)人正當(dāng)、合理地使用國(guó)有博物館資產(chǎn)。

（二）履行符合社會(huì)需要、創(chuàng)造社會(huì)效益等義務(wù)

運(yùn)營(yíng)人有義務(wù)保障國(guó)有博物館的運(yùn)營(yíng)符合國(guó)有博物館的設(shè)立目標(biāo)以及當(dāng)?shù)毓参幕聵I(yè)、文博業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，符合向社會(huì)提供公共文化服務(wù)和文物保護(hù)的特定需要，不得自行改變。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)人必須在確保效益的前提下，對(duì)博物館的場(chǎng)地資源、藏品和無形資產(chǎn)等進(jìn)行高效利用，力求在創(chuàng)造相同社會(huì)效益的同時(shí)減少資源消耗。當(dāng)然，評(píng)估國(guó)有博物館資源使用的合理性并非簡(jiǎn)單的量化問題，因其資源消耗轉(zhuǎn)化為公共文化產(chǎn)品的合理性更多地取決于其創(chuàng)造的社會(huì)效益，而不僅僅是增值或營(yíng)利性收益。因此，判斷運(yùn)營(yíng)人是否盡到這些義務(wù)，實(shí)際上需要一個(gè)全面且系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估體系，以事實(shí)基礎(chǔ)和科學(xué)評(píng)估為依據(jù)進(jìn)行判斷，這是一個(gè)頗具挑戰(zhàn)的任務(wù)。

當(dāng)下，一般采用兩類指標(biāo)比對(duì)方式進(jìn)行評(píng)估和判斷。對(duì)于新建博物館項(xiàng)目的委托運(yùn)營(yíng)，一般采取橫向比較的方式進(jìn)行評(píng)估，即與同規(guī)模、同類型的其他博物館進(jìn)行運(yùn)營(yíng)指標(biāo)比對(duì)，判斷其實(shí)際運(yùn)營(yíng)效益；對(duì)于現(xiàn)有的國(guó)有博物館采取委托運(yùn)營(yíng)方式發(fā)展的項(xiàng)目，一般采取縱向比較的方式進(jìn)行評(píng)估，即與其在傳統(tǒng)管理體制下的運(yùn)營(yíng)指標(biāo)比對(duì)，評(píng)估在委托運(yùn)營(yíng)的方式下，效益是否提高。這兩種方法都具有一定的科學(xué)性。理想情況下，最佳的評(píng)估方式是基于社會(huì)認(rèn)知度，在社會(huì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合博物館的運(yùn)營(yíng)管理水平和多維度運(yùn)營(yíng)指標(biāo)的完成情況，定制一個(gè)科學(xué)且合理的評(píng)價(jià)體系。通過這種方式，可以判斷委托運(yùn)營(yíng)是否符合效益原則，以及運(yùn)營(yíng)人是否能夠以相對(duì)較低的成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。

除以上兩點(diǎn)之外，國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)人還需要履行如下義務(wù)：公開使用的義務(wù)，公開國(guó)有博物館運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性保障資金的使用情況，在信息平臺(tái)對(duì)各類運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行公示，以便國(guó)家、社會(huì)、公眾對(duì)委托運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督；服從國(guó)家、行政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有博物館資源的調(diào)配、整合以及共享的義務(wù)；建立健全內(nèi)部管理制度，并按照政策、法規(guī)及制度要求服從監(jiān)督和進(jìn)行績(jī)效考核的義務(wù)；等等。

三、國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)的規(guī)則框架

（一）國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)模式的三層架構(gòu)

國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)模式是建立在三層架構(gòu)下的。第一是文物行政機(jī)關(guān)和國(guó)有博物館的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，第二是國(guó)有博物館實(shí)際控制人和法定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，第三是被授權(quán)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)人。在第一層，文物行政機(jī)關(guān)和國(guó)有博物館的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使對(duì)博物館的監(jiān)督管理權(quán)，一般通過人事任免、資產(chǎn)劃撥、業(yè)務(wù)審批等行政職能行使自身權(quán)力。第一層與第二層之間往往屬于體制內(nèi)直接的上下級(jí)關(guān)系。在第二層，作為獨(dú)立的事業(yè)單位，國(guó)有博物館是對(duì)自身實(shí)物形態(tài)的場(chǎng)館以及場(chǎng)館所屬的資產(chǎn)享有實(shí)際使用權(quán)并承擔(dān)維護(hù)義務(wù)的實(shí)際控制人，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)博物館運(yùn)營(yíng)社會(huì)效益最大化、優(yōu)化博物館資產(chǎn)配置并進(jìn)行運(yùn)作的任務(wù)。國(guó)有博物館有權(quán)根據(jù)文物事業(yè)的戰(zhàn)略布局并結(jié)合自身需求，對(duì)可以通過市場(chǎng)資源配置的博物館資源進(jìn)行委托，將其交給有經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)際運(yùn)營(yíng)，以期更高效地完成各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)，使博物館獲得更高收益。

在第三層，在授權(quán)行為中，第二層和第三層并不是舊體制中的上下級(jí)關(guān)系，即便有時(shí)候存在上下級(jí)關(guān)系，但重點(diǎn)展現(xiàn)的是二者平等的法人關(guān)系。國(guó)有博物館實(shí)際運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的、獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的獨(dú)立法人。

（二）國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)雙方法律關(guān)系

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，委托運(yùn)營(yíng)是委托代理關(guān)系，國(guó)有博物館與實(shí)際運(yùn)營(yíng)人具有一種內(nèi)部授權(quán)關(guān)系，授權(quán)雙方之間產(chǎn)生了契約關(guān)系。這種理解比法學(xué)意義上的代理則要更為寬泛。從民法學(xué)角度來看，則要根據(jù)授權(quán)的對(duì)外法律效果來確定其根本性質(zhì)。在實(shí)踐中，國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)個(gè)案往往根據(jù)各自情況采用極為靈活的方式進(jìn)行，包括項(xiàng)目合作、委托代理、信托、居間、租賃等。只有國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)相關(guān)制度和規(guī)范更加完備，才能明確一種完全符合的授權(quán)委托法理的私法關(guān)系。

（三）國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)相關(guān)制度的完善

與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)法律制度相比，國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)制度整體相對(duì)滯后，在實(shí)踐中往往以一事一議的方式探索推進(jìn)。

第一，要抓緊完善對(duì)國(guó)有博物館實(shí)際運(yùn)營(yíng)人的選任制度，包括限定實(shí)際運(yùn)營(yíng)人的候選范圍，合理設(shè)定選擇候選人的條件。一方面，這能有效增加候選的實(shí)際運(yùn)營(yíng)人數(shù)量，不至于因?yàn)榉蠗l件的機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少、缺乏競(jìng)爭(zhēng)而形成新的壟斷；另一方面，通過設(shè)立入圍門檻，可以有效篩選有實(shí)力、有社會(huì)責(zé)任感的運(yùn)營(yíng)人。

第二，要完善標(biāo)準(zhǔn)化委托合同、訂立制度及備案登記制度。在實(shí)踐中，國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)更有可能通過行政審批的方式推進(jìn)，而不是采用規(guī)范的契約運(yùn)作方式。文物行政部門或者國(guó)有博物館一般以單方面行政指令的方式確立委托運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)，有的批文涉及雙方權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，有的則極其簡(jiǎn)化。為了保障國(guó)有博物館委托運(yùn)營(yíng)雙方的正當(dāng)權(quán)利，規(guī)范各自的行為，理論上雙方應(yīng)當(dāng)按照契約自由和意思自治原則，訂立完善的委托運(yùn)營(yíng)合同，而不僅僅是通過行政發(fā)文來確定雙方權(quán)利義務(wù)。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)委托運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)化合同模板制定相關(guān)工作，并完善相應(yīng)的登記備案制度，更好地對(duì)國(guó)有博物館運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。

第三，要完善監(jiān)督制度。以往文物行政部門在設(shè)定國(guó)有博物館運(yùn)營(yíng)責(zé)任時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)刑事責(zé)任和行政責(zé)任，而對(duì)民事責(zé)任關(guān)注不足。隨著國(guó)有博物館對(duì)外委托運(yùn)營(yíng)模式的發(fā)展，其法律屬性及其中的法律關(guān)系正在發(fā)生變化，公法因素在逐漸淡化。這就要求有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的具體情況，明確委托運(yùn)營(yíng)雙方在法律關(guān)系中的定位，以及他們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。為了更好地適應(yīng)這種變化，亟須對(duì)涉及民事責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制加以完善。這不僅包括對(duì)運(yùn)營(yíng)情況的評(píng)估和審計(jì)監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)涵蓋對(duì)合同執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理、藏品保護(hù)、服務(wù)質(zhì)量等方面的全面監(jiān)督，確保委托運(yùn)營(yíng)活動(dòng)在合法、合規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]中央宣傳部 國(guó)家發(fā)展改革委 教育部 科技部 民政部 財(cái)政部 人力資源社會(huì)保障部 文化和旅游部 國(guó)家文物局關(guān)于推進(jìn)博物館改革發(fā)展的指導(dǎo)意見[EB/OL].（2021-05-24）[2025-02-15].http：//www.ncha.gov.cn/art/2021/5/24/art_722_168090.html.